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城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理

摘要：通過對項(xiàng)目管理的特點(diǎn)及傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式的分析，闡述了項(xiàng)目管理方法用于城市規(guī)劃管理的可行性和必要性，并給出了城市規(guī)劃項(xiàng)目的管理模型。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目管理;城市規(guī)劃;城市規(guī)劃管理;管理模型

前言

近年來，我國城市規(guī)劃的制定已經(jīng)上升到法律、法規(guī)的高度，各個(gè)城市都制定了完備的總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃一般以15年為限，在此基礎(chǔ)上，又制定了切實(shí)可行的控制性詳細(xì)規(guī)劃，有的城市補(bǔ)充制定了修建性詳細(xì)規(guī)劃，通過專家評審和廣泛的公眾參與，形成法律條文，并得到城市政府部門領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。然而，在我國城市規(guī)劃實(shí)施過程中，如何進(jìn)行協(xié)調(diào)有效的管理，卻一直停留在長官意志，行政計(jì)劃管理的階段。我們國家的城市普遍受經(jīng)濟(jì)力量和城市規(guī)劃管理力量不足的困擾，受到社會和政府控制力不強(qiáng)的影響，受到急功近利心態(tài)的支配，往往在城市規(guī)劃實(shí)施中有統(tǒng)籌規(guī)劃，卻缺少統(tǒng)一的實(shí)施管理。例如，一條道路剛剛建好就因鋪設(shè)管道而開挖，過幾個(gè)月要鋪設(shè)電纜，再開挖，再填平，道路被戲稱為“拉鏈”。這不但給車輛和行人帶來了不便，而且浪費(fèi)了大量的人力和金錢。因此，對如何進(jìn)行有效的城市規(guī)劃管理應(yīng)該予以足夠的重視。

管理就是“在變動的環(huán)境中依賴人與物的互動而獲得組織績效改進(jìn)的人類實(shí)踐”[1]。從泰羅開始，開啟了一條通向管理“確定性”的道路，管理由經(jīng)驗(yàn)變成一門“科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)”。人們試圖找出人類活動的規(guī)律而進(jìn)行組織、決策。城市規(guī)劃管理這一管理實(shí)踐活動有其自身的發(fā)展脈絡(luò)和進(jìn)程。這些龐雜的內(nèi)容可以利用多種可能的途徑和工具，找到城市規(guī)劃管理的技術(shù)實(shí)現(xiàn)方法。本文就是試圖為城市規(guī)劃管理找到一種系統(tǒng)規(guī)范、容易控制和實(shí)施的管理方法。

1城市規(guī)劃項(xiàng)目管理研究的思路

1.1傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理的運(yùn)作模式

一切生產(chǎn)和公共事務(wù)的管理,其共同的目的就是試圖“最有效地運(yùn)用現(xiàn)有資源來滿足一定的預(yù)計(jì)的需求”。城市規(guī)劃管理也是最有效地利用城市資源來滿足城市可持續(xù)發(fā)展,它具體通過城市規(guī)劃行政主管部門依照有關(guān)法律法規(guī)綜合調(diào)控,逐步實(shí)施。從這個(gè)意義上講,城市規(guī)劃管理實(shí)際上充當(dāng)著維護(hù)城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而憑借規(guī)劃管理部門現(xiàn)有的地位和力量,卻又是力不從心的。

我國城市規(guī)劃管理的工作系統(tǒng)如圖1所示，把城市規(guī)劃作為一個(gè)系統(tǒng)來分析，城市規(guī)劃的組織編制和審批管理作為決策系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)制定城市規(guī)劃。城市規(guī)劃實(shí)施管理是執(zhí)行系統(tǒng)，它包括從建設(shè)工程的計(jì)劃、用地安排到市政建設(shè)，管理工作貫穿于建設(shè)的全過程。城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查是反饋系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)建設(shè)工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設(shè)等管理工作。城市規(guī)劃的法律規(guī)范是保障系統(tǒng)，系統(tǒng)運(yùn)行的保障條件有很多，如組織、人員、體制、機(jī)制、法制等，其中法制保障尤為重要[2]。

從圖1可以看到，整個(gè)城市規(guī)劃管理的全部內(nèi)容是通過不同的層次系統(tǒng)顯現(xiàn)出來的，它包括城市規(guī)劃管理大系統(tǒng)，寫作碩士論文城市規(guī)劃管理實(shí)施子系統(tǒng)和建設(shè)工程規(guī)劃管理小系統(tǒng)。大系統(tǒng)包含了整個(gè)城市建設(shè)的空間布局，大到社會的、經(jīng)濟(jì)的、文化的，小到一個(gè)地塊邊界，時(shí)間跨度長則20年，短則5年。子系統(tǒng)包含了建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的選址管理，用地的規(guī)劃管理和建設(shè)工程規(guī)劃管理，組成了系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu)。小系統(tǒng)則包含了具體建設(shè)環(huán)節(jié)的管理程序。為了使城市規(guī)劃管理系統(tǒng)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)操作，需要建立、健全一些基本的運(yùn)行機(jī)制。如決策機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、調(diào)控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、反饋機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)管理的目的，城市規(guī)劃管理一般采用行政的方法、法律的方法、經(jīng)濟(jì)的方法、咨詢的方法。

1.2城市規(guī)劃管理和項(xiàng)目管理的融合

一般而言，項(xiàng)目是指一次性的、臨時(shí)性的活動，貝內(nèi)特·P·利恩茲在他的《21世紀(jì)的項(xiàng)目管理》的序言中第一句話就指出“項(xiàng)目是為了在預(yù)定進(jìn)度和確定的預(yù)算范圍內(nèi)達(dá)到特定目的和預(yù)計(jì)效益的一種創(chuàng)造性方法”[3]。它具有獨(dú)特性、多目標(biāo)屬性和生命周期性的特點(diǎn)，城市規(guī)劃正是在一定的時(shí)間限制內(nèi)(總體規(guī)劃一般在10～15年，詳細(xì)規(guī)劃一般在1～3年)，為了達(dá)到社會環(huán)境、人口發(fā)展、社會愿望的平衡所進(jìn)行的一次性的、臨時(shí)的、獨(dú)有的工作。因此，城市規(guī)劃可以作為一個(gè)項(xiàng)目。那么，從城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀看，將項(xiàng)目管理這一系統(tǒng)的、科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)的、可量化的管理方法引入到城市規(guī)劃管理中來是可行的而且是必要的。其理由如下：

(1)由于社會經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，城市規(guī)劃的順利實(shí)施，需要不同領(lǐng)域的相互協(xié)作才能完成。充分利用自身能力的同時(shí)，也要大量控制外部資源，才能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的多目標(biāo)。由于現(xiàn)代科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)技術(shù)的發(fā)展，管理信息技術(shù)和電子商務(wù)的出現(xiàn)，項(xiàng)目管理工具的多樣化，使城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的技術(shù)實(shí)現(xiàn)成為可能。

(2)城市規(guī)劃管理部門要對城市發(fā)展變化更為敏感，解決問題的速度更快，成本更低。傳統(tǒng)的科層式的組織結(jié)構(gòu)官僚主義嚴(yán)重，反應(yīng)遲鈍，無法應(yīng)對這種變化，而項(xiàng)目管理要求的是扁平式的管理體制，矩陣式的組織方式相對于傳統(tǒng)的科層式組織方式要靈活得多。

(3)建立程序化、科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)化的管理制度。寫作職稱論文市場經(jīng)濟(jì)條件下，除了健全的法律、法規(guī)的保障，建立程序化、公開化、科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序，科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮鬟^程和公正效率的操作方式，以減少管理人員的隨意性，保證較高的透明度和較強(qiáng)的辦事效率。項(xiàng)目管理的科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)體系，靈活多變的方法，才適應(yīng)管理規(guī)范化的要求。

(4)項(xiàng)目管理的引入是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在新的經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是服務(wù)的職能。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段提供服務(wù)、政策引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，變過去的指令性管理為綜合性的宏觀調(diào)控管理。項(xiàng)目管理的多目標(biāo)屬性既保證了城市規(guī)劃管理的權(quán)威性和原則性，又實(shí)現(xiàn)了政府管理的職能轉(zhuǎn)變。

管理的有效性表現(xiàn)在管理的閉合性，城市規(guī)劃管理應(yīng)用項(xiàng)目管理的方法，建立封閉的系統(tǒng)管理模式，貫穿在項(xiàng)目的審批、實(shí)施、控制、監(jiān)督的全過程(如圖2)。2城市規(guī)劃項(xiàng)目管理模型的建立城市總體規(guī)劃由于其時(shí)間的跨度很大，包含的內(nèi)容非常綜合，從項(xiàng)目管理的角度出發(fā)，我們可以把它看作是一個(gè)大項(xiàng)目(Program)，從這個(gè)大項(xiàng)目(Program)中，我們可以分發(fā)成若干個(gè)項(xiàng)目(Project)[4]。同時(shí)，也體現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目目標(biāo)的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的思路和做法是根據(jù)大項(xiàng)目中包含的內(nèi)容而進(jìn)行分類的。例如，根據(jù)圖1所示，城市的總體規(guī)劃這個(gè)大項(xiàng)目可以分成若干個(gè)項(xiàng)目：項(xiàng)目選址規(guī)劃，建設(shè)用

地規(guī)劃，城市交通規(guī)劃，城市管線規(guī)劃，景觀綠地規(guī)劃，居住區(qū)規(guī)劃等等。這種分類按照行業(yè)對口的方式進(jìn)行，但是由此產(chǎn)生的弊端也是顯而易見的。

(1)由于整個(gè)總體規(guī)劃的綜合性和同步性，由行業(yè)的形式進(jìn)行分類，就會造成各個(gè)行業(yè)部門各自為政，自成體系，從總體規(guī)劃的推進(jìn)時(shí)間來看就會參差不齊，容易造成行業(yè)間的不協(xié)調(diào)和矛盾(如城市道路的“拉鏈”現(xiàn)象)。從而影響整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度，造成大量的重復(fù)建設(shè)和不良的經(jīng)濟(jì)效益。

(2)由于社會的復(fù)雜性和多變性，使得城市規(guī)劃的實(shí)施也不會在原來的計(jì)劃中進(jìn)行，寫作論文“一個(gè)簡單的事情，通過一系列穩(wěn)定的復(fù)合過程，會引起復(fù)雜的后果”[6]。在總體規(guī)劃這樣一個(gè)大項(xiàng)目中，如果一個(gè)項(xiàng)目，比如道路交通或土地計(jì)劃的變更，往往會導(dǎo)致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業(yè)選址、居住區(qū)規(guī)劃的一系列變更，而由于規(guī)劃實(shí)施的超前、滯后等原因，這一系列的變更就會造成復(fù)雜的、甚至混亂的變化。那么，這種層層分解的“細(xì)化的復(fù)雜的工作(可預(yù)測的，線性的)又將被動態(tài)的復(fù)雜性(不可預(yù)測的，非線性的)的管理所替代?！边@就使得這種分解成子項(xiàng)目的做法會造成更大的混亂和不確定性[7]。

城市規(guī)劃作為一種指導(dǎo)、計(jì)劃、控制、管理和決策系統(tǒng)，隨著系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域和城市條件的變化，城市的空間發(fā)展目標(biāo)應(yīng)適時(shí)作相應(yīng)的調(diào)整。在時(shí)間上要遠(yuǎn)近有別，短時(shí)間內(nèi)要有足夠的穩(wěn)定性，對城市的每一個(gè)空間制定出具體的實(shí)施藍(lán)圖;而長期發(fā)展要有足夠的彈性，以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷的修訂和完善。因而主要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的過程管理和時(shí)間順序管理，不是為了“詳細(xì)地描述空間發(fā)展的最終狀態(tài)”[8]。

項(xiàng)目管理本身就是一種變化的管理，如何將一系列的復(fù)雜的問題簡單化，讓變化也能在計(jì)劃的范圍內(nèi)變化[5]。我們考慮建立一種動態(tài)的城市規(guī)劃項(xiàng)目管理模型以適應(yīng)這個(gè)復(fù)雜的多變的大項(xiàng)目(Program)。由此考慮用時(shí)間界限的辦法發(fā)起若干個(gè)項(xiàng)目(Project)。項(xiàng)目管理本身有明確的目標(biāo)和確定的時(shí)間概念，對于城市規(guī)劃這個(gè)大項(xiàng)目我們可以首先確定其時(shí)間目標(biāo)，將大項(xiàng)目按年度分解成項(xiàng)目，即每一年作為一個(gè)項(xiàng)目(Project)來建立項(xiàng)目管理模型。

例如，總體規(guī)劃是15年，我們把每一年的規(guī)劃實(shí)施看作一個(gè)項(xiàng)目，按照總體規(guī)劃的要求確定該年度的控制性詳規(guī)(實(shí)施計(jì)劃)，明確實(shí)施目標(biāo)，確定各個(gè)部門的規(guī)劃實(shí)施范圍，寫作留學(xué)生論文建立相應(yīng)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，確定績效/技術(shù)控制標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)施。到一個(gè)年度結(jié)束，表明一個(gè)項(xiàng)目的終止。在總結(jié)年度項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展的要求，總體規(guī)劃的部署以及外部環(huán)境的變化建立下一個(gè)項(xiàng)目，制定一個(gè)新的項(xiàng)目管理計(jì)劃。用這種計(jì)劃之中有變化，動態(tài)之中相對靜態(tài)的做法，進(jìn)行城市規(guī)劃的實(shí)施管理(如圖3)[9]。

從圖3中我們可以看到，根據(jù)城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的自身特點(diǎn)，這里列出6項(xiàng)管理領(lǐng)域的內(nèi)容：計(jì)劃管理即綜合管理(整體管理)，績效/技術(shù)管理包含了質(zhì)量管理和費(fèi)用管理，由于城市規(guī)劃的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用估算較難確定，可以建立相關(guān)目標(biāo)體系來評估項(xiàng)目的績效，以保證傳統(tǒng)的質(zhì)量、費(fèi)用、時(shí)間三大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10]。由于行政機(jī)構(gòu)的加入，項(xiàng)目隊(duì)伍建設(shè)本身包含了溝通管理的內(nèi)容，因而沒有單獨(dú)列出。采購管理在宏觀的規(guī)劃實(shí)施管理中也沒有專門列出討論。

3小結(jié)

市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,城市規(guī)劃管理面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，問題的關(guān)鍵在于既有觀念上的偏差、權(quán)力上的有限、財(cái)力上的不足、操作上的無奈,更有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的必然性和利益多元化所帶來的難以調(diào)和的矛盾，干擾著城市規(guī)劃管理的運(yùn)作,在這種利益的沖突面前我國城市規(guī)劃管理顯得極其脆弱無力[11]。城市規(guī)劃管理部門在社會諸利益的平衡中無法確保城市“公平”發(fā)展,更有甚者使我國城市規(guī)劃管理往往成為城市發(fā)展的“門檻”。如何確立新形勢下城市規(guī)劃管理的地位與作用,最大限度地發(fā)揮規(guī)劃管理的調(diào)控作用,是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃自身價(jià)值的關(guān)鍵所在。

城市規(guī)劃項(xiàng)目管理是以城市規(guī)劃為對象，用項(xiàng)目管理的方法，對城市規(guī)劃實(shí)施的全部活動所進(jìn)行的決策、協(xié)調(diào)和控制行為，它是“一個(gè)復(fù)雜綜合的有機(jī)整體的系統(tǒng)管理，是一個(gè)多層次、分系統(tǒng)，從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網(wǎng)絡(luò)”[12]。這一管理過程可以歸納為“研究對象的本土化(局部問題)，研究方法的規(guī)范化(在認(rèn)識論指導(dǎo)下普遍接納的研究方法的采用)，研究結(jié)果的實(shí)效化(提高本土管理績效)”。這種方法的具體實(shí)施，還有待于進(jìn)一步的研究[13]。

城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理

一、長春城市性質(zhì)與總體布局

（一）長春城市性質(zhì)

長春市是吉林省省會，全國重要的汽車工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)基地和科教文貿(mào)城市。至2020年，把長春建成經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、社會文明進(jìn)步、科學(xué)技術(shù)先進(jìn)、城市布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境良好的開放型、多功能、具有北方特色的區(qū)域性中心城市。

（二）城市總體布局

中心城區(qū)的城市形態(tài)采用''''分散組團(tuán)式''''布局，由以建成區(qū)為主的中心團(tuán)和規(guī)劃建設(shè)的外圍組團(tuán)(興隆團(tuán)、富鋒團(tuán)、凈月團(tuán))組成。中心團(tuán)與外圍組團(tuán)間設(shè)置綠化隔離帶，創(chuàng)造良好的城市生態(tài)環(huán)境。城市結(jié)構(gòu)為''''多中心分區(qū)式''''結(jié)構(gòu)，其中：中心團(tuán)分為中心分區(qū)、二道分區(qū)、鐵北分區(qū)、綠園分區(qū)、汽車廠分區(qū)和南湖分區(qū)，外圍三個(gè)組團(tuán)各構(gòu)成一個(gè)分區(qū)，每個(gè)分區(qū)都具有獨(dú)立的配套服務(wù)設(shè)施。規(guī)劃將與城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，調(diào)整城市建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)，控制中心團(tuán)的開發(fā)強(qiáng)度，并采取有效措施將城市建設(shè)重點(diǎn)逐步從中心分區(qū)向外圍分區(qū)轉(zhuǎn)移，完善各分區(qū)功能，使人口和產(chǎn)業(yè)達(dá)到合理布局。

二、長春市城市總體規(guī)劃（2005-2020）

（一）總體思路：

從長春經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展面臨的問題出發(fā)，提出調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的思路；從目前存在和未來發(fā)展可能面臨的問題入手，關(guān)注城市空間布局對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會進(jìn)步的支撐；以建設(shè)生態(tài)園林城市為目標(biāo)，提出城市生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的策略，構(gòu)筑城市整體的城市生態(tài)空間結(jié)構(gòu)；以公共交通為導(dǎo)向，適應(yīng)城市機(jī)動化的發(fā)展趨勢，構(gòu)筑城市綜合交通體系；隨著城市擴(kuò)大和多元化的進(jìn)程，創(chuàng)造分區(qū)發(fā)展和城市整體發(fā)展共贏的局面；延續(xù)城市格局，保持城市特色，創(chuàng)造良好的城市空間環(huán)境；適應(yīng)地方資源特點(diǎn)的能源約束條件，建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系。

（二）空間布局：

1、劃區(qū)城鎮(zhèn)空間組織體系：按照“一城、一區(qū)、十組團(tuán)、九城鎮(zhèn)四個(gè)層次，實(shí)施分類指導(dǎo)。“一城”為主城，“一區(qū)”為雙陽城區(qū)，“十組團(tuán)”為凈月組團(tuán)、富鋒組團(tuán)、興隆組團(tuán)、合心組團(tuán)、勸農(nóng)山組團(tuán)、奢新組團(tuán)、雙營組團(tuán)、英俊組團(tuán)、機(jī)場服務(wù)組團(tuán)、蘭家組團(tuán)，“九城鎮(zhèn)別為泉眼鎮(zhèn)、永春鎮(zhèn)、樂山鎮(zhèn)、新湖鎮(zhèn)、山河鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)、鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)、四家鄉(xiāng)、齊家鎮(zhèn)。

2、城市結(jié)構(gòu)：形成“雙心、兩翼、多組團(tuán)”的城市空間結(jié)構(gòu)。“雙心”指疏解城市中心區(qū)部分職能，形成中部和南部兩處城市中心。調(diào)整中部城市中心職能，重點(diǎn)發(fā)展商貿(mào)、文化、娛樂等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)；建設(shè)南部新中心，引導(dǎo)與支持行政辦公、文化體育設(shè)施以及金融保險(xiǎn)、電子商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在南部中心相對集聚；“兩翼”指城市西南翼形成以汽車、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心的城市發(fā)展空間，東北翼形成以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和玉米加工業(yè)為核心的城市發(fā)展空間；“多組團(tuán)”指重點(diǎn)加強(qiáng)凈月組團(tuán)、富鋒組團(tuán)、興隆組團(tuán)的建設(shè)，與主城共同構(gòu)成聯(lián)系緊密、分工有序、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市空間。

三、長春市城市規(guī)劃實(shí)施效果與影響：

新一版城市總體規(guī)劃已初步進(jìn)行了論證，并得到了建設(shè)部專家的認(rèn)可。在該規(guī)劃的影響下，長春市土地利用總體規(guī)劃也開展了修編的工作，各區(qū)、各開發(fā)區(qū)的分區(qū)規(guī)劃和28項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃的也在進(jìn)行當(dāng)中。目前，許多城市設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)項(xiàng)目，都有序的安型一般總體規(guī)劃進(jìn)行。

規(guī)劃實(shí)施期間，長春建設(shè)改造主次干道50多條，1787條巷道舊貌換新顏，實(shí)施了九大區(qū)域亮化工程……新建了交通、市政、公用、環(huán)保等重點(diǎn)工程120多項(xiàng)，累計(jì)完成城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)開發(fā)投資500億元，成為長春市歷史上城市建設(shè)任務(wù)最重、困難最多、投入最大、發(fā)展最快的時(shí)期。以下是規(guī)劃后的部分效果與影響：

（一）建設(shè)改造50多條主次干道

五年來，長春市城市建設(shè)緊緊圍繞支持一汽發(fā)展、開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)和鐵北老工業(yè)基地改造，先后建設(shè)改造了亞泰大街、人民大街、吉林大路、三環(huán)路等50多條主次干道；建成了集購物、休閑、娛樂、信息交流于一體的長江路步行街；同時(shí)規(guī)劃建設(shè)了長春大橋、興業(yè)立交橋、長沈路橋等大中橋梁12座；對人民大街、解放大路、吉林大路、東盛大街、建設(shè)街、安達(dá)街、開運(yùn)街等400多條道路進(jìn)行了大中修；改造了人民大街南出口、102國道長沈公路、吉林大路、長吉北線、長吉南線、北亞泰大街6個(gè)城市出入口，提高了道路通行能力和承載能力。

（二）房地產(chǎn)開發(fā)面積2500萬平方米

長春市大力實(shí)施以棚戶區(qū)改造為重點(diǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)工程，引進(jìn)了大連萬達(dá)、深圳萬科、上海綠地、天安、融創(chuàng)等外埠較大的開發(fā)企業(yè)，先后改造了二道區(qū)吉林大路兩側(cè)等大片棚戶區(qū)，建成了“長春明珠”、“萬科城市花園”、“長春上海城”、“天安第一城”、“融創(chuàng)上城”等規(guī)模較大、環(huán)境優(yōu)良、配套齊全的住宅小區(qū)。城區(qū)每年房地產(chǎn)開發(fā)施工面積500萬平方米左右、竣工面積300萬平方米左右，改善了市民的人居環(huán)境。

（三）改造巷道1787條

近幾年，長春市以人為本，加大了巷道的改造力度，“十五”期間共改造巷道1787條，極大地改善了市民的出行條件。同時(shí)，完成了9大區(qū)域的亮化工程，目前，長春市已有路燈53113盞，為市民夜間出行提供了方便。

（四）綠化覆蓋率達(dá)41．5％

規(guī)劃期間，長春加大了環(huán)境治理力度，城市環(huán)境日新月異。五年間，長春市建成了日處理能力15萬噸的西郊污水處理廠和日處理能力2．5萬噸的雙陽污水處理廠；對伊通河城區(qū)段進(jìn)行了綜合整治，實(shí)施了串湖區(qū)域治理工程，串湖治理工程中的重要組成部分溪園將于今年6月竣工。長春市還規(guī)劃建設(shè)了占地93萬平方米的長春世界雕塑公園，目前，有來自世界130個(gè)國家和地區(qū)的藝術(shù)大師們精心打造的341件雕塑精品陳列園中，使長春成為國內(nèi)世界各地雕塑作品最多的城市。同時(shí)實(shí)施了“一環(huán)五帶”綠化建設(shè)工程，建成了自由大路、新發(fā)路等一批綠化精品街路，改造了南湖公園、勝利公園和人民廣場、西安廣場等主要公園（廣場），城區(qū)每年新增綠地200公頃以上，2005年綠化覆蓋率達(dá)到41．5％。

（五）16條主要街路安裝路燈

長春市還將對16條主要街路和333條巷道安裝路燈，到06年底，長春市二環(huán)以內(nèi)全部亮了起來。這16條主要街路包括和順街、農(nóng)安南街、農(nóng)安北街、惠工路、四通路、安樂路、公平路、遠(yuǎn)達(dá)大街、天光路、通安街、柳影路、解放大路、自由大路、亞泰大街、建民路和繁榮路。

（六）45.61平方公里面積要亮化

長春市對亞泰大街、長春大街、伊通河以東、自由大路以北、東環(huán)城路以南、東環(huán)城路以西區(qū)域和開運(yùn)街、南環(huán)城路以東、靖宇街、衛(wèi)星路、開宇街、南環(huán)路以北、臨河街以西、寬平大路以南、南湖大路以南、自由大路以南區(qū)域，共45.61平方公里面積進(jìn)行亮化。據(jù)相關(guān)工作人員介紹，整個(gè)室外照明工程預(yù)計(jì)總投資將達(dá)到7000多萬元。

四、規(guī)劃中的特色與創(chuàng)新：

本次規(guī)劃修編以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”，立足當(dāng)前，面向未來，突出重點(diǎn)，持續(xù)發(fā)展，努力構(gòu)建和諧社會，不斷提高城市綜合競爭能力。

（一）統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

規(guī)劃從分析環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)、省域范圍、市域范圍的角度出發(fā)，明確長春市在不同層面的定位、發(fā)展策略。規(guī)劃期內(nèi)，要面向國內(nèi)外，積極推進(jìn)與東北中心城市的經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展；塑造與吉林省中部城鎮(zhèn)群之間的緊密聯(lián)系，加強(qiáng)與吉林省中部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)長春市作為吉林省中部城鎮(zhèn)群核心城市的綜合輻射作用。

（二）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、資源節(jié)約保護(hù)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。

針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、生態(tài)之間的矛盾，規(guī)劃明確提出未來長春市資源生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略。第一、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)；第二、促進(jìn)水資源戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，提高用水效率，維持水系系統(tǒng)完整性；第三、培育資源節(jié)約型生產(chǎn)和生活方式，提高資源重復(fù)利用率；第四、貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”的總原則，妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)土地集約利用和優(yōu)化配置。第五、不斷改善人居環(huán)境，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)建生態(tài)園林城市。

（三）實(shí)行規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)全覆蓋規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

規(guī)劃在保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出中心城區(qū)職能、空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，合理確定和強(qiáng)化各組團(tuán)產(chǎn)業(yè)依托，切實(shí)改善城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活環(huán)境，推進(jìn)村屯用地結(jié)構(gòu)性調(diào)整。規(guī)劃期內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)退宅還耕、退宅還林，促進(jìn)農(nóng)村人口向中心村、城鎮(zhèn)、組團(tuán)集中；逐步縮小城鎮(zhèn)與中心城區(qū)的差距，促進(jìn)小城鎮(zhèn)由數(shù)量型向質(zhì)量性轉(zhuǎn)變；逐步發(fā)展壯大組團(tuán)，與中心城區(qū)形成聯(lián)系緊密、資源互補(bǔ)的城市空間。最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)共生的城市發(fā)展格局。

（四）突出社會公益設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。

規(guī)劃健全各類公共服務(wù)設(shè)施，建立合理的級配體系；發(fā)揮公共投資導(dǎo)向性作用，促進(jìn)規(guī)劃區(qū)空間結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展；進(jìn)一步完善中心城區(qū)省會服務(wù)職能，加強(qiáng)現(xiàn)有城市中心的商業(yè)、文化娛樂等公共服務(wù)職能；努力促進(jìn)以信息、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的南部新中心的形成；結(jié)合市級文化、會展、體育等專項(xiàng)服務(wù)中心的設(shè)置，帶動分區(qū)級中心形成與發(fā)展；以建設(shè)文化名城為目標(biāo)，促進(jìn)公益性文化事業(yè)繁榮興旺，推動經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，全面提高社會文化生活質(zhì)量，發(fā)揮出長春市作為省域文化中心的輻射作用。

（五）創(chuàng)建“流綠都市”，提高城市品位，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放。

規(guī)劃以創(chuàng)造“流綠都市”為目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化城市綠地系統(tǒng)，加強(qiáng)環(huán)城綠帶、水系綠化、生態(tài)廊道、低密度空間建設(shè)，提高城市綠地的比例，改善城市環(huán)境質(zhì)量。利用現(xiàn)有景觀要素，保護(hù)、延續(xù)和發(fā)揚(yáng)長春市傳統(tǒng)景觀特征，保持城市“疏朗、大氣、通透、開放”整體空間意象。

（六）明確城區(qū)發(fā)展方向，促進(jìn)分區(qū)發(fā)展。

為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城區(qū)、開發(fā)區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在開展大量前期研究的基礎(chǔ)上，提出了各城區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向和功能定位。

五、城市規(guī)劃中應(yīng)該注意的問題

（一）嚴(yán)格控制城市人口和建設(shè)用地規(guī)模，保護(hù)耕地，節(jié)約用地。要嚴(yán)格保護(hù)劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要相對集中發(fā)展。

（二）加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要搞好城市綜合交通規(guī)劃和公路主樞紐規(guī)劃，積極發(fā)展公共交通，控制好鐵路線路及場站建設(shè)用地和機(jī)場的發(fā)展用地及凈空條件。要重視解決城市缺水問題，堅(jiān)持開源和節(jié)流并重的原則，節(jié)約用水，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整方面要充分考慮城市實(shí)際供水能力，以保證各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展。按照《總體規(guī)劃》要求，建設(shè)好以城市防洪為重點(diǎn)，包括抗震、消防等的城市綜合防災(zāi)系統(tǒng)，確保城市安全。

（三）做好歷史街區(qū)及文物保護(hù)單位的保護(hù)工作。要加強(qiáng)對各級文物保護(hù)單位和歷史街區(qū)及其周圍環(huán)境的保護(hù)。要重視城市設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮長春市園林綠化的優(yōu)勢，本著尊重自然、尊重歷史的原則，精心塑造建筑別致、街景獨(dú)特、環(huán)境優(yōu)美的園林城市形象。

（四）大力保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，按《總體規(guī)劃》的要求調(diào)整不合理的工業(yè)布局。進(jìn)一步調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高使用清潔能源的比重，發(fā)展集中供熱，加強(qiáng)對汽車尾氣的治理，綜合整治大氣污染。加快城市污水集中處理設(shè)施和城市垃圾無害化處理設(shè)施的建設(shè)。要保護(hù)好已有植被和各組團(tuán)之間生態(tài)防護(hù)綠化帶，進(jìn)一步提高城市綠化覆蓋率。要加強(qiáng)城市環(huán)境綜合整治，改善城市生態(tài)環(huán)境。

城市規(guī)劃管理論文:網(wǎng)絡(luò)型城市規(guī)劃管理

摘要：文章以浙江省海鹽縣為例，分析了在新形勢下長三角地區(qū)中小城市發(fā)展的背景、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出了規(guī)劃編制中存在的問題以及在規(guī)劃編制中應(yīng)突出的重點(diǎn)，提倡發(fā)揮控制功能以指導(dǎo)城市健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)型城市；規(guī)劃編制；城市特色；海鹽縣

根據(jù)嘉興市的發(fā)展目標(biāo)，未來5年嘉興市將基本確立作為區(qū)域交通樞紐的重要地位，成為一座以“一主五副一新城”為主框架的現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市到2011年，全市城市化水平達(dá)到60%以上，到2020年，城市化水平超過70%。

海鹽縣作為這一現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市主框架下的副中心該如何對自身正確定位，充分利用自身的優(yōu)勢，抓住機(jī)遇，承擔(dān)好自己在區(qū)域中的角色，使城市的發(fā)展實(shí)現(xiàn)有效的飛躍。現(xiàn)從城市規(guī)劃的編制、管理等方面作一探討。

一、海鹽縣現(xiàn)狀分析

海鹽縣位于浙北杭嘉湖平原，處在嘉興市域東部，東南瀕臨杭州灣，西與海寧毗鄰，北與嘉興秀洲區(qū)、平湖接壤，陸域總面積529.73平方公里，屬浙江省嘉興市下轄五縣市之一。

（一）背景

1．長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)動發(fā)展，城市區(qū)域化、區(qū)域城市化日益突出；嘉興現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市整體發(fā)展的要求。

2．交通區(qū)位條件的改變：杭州灣跨海大橋、杭浦高速、海鹽港區(qū)的建設(shè)以及各級航道的改造建設(shè)。

3．海鹽自身發(fā)展的要求：向工業(yè)化后期邁進(jìn)。

（二）面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1．縣域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)的到來。杭州灣跨海大橋極其北岸連接線、紹嘉高速跨海大橋、杭浦高速公路等的規(guī)劃建設(shè)，使海鹽成為滬－杭－蘇－甬四大城市的一小時(shí)交通運(yùn)輸中心，由交通末梢變?yōu)榻煌ü?jié)點(diǎn)的“雙刃劍”效應(yīng)。

2．全國重要核電基地所在地。核電對海鹽的經(jīng)濟(jì)總量的增長作出了重大貢獻(xiàn)，并對本地的科技、商貿(mào)、建筑行業(yè)祈起到一定推動作用，但影響了主城區(qū)向南發(fā)展。

3．城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡。對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有利條件，但不利于增強(qiáng)海鹽中心城鎮(zhèn)的帶動能力和集聚能力，難以形成有序的整體發(fā)展格局，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4．新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的到來。得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢和相對低廉的文化、勞動力、土地等成本優(yōu)勢，是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的絕佳地。

二、規(guī)劃編制狀況

（一）初步形成較完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

2000年以來，海鹽縣的城市規(guī)劃編制工作取得了突出的成果。近年來，縣政府投入了大量的資金，分別組織編制完成了《海鹽縣城市總體規(guī)劃》、《海鹽縣域總體規(guī)劃》以及城東、城西、城南、城北、中心區(qū)控制性詳規(guī)、大橋新區(qū)控制性詳規(guī)，城區(qū)可開發(fā)建設(shè)區(qū)域控制性詳規(guī)覆蓋率達(dá)到了90%以上；完成了《海鹽縣城市交通專項(xiàng)規(guī)劃》、《海鹽縣綠地專項(xiàng)規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃；下轄各建制鎮(zhèn)完成了總體規(guī)劃的編制或調(diào)整，村莊布點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃也已完成，初步形成了縣域總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)相配套的城市規(guī)劃編制體系，為規(guī)劃審批、管理和執(zhí)法監(jiān)督提供了依據(jù)，為海鹽城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了超前服務(wù)。

（二）規(guī)劃編制方面存在的問題

1．《海鹽縣城市總體規(guī)劃》急需修編：上一輪總體規(guī)劃于2001年開始編制，于2003年編制完成。由于編制年代較早，杭州灣跨海大橋、杭浦高速、紹嘉高速、杭州灣圍墾工程等方面的不確定性或基礎(chǔ)資料的相對薄弱，使得在總體規(guī)劃編制中對城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和功能定位以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等方面的分析研究不夠全面，內(nèi)容有所缺失，且與該輪總體規(guī)劃相配套的近期建設(shè)規(guī)劃已過時(shí)效，故海鹽城市總體規(guī)劃的修編及近期建設(shè)規(guī)劃的編制迫在眉睫。

2．部分控規(guī)的調(diào)整和完善：一是因編制的年代、設(shè)計(jì)單位的不同及時(shí)間要求等各方面的因素，原有各地塊控規(guī)不同程度存在道路管線的銜接不順暢、一些基礎(chǔ)設(shè)施沒有實(shí)現(xiàn)共享、地塊的功能定位不夠合理、在城市總體中的職能分工不明確等問題，編制的內(nèi)容和深度也未達(dá)到新的城市規(guī)劃編制辦法的要求。如城東區(qū)控規(guī)編制時(shí)尚無圍墾項(xiàng)目，故沒有涵蓋圍墾區(qū)；城南新區(qū)和城西區(qū)的次干道和支路在道路定位、路幅、管線綜合方面存在問題等。二是對城市肌理及城市特色的研究缺乏?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃過分追求“可操作性”，只滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能，而對城市景觀和人的行為環(huán)境較少涉及。由于沒有與城市設(shè)計(jì)很好地結(jié)合，易造成城市景觀混亂，城市特色消失。三是控制性詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)忽略整體控制，只專注地塊控制，妥協(xié)于市場選擇的無序性和隨意性，造成規(guī)劃管理的混亂；且由于缺少對政策與經(jīng)濟(jì)的研究，使規(guī)劃成果缺乏科學(xué)依據(jù)。為了增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、可行性、可操作性，必須在城市規(guī)劃編制階段加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分析工作，使城市規(guī)劃具有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。四是在規(guī)劃編制過程中，對控制指標(biāo)的制定重視不夠。導(dǎo)致控制指標(biāo)直接套用國家、省、市有關(guān)規(guī)范、規(guī)定等，或憑“拍腦袋”制定控制指標(biāo)，而缺乏認(rèn)真、仔細(xì)地研究。因此規(guī)劃編制缺少技術(shù)支撐，規(guī)劃深度不夠。如：居住用地的建筑密度、容積率等指標(biāo)按照國家規(guī)范《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》相應(yīng)指標(biāo)直接確定，而不考慮規(guī)劃地塊的用地面積大小以及所處的位置。五是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控規(guī)編制還未全面展開，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性和可變性較大。所以在縣域總規(guī)和城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，應(yīng)對各控規(guī)進(jìn)行梳理、調(diào)整和完善和補(bǔ)充。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的調(diào)整和完善：在縣域總規(guī)的指導(dǎo)下，根據(jù)縣域總規(guī)所確定的空間發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，進(jìn)一步明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位和職能，在規(guī)劃政策方面加強(qiáng)對重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度。根據(jù)長三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)和海鹽地域面積小，人口規(guī)模小的實(shí)際情況和交通發(fā)達(dá)的特點(diǎn)（縣城到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈），鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地均衡無法套用城市用地均衡要求，在海鹽目前的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地占有的面積較大，而居住和公共設(shè)施用地占有的面積較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于工業(yè)功能區(qū)的特點(diǎn)，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的出路。

4．村莊布點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃有待完善：海鹽的村莊布點(diǎn)規(guī)劃由于時(shí)間要求緊以及政策上的不連續(xù)性導(dǎo)致村莊規(guī)劃存在一些問題：一是可操作性不夠，由于村莊規(guī)劃全面鋪開過速，在技術(shù)、政策等方面存在經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致在規(guī)劃編制工作上調(diào)查、分析、研究不夠，布點(diǎn)規(guī)劃可操作性不理想。二是村莊規(guī)劃缺乏特色，例如海鹽縣內(nèi)有蠶區(qū)、棉區(qū)、水稻區(qū)、漁區(qū)、山地種植區(qū)、畜牧養(yǎng)殖區(qū)等不同特色的村莊，這些地區(qū)村莊的集聚方式、布局方式、建筑形式、傳統(tǒng)習(xí)俗都存在著不同，未能在規(guī)劃中充分加以考慮。三是對于新老村莊的舍取未作充分考慮和斟酌。

三、規(guī)劃編制必須注重城市特色的塑造

城市特色是指一座城市的內(nèi)容和形式明顯區(qū)別于其他城市的個(gè)性特征，是一個(gè)城市物質(zhì)文明和精神文明水平的重要標(biāo)志，它反映了城市特有的風(fēng)采、特有的韻律，也是城市的精華和象征。中國的許多城市從來是甚具特色的，如山城重慶、古城西安、園林城市蘇州等，這些根據(jù)地理環(huán)境因地制宜的城市布局和鮮明特色，獨(dú)特巧妙、多樣統(tǒng)一的建筑風(fēng)格，造就了它們今日的輝煌。雖然經(jīng)濟(jì)和建筑科技全球化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，但海鹽如同其它城市一樣，應(yīng)該懂得保護(hù)城市風(fēng)貌和城市特色。

（一）加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)

環(huán)境景觀作為現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)的重要組成部分正越來越受到社會各界的重視，城市建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)有原來的標(biāo)志性建筑轉(zhuǎn)向環(huán)境景觀的改造。

城市設(shè)計(jì)應(yīng)與控制性詳細(xì)規(guī)相結(jié)合，在城市重要地塊如主要商業(yè)街區(qū)、商務(wù)區(qū)、廣場或重要城市節(jié)點(diǎn)應(yīng)作城市設(shè)計(jì)，這樣能使控規(guī)強(qiáng)制性要求和相關(guān)指標(biāo)表現(xiàn)得更為直觀，且能使不同相鄰地塊在城市景觀和建筑形式上更為協(xié)調(diào)。

城市設(shè)計(jì)在一定程度上應(yīng)體現(xiàn)城市的記憶。在老城區(qū)應(yīng)體現(xiàn)城市的文脈，保持地方文化的歷史連續(xù)性，其設(shè)計(jì)應(yīng)采取保留與具象的原則。在新城區(qū)城市設(shè)計(jì)受到的約束較少，可以采取意象或抽象的表達(dá)手法體現(xiàn)城市記憶。

（二）注重城市空間設(shè)計(jì)

海鹽縣城具有獨(dú)特的江南水鄉(xiāng)小鎮(zhèn)的韻味，體現(xiàn)了幽靜和舒適、干凈，不顯得喧嘩和嘈雜，主要在于城市的尺度把握的較好，包括道路的尺度、建筑的高度和水系的密度等方面沒有大的破壞。但隨著舊城改造的加快，這一平衡存在危險(xiǎn)，必須引起重視。如市河鹽嘉塘的街道海濱路和朝陽路的路幅以及兩岸的建筑的高度較為適宜，相對來說一號地塊（老世紀(jì)聯(lián)華商主樓）和中茂花園的改造尺度是這一路線上的敗筆，應(yīng)引以為戒。

（三）注重城市色彩把握

筆者不提倡采用城市主導(dǎo)色彩這一類提法，筆者認(rèn)為當(dāng)今存在城市主導(dǎo)色彩的城市均有一定歷史，其產(chǎn)生的原因不外乎兩個(gè)，統(tǒng)治階級統(tǒng)治的需要或就地取材方便使然。當(dāng)今的城市應(yīng)該是體現(xiàn)活力和色彩的，但應(yīng)當(dāng)對城市色彩予以重視和研究。類似海鹽這樣的江南小鎮(zhèn)，在老城區(qū)即環(huán)城河以內(nèi)應(yīng)體現(xiàn)城市的文脈，保持地方文化的歷史連續(xù)性，以灰色系為主；在新城區(qū)，色彩的運(yùn)用可制約因素較少，只要與環(huán)境景觀設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)即可。

（四）充分把握體現(xiàn)地域特色

過去在城市性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)只注意把握了江南水鄉(xiāng)、文化名城而忽視了縣城濱海這一特色和資源的利用?，F(xiàn)政府已充分認(rèn)識到了這一重要性，濱海產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展、臨港產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)開發(fā)、濱海港區(qū)規(guī)劃和濱海新城規(guī)劃的編制，將使海鹽步入一個(gè)新階段。

四、結(jié)語

從城市規(guī)劃的效能來看，城市規(guī)劃的制定不應(yīng)停留在對遠(yuǎn)期目標(biāo)的設(shè)定和土地使用方面，而要注重規(guī)劃體系的完善以及實(shí)施性規(guī)劃和開發(fā)控制體系的銜接。而規(guī)劃體系的完善和科學(xué)合理的各類、各層次規(guī)劃是城市健康有序發(fā)展的前提，城市發(fā)展最終是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的。海鹽應(yīng)抓住現(xiàn)有的機(jī)遇，不斷完善規(guī)劃體系和各類、各層次規(guī)劃，為海鹽縣城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展、騰飛打好基礎(chǔ)。

城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理

在我國長達(dá)2.2萬公里的沿邊開放地區(qū)，分布著眾多的邊境城市，這些城市既是我國內(nèi)陸邊境地區(qū)國土資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的據(jù)點(diǎn)，也是對周邊國開放的窗口，當(dāng)前嶄新的國際、國內(nèi)環(huán)境為沿邊開放地區(qū)城市的發(fā)展帶來的前所未有的機(jī)遇，了帶來了相應(yīng)的新問題，積極探討沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題及相應(yīng)對策，無疑對促進(jìn)沿邊開放地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、背景考察

長期以來，我國沿邊地區(qū)作為邊遠(yuǎn)地區(qū)，受國際關(guān)系，方針政策等條件因素的影響，遠(yuǎn)離國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠(yuǎn)成為沿邊地區(qū)發(fā)展的區(qū)位劣勢。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿邊地區(qū)大部分成為貧困落后地區(qū)，國家每年需提供大量的財(cái)政補(bǔ)帖。沿邊地區(qū)城市化進(jìn)程緩慢，城市化水平低下。

“十一界三中全會后”，我國實(shí)行對外開放的政策，特別是沿邊各地區(qū)實(shí)施“南聯(lián)北開、東進(jìn)西出、全方位開放”戰(zhàn)略方針的實(shí)施和近幾年中國與周邊國家關(guān)系緩和和正常化，使沿邊地區(qū)成為與我國南方廣東等沿海地區(qū)開放門戶相對應(yīng)的發(fā)展對外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠(yuǎn)這一劣勢轉(zhuǎn)化為區(qū)位優(yōu)勢。使沿邊地區(qū)、城市同沿海地區(qū)、開放特區(qū)一樣，成為我國大陸最具開放開發(fā)潛力、發(fā)展力的區(qū)域和城市。

沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的發(fā)展方向分析

社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會主義市場經(jīng)濟(jì)

規(guī)劃目的計(jì)劃的深化與繼續(xù)合理布局項(xiàng)目，主要為生產(chǎn)服務(wù)――貫徹規(guī)劃（貫徹規(guī)劃原則與國標(biāo)）與計(jì)劃相輔相成既為吸引外資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)也為創(chuàng)造好的人居環(huán)境服務(wù)――研究型規(guī)劃（研究預(yù)測疏導(dǎo)綜合發(fā)展問題）

規(guī)劃背景影響因素單一性、封閉型復(fù)雜性、開放性

把握因素的程度確定性不確定性

對象主體政府與官員除政府官員外，新增房地產(chǎn)商、企業(yè)家等

城市建設(shè)投資渠首國家投資（目光向上）國家、集體、個(gè)人一齊上，還有外商投資（目光上下、內(nèi)外結(jié)合）

土地利用制度主要為單純的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃有償使用

規(guī)劃核心內(nèi)容行政手段為主注重綜合性的超態(tài)規(guī)劃

規(guī)劃措施行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、社會手段并重

沿邊地區(qū)城市發(fā)展的動力由比較單一的戍邊、開發(fā)邊境資源的據(jù)點(diǎn)向比較多元化的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)、邊境貿(mào)易為導(dǎo)向的多層次的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、大通道的建設(shè)、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開通、沿邊開放城市的建設(shè)等方向轉(zhuǎn)化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)對沿邊地區(qū)城市規(guī)劃對城市規(guī)劃工作的影響是全方位的，現(xiàn)僅就主要內(nèi)容概括如下：

由此可見，沿邊地區(qū)的城市規(guī)劃工作因沿邊地區(qū)及城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展而面臨著嶄新的、前所未有的系列問題，須適時(shí)提出新對策。

二、問題審視

問題之一：城市發(fā)展方向雷同化

長期以來，邊境城市建設(shè)還未能統(tǒng)盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮(zhèn)的直接腹地，由市、縣、國營農(nóng)場、森工局林場等條塊分割的體制構(gòu)成，地方利益的傾向，各自為政的開發(fā)方式，使邊境城鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整體效應(yīng)；由于邊境地區(qū)開放較晚，開發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮(zhèn)，致使工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)效益差，第三產(chǎn)業(yè)及科技文化落后，邊境城市實(shí)力較弱，一般均為小城鎮(zhèn)。改革開放以來各城急功近利，忽視城市性質(zhì)的深入研究，致使多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、“商貿(mào)城市”、“農(nóng)副產(chǎn)品加工”城市等。

問題之二：城市規(guī)劃與發(fā)展單純注重經(jīng)濟(jì)效益

當(dāng)前許多邊境城鎮(zhèn)在規(guī)劃與開發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針（房），眼前雖然利潤可觀，但人居環(huán)境差，城市交通對策等大城市問題提前在黑河、綏芬河等沿邊開放城市（小城市）出現(xiàn)。

問題之三：重開發(fā)區(qū)輕老城區(qū)

盡管出于加快招商引資步伐，改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少邊境城鎮(zhèn)紛紛脫離老城區(qū)避建邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，致使老區(qū)規(guī)劃建設(shè)脫節(jié)，開發(fā)區(qū)熱問題不少。

問題之四：影響規(guī)劃的不定性因素太多，規(guī)劃人員進(jìn)退維谷

由于受社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的影響，邊境城市規(guī)劃與發(fā)展在項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展數(shù)量與速度等方面均存在著從多的不定性，作為計(jì)劃的繼續(xù)和深化的城市規(guī)劃的適應(yīng)性已不復(fù)存在，按傳統(tǒng)規(guī)劃模式規(guī)劃人員難以搞出既令地方領(lǐng)導(dǎo)滿意，雙能通過專家評審的規(guī)劃方案。

問題之五：缺乏城市特色

近年來邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)一哄而上，在缺乏城市設(shè)計(jì)與風(fēng)貌景觀總體規(guī)劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現(xiàn)象大有一發(fā)展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利于我國樹立對外開放的良好形象，也不利于創(chuàng)造陶冶居民良好的城市文化氛圍。

問題之六：技術(shù)落后，規(guī)劃方法陳舊

由于，缺乏設(shè)備、資金、人才等因素，致使邊境地區(qū)規(guī)劃在理論、方法、技術(shù)仍沿用50年代以定性設(shè)計(jì)為主的狀況，已遠(yuǎn)不適應(yīng)改革開放的需要，急待解決。

問題之七：規(guī)劃缺乏民眾參與

當(dāng)前邊境地區(qū)城市規(guī)劃基本上屬于領(lǐng)導(dǎo)與專家規(guī)劃，以人為主題的規(guī)劃思想在邊境地區(qū)剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規(guī)劃意識差。

問題之八：忽視對應(yīng)國家對應(yīng)城市的研究

知已知彼能戰(zhàn)而不殆，但由于多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利于與對方城市取長補(bǔ)短的發(fā)展有機(jī)聯(lián)系。

問題之九：缺乏對國外邊境城市規(guī)劃的系統(tǒng)研究和引以為戒

國外邊境城市的發(fā)展模式應(yīng)為我國沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。

問題之十：土地基本無償使用與土地有償使用的盲動性。

當(dāng)前沿邊開放地區(qū)城市土地基本上所處于無償使用狀態(tài)，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點(diǎn)”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉(zhuǎn)讓已出現(xiàn)很多問題。

三、對策思考

對策之一：我國邊境長2萬多公里，邊境城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的個(gè)性大于區(qū)性。地域性即是邊境城鎮(zhèn)得以存在、發(fā)展的個(gè)性。

如以黑龍江省邊境城鎮(zhèn)為例，強(qiáng)調(diào)宏觀的區(qū)域分析，應(yīng)著眼邊境地區(qū)開放地區(qū)對內(nèi)與全省、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、全國，對外與俄羅斯遠(yuǎn)東與西伯利亞地區(qū)、東北亞地區(qū)、亞太地區(qū)乃至世介經(jīng)濟(jì)地帶之間的宏觀地域關(guān)系，摸清邊境城鎮(zhèn)的位置與交通信息條件的特點(diǎn)與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮(zhèn)所處的經(jīng)濟(jì)地理位置與交通運(yùn)輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路、公路之分，其歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)狀態(tài)勢、社會經(jīng)濟(jì)條件、交通運(yùn)輸與口岸環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施條件也不盡相同，因此，必須通過對比等分析論證，才能明確口岸城鎮(zhèn)的地域分工，鄧其在不同層次地域范圍中的地位及應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調(diào)整口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展性質(zhì)、規(guī)模及其總體布局提供切實(shí)的區(qū)域依據(jù)，為口岸城鎮(zhèn)開發(fā)、建設(shè)在南聯(lián)北開的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地因時(shí)制定，進(jìn)而避免與諸多口岸城鎮(zhèn)在發(fā)展項(xiàng)目上雷同或一哄而上，避免造成盲動的損失。

對策之二：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一

妥善處理好邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益為中心，創(chuàng)造市場發(fā)育的規(guī)劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，雙要節(jié)約土地少占良田，還要積極控索土地及基礎(chǔ)設(shè)施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃成為邊境城鎮(zhèn)成長發(fā)育為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的指南書和科學(xué)蘭圖。

其次，要為邊境城鎮(zhèn)居民和到邊城從事經(jīng)營活動的客商規(guī)劃創(chuàng)造一個(gè)工作、生活、游息都方便、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿足邊城人民隨著邊境城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高的物質(zhì)和精神生活水平，確定一個(gè)因地制宜的、點(diǎn)、線、條、塊、面有機(jī)聯(lián)系的綠化生態(tài)系統(tǒng)，從而使邊境城鎮(zhèn)成為能予防減少和克服環(huán)境污染、促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城。

對策之三：強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與發(fā)展的整體性，重視協(xié)同好老區(qū)和新區(qū)的關(guān)系

當(dāng)前在新的形勢下，邊境城鎮(zhèn)在老區(qū)改造和開發(fā)區(qū)（實(shí)質(zhì)是新區(qū)）建設(shè)上都存在著新問題，老城區(qū)挖潛改造的潛力和步伐與新區(qū)拓展應(yīng)因地制宜按著《城市規(guī)劃法》所確定的基本原則為準(zhǔn)繩，切忌盲動，應(yīng)以老城區(qū)改建為依托，適當(dāng)開發(fā)新區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一建設(shè)避免新的條塊分割的產(chǎn)生，也減少土良田的占用，提高老城區(qū)土地利用率。

對策之四：突出強(qiáng)調(diào)彈性，適應(yīng)多變性

強(qiáng)調(diào)彈性規(guī)劃與設(shè)計(jì)，處理好影響邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的多情景問題，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃適應(yīng)并服務(wù)于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。

在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的前提下，邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，存在著眾多的變化著的不定情景，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價(jià)值觀不同、將導(dǎo)致對合作與開發(fā)認(rèn)識上的難以統(tǒng)一，開發(fā)問題單方難以確定，因此這些變化對規(guī)劃無疑將產(chǎn)生重大影響。

強(qiáng)調(diào)彈性設(shè)計(jì)，是針對傳統(tǒng)規(guī)劃“只集中預(yù)測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的，國境城鎮(zhèn)規(guī)劃在人口、用地規(guī)模的預(yù)測、總體布局與功能分區(qū)規(guī)劃等方面，應(yīng)充分貿(mào)有余地保持活性，尤其是在用地布局上考慮“相容性”以綜合區(qū)替代功能區(qū)，以保證市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展項(xiàng)目難以確定，需要滾動發(fā)展，從而既能滿足現(xiàn)實(shí)建設(shè)需要，又有為遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景的發(fā)展奠定規(guī)劃軟環(huán)境，而且能增強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)在國防等方面的應(yīng)變能力。另外，在邊境規(guī)劃期限與實(shí)施程序上，應(yīng)靈活貫徹《城市規(guī)劃法》及有關(guān)子法，規(guī)劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標(biāo)體系的展開，因時(shí)制宜分期滾動實(shí)施。

對策之五：因地制宜，創(chuàng)造邊境城市特色與風(fēng)貌

著眼邊境城鎮(zhèn)所在的微觀地域，處理好邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、建設(shè)與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、社會文化條件、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、歷史條件等的具體關(guān)系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚(yáng)光大已有優(yōu)勢；進(jìn)一步創(chuàng)造邊境城鎮(zhèn)的特色和景觀風(fēng)貌。

對策之六：強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步

加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，合理運(yùn)用現(xiàn)代城市和區(qū)域規(guī)劃理論和定性與定景相結(jié)合的方法，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)化、合理化的有效保障。

改革開放以來，我國的城市規(guī)劃工作有了很大進(jìn)展，科學(xué)技術(shù)也取得了較大進(jìn)步，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究的手段在信息論、系統(tǒng)論、控制論和電子計(jì)算機(jī)等新技術(shù)的推動下，在信息儲存、統(tǒng)計(jì)分析和輔助設(shè)計(jì)等方面有了新開拓邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃一方面要適應(yīng)我國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規(guī)劃科學(xué)技術(shù)提供實(shí)證。為此邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，首先要在系統(tǒng)論、信息論、決策論、控制論等現(xiàn)代科學(xué)理論和方法的指導(dǎo)下，建立邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理、決策的信息反饋系統(tǒng)。

應(yīng)在實(shí)踐中控索和總結(jié)一套適應(yīng)邊境城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的實(shí)際操作方法，豐富和完善邊境城市規(guī)劃工作系統(tǒng)，以滿足邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前服務(wù)的迫切需要，應(yīng)及時(shí)的反饋國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢等有關(guān)因素對邊境城鎮(zhèn)自身發(fā)展的影響等相關(guān)信息，及時(shí)調(diào)整、修改、充實(shí)、完善、提高邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的預(yù)見性和可操作性，以過程規(guī)劃和跟蹤規(guī)劃為各級領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。

應(yīng)構(gòu)造邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的方案庫，應(yīng)強(qiáng)調(diào)多方案比較和綜合平衡，以優(yōu)中選優(yōu)的原則適應(yīng)多情景因素變化和有備無患觀點(diǎn)。

對策之七：建立民眾參與機(jī)制，創(chuàng)造參與環(huán)境

多創(chuàng)造民眾參與機(jī)會并形成制度。強(qiáng)調(diào)民眾參與強(qiáng)化社會民眾的規(guī)劃參與意識，對制定和實(shí)施邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃至關(guān)重要，世界許多城市的調(diào)查表明，若市民存在較強(qiáng)烈的主動參與意識，則規(guī)劃實(shí)施在組織管理上將十分順利，反之，則給規(guī)劃及實(shí)施帶來麻煩，甚至?xí)涎踊蜃璧K規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

強(qiáng)調(diào)公共參與，發(fā)揮共眾參與的自覺性、主動性和積極性，是體現(xiàn)新時(shí)期社會主義民主普遍性的需要，將“從群眾中來，到群眾中去”提高到“公眾主動參與規(guī)劃，規(guī)劃必須公眾參與”是真正體現(xiàn)“人民城市人民規(guī)劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應(yīng)和促進(jìn)公眾主動參與邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的意識，應(yīng)注重以下四個(gè)問題。首先規(guī)劃決策和規(guī)劃編制者應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大邊境城鎮(zhèn)社會先遣隊(duì)是層及熱心邊城發(fā)展的海內(nèi)外人士的公眾參與面，采取協(xié)商對話等多種途徑主動接納公眾的參與；其次，應(yīng)貫徹《城市規(guī)劃法》的有關(guān)要求，提高整個(gè)社會的規(guī)劃透明度，形成寬松和諧的規(guī)劃環(huán)境，激發(fā)公眾的主動參與精神；第三，應(yīng)普及城市規(guī)劃科學(xué)知訓(xùn)，使公眾自學(xué)更新觀念，樹立全局觀念，未來觀念、深化規(guī)劃意識，提高規(guī)劃參與的科學(xué)性。

對策之八：強(qiáng)調(diào)宏觀與微觀對接與對等，主動為開放服務(wù)

強(qiáng)化對接性，是適應(yīng)邊境城鎮(zhèn)所處位置的特殊性要求，適應(yīng)雙方邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的長遠(yuǎn)需要。

首先應(yīng)是宏觀戰(zhàn)略上的對接。沿海特區(qū)和城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門對接、廈門與臺灣對接后的規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展取得惹人矚目的成績。因此編制邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)首先考慮我方邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域所面對的對方城鎮(zhèn)和區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略，如綏芬河等邊境城鎮(zhèn)所面對的俄羅斯遠(yuǎn)東濱海邊疆區(qū)確定了建立國際自由貿(mào)易區(qū)為目標(biāo)的“大海參崴規(guī)劃”，因此在編制綏芬河市總體規(guī)劃時(shí)，如不考慮與之對接的戰(zhàn)略，則難以從地域綜合協(xié)調(diào)的角度謀劃綏芬河市的外向型經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。

其次是微觀建設(shè)上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)，黑龍江省黑河、撫遠(yuǎn)、饒河、虎林等市、鎮(zhèn)結(jié)應(yīng)的俄羅斯城鎮(zhèn)在人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設(shè)水平等方面均高于我方，這是涉及到國家形象的大問題。因此從國格心理角度出發(fā)，我方的邊境規(guī)劃建設(shè)水準(zhǔn)起碼與俄方邊境城鎮(zhèn)相對接、對等，可見加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的微觀對接研究，對提高我省邊境城鎮(zhèn)的景觀形象，具有非常重要的作用。

對策之九：強(qiáng)調(diào)借鑒性，以國外邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為戒

“他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷，為我國邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為避免走彎路，應(yīng)在充分的比較和借鑒中探索一條具有沿邊地區(qū)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。

例如，美――墨邊境地區(qū)已形成一個(gè)潛在的、爆發(fā)性的國際性城市化地區(qū)。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長，被稱為“國際化共性現(xiàn)象”，是典型的沿邊城市的增長到一定階段后，邊境地域逐漸一體現(xiàn)化且已加入到全球經(jīng)濟(jì)體系之中，在此過程中邊境城鎮(zhèn)既發(fā)揮著積極作，同時(shí)也存在著不少問題，非常值得我們借鑒，以便超燧指導(dǎo)我方邊境城鎮(zhèn)與對方邊境城鎮(zhèn)“共生”的可能性與必要性，為科學(xué)預(yù)測邊境城鎮(zhèn)的未來提供研究背景。

對策之十：樹立土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念，加強(qiáng)控制性規(guī)劃工作

應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)觀念，樹立商品經(jīng)濟(jì)觀念，要考慮城市土地的區(qū)位、使用性質(zhì)、進(jìn)行分等定級，在控制詳細(xì)規(guī)劃工作中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)測算為廣辟城市建設(shè)資金渠道，增強(qiáng)城市發(fā)展“造血功能”奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作，是國家城市規(guī)劃工作的重要經(jīng)濟(jì)部分，本文有關(guān)問題的探討僅系淺議粗見，只期對增加沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作的有效性而有所啟示，限于時(shí)間、水平，本文如有不妥之處懇請有關(guān)專家指正。

城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理論文

1規(guī)劃綜合管理單元單元產(chǎn)生的背景

由于城市建設(shè)的飛速發(fā)展，近年來，長沙中心城區(qū)、新城區(qū)各個(gè)區(qū)域的城市建設(shè)容量均尋求突破控規(guī)中規(guī)定的容積率，尤其是中心城區(qū)，新開發(fā)項(xiàng)目不斷突破原有容積率與建筑高度，導(dǎo)致中心城區(qū)人口規(guī)模不斷增長而帶來各種城市問題，這些問題的出現(xiàn)緣于城市規(guī)劃建設(shè)面臨各類不確定因素，既有城市土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值增長引領(lǐng)容量增長的內(nèi)在因素，又有節(jié)約集約用地理念實(shí)施、農(nóng)民安置和國企改制引發(fā)的社會穩(wěn)定等各種政策因素，更有現(xiàn)行控規(guī)編制技術(shù)不成熟、控制指標(biāo)的確定缺乏科學(xué)性的技術(shù)因素。如何在未來紛繁蕪雜的不確定因素中尋求相對適度的框架減少不確定因素對規(guī)劃造成的沖擊與影響，規(guī)劃管理單元的概念應(yīng)運(yùn)而生，其核心目的是應(yīng)對各種不確定因素提出的影響評價(jià)范圍，在適度的范圍內(nèi)調(diào)控城市建設(shè)容量的增長，應(yīng)對相對迅速、同時(shí)又呈現(xiàn)相對分散的城市開發(fā)建設(shè)行為不斷尋求突破規(guī)定容量的訴求，為城市規(guī)劃管理工作提供一個(gè)合理的研究范圍。

1.1基于城市規(guī)劃管理的角度

為了更有效地指導(dǎo)城市建設(shè)，越來越多的規(guī)劃編制完成，但是對于某一地塊而言，可能在不同的規(guī)劃中提出了不同的控制要求，這些不同的控制要求，有時(shí)不可避免地會發(fā)生沖突，而對于具體的規(guī)劃管理經(jīng)辦人員來說，缺乏一個(gè)明確清晰的管理依據(jù)。因此，一方面，為了實(shí)現(xiàn)高效的規(guī)劃管理，需要建立一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺，將各類相關(guān)信息進(jìn)行整理、歸類，對需要進(jìn)行控制的內(nèi)容一一明確，以便規(guī)劃管理有據(jù)可依。

第二方面，劃定規(guī)劃綜合管理單元，有利于規(guī)范規(guī)劃調(diào)整行為，以管理單元的控制要素為規(guī)劃管理的執(zhí)行依據(jù)，確保城市各類公共設(shè)施和市政設(shè)施的承載力在正常范圍之內(nèi)，從而從根本上保證城市居民良好的生活環(huán)境。

1.2基于城市規(guī)劃編制的角度

基于城市規(guī)劃編制角度的指導(dǎo)意義，在于可以為詳細(xì)規(guī)劃提供較為詳細(xì)和系統(tǒng)的控制要求。在以往的詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，由于缺乏“區(qū)域”控制的指導(dǎo)，導(dǎo)致各片控制性詳細(xì)規(guī)劃之間缺乏銜接，區(qū)域范圍內(nèi)控制失調(diào)。而規(guī)劃綜合管理單元的劃定，則能從一定程度上解決這方面的問題。

2國內(nèi)外相關(guān)概念解析

2.1國內(nèi)外相關(guān)概念介紹（表1）

2.2借鑒與啟示（表2）

由上可見，國外以及國內(nèi)各地的正在研究或已經(jīng)實(shí)施的單元概念主要是體現(xiàn)了規(guī)劃單元作為城市管理基本單位的方面，再結(jié)合各地的現(xiàn)實(shí)情況，形成適合于當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃管理體系。在單元的劃定方面大多結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r，根據(jù)一定的界線劃定原則（如：行政界線、行政街道、上層次規(guī)劃指導(dǎo)、自然界線、控規(guī)單元界線等），劃出一定的區(qū)域作為基本單元，再針對各個(gè)不同的單元制定相應(yīng)的規(guī)劃控制要求，以對下一層次的規(guī)劃作為指導(dǎo)并便于城市規(guī)劃管理的實(shí)施。

綜上所述，將城市劃分為規(guī)模適度、界限明確的單元進(jìn)行城市規(guī)劃管理已成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)城市的重要經(jīng)驗(yàn)。

3長沙市城市規(guī)劃綜合管理單元解讀

3.1長沙市規(guī)劃綜合管理單元概念界定

為了便于長沙市城市規(guī)劃管理，在長沙市行政區(qū)范圍內(nèi)，以已編控規(guī)界限為基礎(chǔ)，劃分若干城市規(guī)劃綜合管理單元――規(guī)模適度，主導(dǎo)功能相對突出，具有穩(wěn)定可延續(xù)的邊界，適應(yīng)城市發(fā)展需要的用地范圍――以便規(guī)劃管理部門進(jìn)行對應(yīng)管理。

3.2長沙市規(guī)劃綜合管理單元界線劃分

3.2.1規(guī)劃綜合管理單元界線的確定方法

（1）具有主導(dǎo)發(fā)展方向，同時(shí)具有合適的輻射范圍；

（2）主導(dǎo)功能相對突出，配套設(shè)施相對完善；

（3）地價(jià)相對接近，土地開發(fā)相對均質(zhì)；

（4）被城市快速交通系統(tǒng)或主要干道圍合；

（5）被山體、河流等自然界線圍合；

（6）區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦等行政界線；

（7）學(xué)區(qū)、交通小區(qū)、停車、公共綠地等其他界線。

3.2.2規(guī)劃綜合管理單元界線劃分的影響因素

（1）與已有規(guī)劃及新編規(guī)劃的銜接。已有的上層次規(guī)劃中的相關(guān)規(guī)劃要求是基于更為宏觀層面的全局考慮，為了規(guī)劃綜合管理單元劃分的合理性，應(yīng)對其相關(guān)的規(guī)劃要求予以落實(shí)。

（2）行政界線。行政界線是劃分規(guī)劃綜合管理單元的重要依據(jù)，考慮到城市規(guī)劃管理實(shí)施中的可行性，規(guī)劃綜合管理單元的界線一般不跨越行政界線。

（3）學(xué)區(qū)界線。學(xué)區(qū)是教育設(shè)施布點(diǎn)的專項(xiàng)劃分界線，是落實(shí)與評價(jià)教育設(shè)施配套體系的依據(jù)，也是本次研究中需要重點(diǎn)關(guān)注的界線之一，尤其是居住用地調(diào)整頻繁的情況下，教育設(shè)施影響評價(jià)范圍是制定規(guī)劃管理單元的主要依據(jù)之一。

（4）街道辦、居委會界線。社區(qū)與街道辦界線具有歷史遺留多種問題，許多界線依據(jù)原有自然界線進(jìn)行劃分，但隨著城市的發(fā)展，這些界線很難再能適應(yīng)管理的需要，有必要進(jìn)行調(diào)整，社區(qū)規(guī)劃將是未來城市建設(shè)與管理的需要。

（5）交通小區(qū)界線。交通小區(qū)界線是針對交通分析和交通影響評價(jià)的專項(xiàng)界線，交通小區(qū)劃分也相對較小，相對控規(guī)分規(guī)而言，交通小區(qū)界線難以與控規(guī)、分規(guī)界線吻合，但作為完整的規(guī)劃綜合管理單元應(yīng)處于多個(gè)交通小區(qū)覆蓋范圍中，不應(yīng)出現(xiàn)管理單元跨越交通小區(qū)的現(xiàn)象，也就是說，同一交通小區(qū)只能出現(xiàn)在一個(gè)規(guī)劃管理單元當(dāng)中。

（6）地價(jià)分區(qū)界線。規(guī)劃綜合管理單元劃分其目的之一是為規(guī)劃編制與調(diào)整提供論證范圍，地價(jià)同類區(qū)具有大致相同的土地價(jià)值潛力，對于密度分區(qū)的確定具有重要的參考價(jià)值，因此，本次規(guī)劃管理單元分界線應(yīng)與地價(jià)分區(qū)界線相吻合。

（7）主導(dǎo)功能屬性的考慮。規(guī)劃綜合管理單元的劃定應(yīng)考慮主導(dǎo)功能屬性的獨(dú)立性和相對完整性，將具有相對獨(dú)立功能的城市區(qū)域，如武廣高鐵客運(yùn)站及其周邊地區(qū)、大學(xué)城地區(qū)劃分為獨(dú)立的規(guī)劃綜合管理單元；并應(yīng)考慮其主導(dǎo)功能未來的發(fā)展態(tài)勢，將其周邊一定的區(qū)域也納入其規(guī)劃綜合管理單元范圍內(nèi)，保證其主導(dǎo)功能有一定的發(fā)展空間。

4長沙市規(guī)劃綜合管理單元劃分的作用及意義

4.1規(guī)范規(guī)劃調(diào)整，確保城市規(guī)劃管理的貫徹實(shí)施

對規(guī)劃調(diào)整中調(diào)整較多的內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制性控制，例如容積率、綠地等，避免因?yàn)榫植坷娴淖畲蠡鴮?dǎo)致區(qū)域范圍內(nèi)的功能失調(diào)。

4.2提高編制成果的科學(xué)性，真正實(shí)現(xiàn)其法定功能

建立規(guī)劃管理信息平臺，在管理單元內(nèi)將以后在總體規(guī)劃指導(dǎo)下陸續(xù)編制的各類規(guī)劃進(jìn)行整合，服務(wù)規(guī)劃管理。

4.3實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)，為規(guī)劃政策提供科學(xué)依據(jù)

建立規(guī)劃動態(tài)評估的基礎(chǔ)平臺，定期對管理單元內(nèi)的公共設(shè)施和市政設(shè)施配套情況進(jìn)行總結(jié)，研究規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的各類問題，為規(guī)劃政策的出臺提供科學(xué)依據(jù)。

4.4成為上層次規(guī)劃與控規(guī)間的有效銜接，完善規(guī)劃管理體系

4.5建立穩(wěn)定延續(xù)性的邊界范圍，作為控規(guī)編制的工作框架，避免出現(xiàn)各個(gè)片區(qū)的疏漏和重疊。

5長沙市規(guī)劃綜合管理單元具體內(nèi)容

5.1規(guī)劃綜合管理單元界線的劃定

長沙市規(guī)劃綜合管理單元的具體范圍為03版總規(guī)確定的長沙市規(guī)劃區(qū)范圍加上已納入大河西先導(dǎo)區(qū)范圍內(nèi)的寧鄉(xiāng)縣部分，總面積約為1621km2。綜合各項(xiàng)因素，共將其劃分為39個(gè)規(guī)劃綜合管理單元，根據(jù)規(guī)劃綜合管理單元各自相對主導(dǎo)的功能，分別將其確定為：商業(yè)商務(wù)區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)、綜合居住區(qū)、文教發(fā)展區(qū)、傳媒娛樂產(chǎn)業(yè)區(qū)、對外交通發(fā)展區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)、綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與科技研發(fā)區(qū)、城市功能拓展區(qū)等幾種主導(dǎo)屬性；規(guī)模從10.6km2到133.8km2不等。

5.2規(guī)劃綜合管理單元控制要素

5.2.1控制內(nèi)容選取的基本原則

規(guī)劃綜合管理單元的產(chǎn)生是基于城市快速發(fā)展和擴(kuò)張下的一系列城市問題的產(chǎn)生，因此，我們選取要素的出發(fā)點(diǎn)即是緩解這些城市問題，保證城市的可持續(xù)發(fā)展和城市居民的生活質(zhì)量。

(1)城市建設(shè)用地總體平衡原則。

主要體現(xiàn)在控制城市各類用地性質(zhì)的調(diào)整方面――具體通過居住用地占城市建設(shè)用地的比例來實(shí)現(xiàn)――嚴(yán)格控制居住用地占城市建設(shè)用地比例，實(shí)際上控制了城市居住用地的規(guī)模，防止大量的其他城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫兀蛊瑓^(qū)實(shí)際功能未能按規(guī)劃意圖實(shí)現(xiàn)，屬強(qiáng)制性指標(biāo)。

(2)確保城市總體空間格局和功能布局的有效落實(shí)原則。

主要是通過對規(guī)劃綜合管理單元主導(dǎo)屬性的控制來實(shí)現(xiàn)――主導(dǎo)屬性是對規(guī)劃綜合管理單元主導(dǎo)性質(zhì)的概況與描述。具體指：綜合發(fā)展區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、綜合居住區(qū)、傳媒娛樂產(chǎn)業(yè)區(qū)、文教發(fā)展區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)、對外交通區(qū)、城市功能拓展區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與科技研發(fā)區(qū)等，屬強(qiáng)制性內(nèi)容。

(3)確保公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的承載力的基本原則。

主要是通過對各規(guī)劃綜合管理單元內(nèi)居住建筑總面積和對一般容積率的控制來達(dá)到。

居住建筑總面積――規(guī)劃綜合管理單元內(nèi)居住用地的建筑開發(fā)總量，屬強(qiáng)制性指標(biāo)。嚴(yán)格控制居住總建筑面積，實(shí)際上控制了綜合容積率。規(guī)劃管理單元內(nèi)部分居住地塊適當(dāng)提高容積率是可行的，但其他居住地塊必須相應(yīng)降低容積率，這是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的過程，最終保證總建筑面積不突破強(qiáng)制性指標(biāo)。

一般容積率――本著集約節(jié)約利用土地的原則，在符合居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范前提下，劃定密度分區(qū)，給定各密度分區(qū)內(nèi)規(guī)劃綜合管理單元的一般容積率，屬指導(dǎo)性指標(biāo)。給定各規(guī)劃綜合管理單元容積率，其目的是適當(dāng)提高土地開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范控規(guī)調(diào)整行為。單個(gè)地塊容積率在給定的一般容積率范圍內(nèi)進(jìn)行的調(diào)整屬于正常行為，可使局部地塊的土地價(jià)值得到充分利用。

(4)對現(xiàn)有公共配套設(shè)施用地的保護(hù)原則

主要針對城市中為居民提供休閑娛樂開放空間的公共綠地而言――公共綠地的數(shù)量和用地規(guī)模屬強(qiáng)制性指標(biāo)，公共綠地的位置屬指導(dǎo)性指標(biāo)。嚴(yán)格控制公共綠地的數(shù)量與規(guī)模，實(shí)際上有效保證了居民的生活質(zhì)量，這些公共綠地在城市建設(shè)中最容易被侵占，但又是和居民生活息息相關(guān)，是政府部門有責(zé)任予以保障的。

5.2.2具體控制內(nèi)容

控制要素包括主導(dǎo)屬性、用地規(guī)模、居住用地占城市建設(shè)用地比例、居住用地面積控制上下限、單元內(nèi)人口容量、單元內(nèi)居住建筑容量、一般容積率控制、密度分區(qū)、綠地控制等九個(gè)控制內(nèi)容。

6結(jié)語

長沙市城市規(guī)劃綜合管理單元的提出是在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及宏觀經(jīng)濟(jì)背景中提出來的一種新的技術(shù)手段，目的是為城市規(guī)劃管理工作提供一個(gè)可供參考的執(zhí)行依據(jù)，但是城市規(guī)劃是一個(gè)動態(tài)的過程，因此，一方面規(guī)劃管理單元本身的信息以及數(shù)據(jù)需要進(jìn)行動態(tài)的維護(hù)，另一方面規(guī)劃綜合管理單元本身的各項(xiàng)控制內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)也需要在日后的工作中加以完善。

城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理的辯證關(guān)系

從廣義上講，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理都屬于城市人民政府宏觀管理城市的范疇。城市規(guī)劃、建設(shè)和管理雖然各自的含義不同，但其出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是為了給市民提供優(yōu)美的城市環(huán)境，營造一個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的良好形象，從而更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。因此，為加快城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程，城市人民政府在管理城市、經(jīng)營城市、發(fā)展城市的過程中，必須對城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理有一個(gè)統(tǒng)一的、整體的籌劃，并運(yùn)用各種調(diào)控手段加強(qiáng)全方位、全過程的管理、使三者相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、同步提高。也就是說，城市人民政府對城市管理概念的定位應(yīng)該是廣義的、宏觀的，不僅要涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、管理三方面，而且必須強(qiáng)調(diào)綜合管理。同樣，城市人民政府對城市建設(shè)的概念定位也應(yīng)當(dāng)是廣義的，它既包含著前期的規(guī)劃工作也包含著與之相銜接的后期的建設(shè)與管理工作。只有從整體上恰當(dāng)把握和正確處理好城市規(guī)劃、建設(shè)與管理之間的關(guān)系，城市的現(xiàn)代化水平才能得到較快提高。

根據(jù)具體工作分類管理的原則，城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理又各具不同的概念和特殊的內(nèi)容。從目前我國大多數(shù)城市的管理工作現(xiàn)狀看，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理之間的業(yè)務(wù)內(nèi)容與運(yùn)作模式差別很大，強(qiáng)調(diào)部門利益較多，因本位主義、利已主義而使部門間工作相互掣肘的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，城市人民政府及其所屬相關(guān)部門也必須對城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理的分類概念有一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧?

（一）城市規(guī)劃

除了必須滿足諸如“保護(hù)歷史文化，立足當(dāng)前需求，適應(yīng)未來發(fā)展”等具體要求以外，主要應(yīng)采取“專群結(jié)合”、“上下結(jié)合”的工作方法?！皩Ｈ航Y(jié)合”，是指根據(jù)群眾需求，采納各方意見，以專家評審結(jié)論為主要依據(jù)?！吧舷陆Y(jié)合”，是指本級政府所屬工作部門設(shè)計(jì)并通過專家評審形成的規(guī)劃藍(lán)本，必須經(jīng)過人大常委會和上級人民政府批準(zhǔn)，成為具有法律效力的文件。也就是說，規(guī)劃一旦形成，任何人不得隨意改變。因此，城市規(guī)劃工作大體上是從城市發(fā)展客觀需要和市民群眾實(shí)際需求開始，以專家籌劃、設(shè)計(jì)、論證為其主要過程，以上級（包括人大常委會和上級政府）批準(zhǔn)為其終結(jié)。城市規(guī)劃概念的定位應(yīng)是城市宏觀管理的前期工作，當(dāng)歸屬于地方立法行為。規(guī)劃確定以后的具體實(shí)施和依法管理則可以納入政府行為范疇。目前，一些開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的城市，就已經(jīng)將拆除違法建設(shè)等規(guī)劃執(zhí)法項(xiàng)目納入“相對集中”的范圍，這至少從一個(gè)方面表明了政府城市管理職能轉(zhuǎn)變的趨勢。

（二）城市建設(shè)

主要是根據(jù)總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)劃的藍(lán)本實(shí)施城市建設(shè)，并按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作。如目前已經(jīng)廣泛采用的建設(shè)工程招投標(biāo)，城市國有土地、公共設(shè)施使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓、拍賣，對建筑工程作為一種大型特殊商品進(jìn)行技術(shù)質(zhì)量跟蹤監(jiān)督，讓消費(fèi)（使用）者滿意等等，都帶有鮮明的市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。因此，從總體上講，城市建設(shè)概念的定位應(yīng)該是一種市場行為，是過程和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟(jì)工作。盡管一些公共大型建設(shè)項(xiàng)目屬于政府為民辦實(shí)事工程，需要政府撥款，但我們可以按照政企分開的思路，把籌劃、督辦、撥款等決策、公務(wù)性的事務(wù)歸類于政府行為；至于所撥款項(xiàng)的具體使用、建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率、效果跟蹤等，則必須遵循市場調(diào)控的原則，實(shí)行比質(zhì)比價(jià)、公平競爭。這樣，政府及其所屬相關(guān)部門的工作才能更有效地適應(yīng)我國加入WTO后城市建設(shè)市場格局的新變化。

（三）城市管理

主要是對按照城市總體規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的過程及建成之后的城市公共環(huán)境和各類公共設(shè)施進(jìn)行綜合管理。就目前來講，這種管理應(yīng)當(dāng)是微觀管理的過程，主要包括城建、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用的維護(hù)管理等。從城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求和政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢看，城市人民政府的工作重點(diǎn)必須向社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和公用設(shè)施功能配套系統(tǒng)化實(shí)施組織和控制轉(zhuǎn)移。因此，城市管理概念的定位只能是政府的行政行為，其管理的手段主要是包括前期科學(xué)論證決策、中期的實(shí)施控制、后期的監(jiān)督管理、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督在內(nèi)的行政手段，管理的對象和內(nèi)容則是大量的、繁雜的以及社會普遍關(guān)注的，管理的時(shí)段更是每時(shí)每刻和無限期的。正因如此，一個(gè)地方城市管理的成效往往直接反映出一個(gè)城市的政府及其所屬相關(guān)部門的工作效能，同時(shí)也能大體反映出一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合實(shí)力，從而客觀地展示出一個(gè)城市的外在形象。

根據(jù)上述分析和定位，我們可將城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的概念簡略地表述為：規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)構(gòu)思、正確決策為主要前提的地方立法行為，是城市綜合管理的前期性工作；建設(shè)是以質(zhì)量競爭、價(jià)格競爭、技術(shù)競爭為主要手段的市場經(jīng)濟(jì)行為，是為經(jīng)營城市、管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎(chǔ)性、階段性工作；管理是以行政約束、道德規(guī)范、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)為主要內(nèi)容的政府行政行為，是不斷提高城市文明水準(zhǔn)的永久性工作。

城市規(guī)劃、建設(shè)、管理之間的關(guān)系

客觀地講，“規(guī)劃是龍頭、建設(shè)是基礎(chǔ)、管理是關(guān)鍵”確有一定道理。但在實(shí)際工作中，規(guī)劃的“龍頭”地位能否牢固確立、建設(shè)的基礎(chǔ)是否堅(jiān)實(shí)、能否少留或不留后遺癥、管理的關(guān)鍵手段和措施能否逐項(xiàng)落實(shí)到位等等，都涉及如何擺正規(guī)劃、建設(shè)與管理相互之間的關(guān)系的問題。

（一）規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系

不可否認(rèn)，規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系應(yīng)該是十分緊密、相互依存、合作互補(bǔ)的關(guān)系。然而，下列現(xiàn)象卻司空見慣：有些規(guī)劃方案不顧實(shí)際建設(shè)條件與可能而盲目貪大求洋（因?yàn)檫@樣既能嘩從取寵，又能收取高額設(shè)計(jì)費(fèi)用）；一些建設(shè)工程不按原來的規(guī)劃方案，只顧本單位的眼前經(jīng)濟(jì)利益，想方設(shè)法擠占城市空間而不考慮周邊的利益、將來的發(fā)展和以后的管理；規(guī)劃與建設(shè)在具體施工項(xiàng)目上產(chǎn)生矛盾時(shí)，總是強(qiáng)調(diào)本部門、本單位的理由，各自施展“通天”本領(lǐng)，最后往往出現(xiàn)建成現(xiàn)狀與規(guī)劃要求相去甚遠(yuǎn)的情況。

為減少、避免上述現(xiàn)象，規(guī)劃和建設(shè)部門都應(yīng)該擺正自己的位置。就規(guī)劃而言，我們雖然可以從某種意義上將其視為整個(gè)城市建設(shè)發(fā)展的“龍頭”，但“規(guī)劃是龍頭”并不等于規(guī)劃部門是“龍頭”。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的系統(tǒng)工程中，規(guī)劃部門切不可自覺或不自覺地以“龍頭老大”自居，過分強(qiáng)調(diào)自己的職能和權(quán)力。特別是在一些規(guī)劃和建設(shè)部門合署或是規(guī)劃隸屬于建設(shè)部門的城市，少數(shù)從事規(guī)劃工作的同志有時(shí)不甘“受壓”，容易產(chǎn)生“自強(qiáng)自立”不買帳的心理。其實(shí)，規(guī)劃與建設(shè)是一根鏈子的上下兩個(gè)環(huán)節(jié)，誰也離不開誰。城市建設(shè)應(yīng)該“按”具有法律效力的規(guī)劃方案來建，而不是“聽”規(guī)劃部門的指揮來建。既不能從局部利益出發(fā)，把規(guī)劃與建設(shè)的關(guān)系狹隘地看成是部門之間的關(guān)系，也不能簡單地認(rèn)為兩者關(guān)系是誰應(yīng)該聽誰、誰應(yīng)該屬于誰，而是要根據(jù)一個(gè)城市的客觀條件和實(shí)際需要，從方便群眾、利于管理、不妨礙未來發(fā)展的大局出發(fā)，理順關(guān)系，合理調(diào)整，相互尊重，相互支持，在同一目標(biāo)下攜手共進(jìn)。

同樣，就建設(shè)而言，盡管不少地方是把規(guī)劃工作納入建設(shè)部門之中的，但這并不意味著“規(guī)劃就得聽建設(shè)的，必須得按建設(shè)部門的意見辦”。筆者認(rèn)為，在城市建設(shè)的大概念中，可以把規(guī)劃工作看作是其中一部分；在具體的建設(shè)項(xiàng)目上，規(guī)劃工作與建設(shè)工作則只是前后次序上的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，不應(yīng)存在“誰聽誰”的問題；從事建設(shè)工作的同志應(yīng)充分尊重規(guī)劃的法定地位，從事規(guī)劃工作的同志也應(yīng)從規(guī)劃的一開始就本著實(shí)事求是的原則辦事。一根鏈子只有各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，這根鏈子才堅(jiān)實(shí)牢靠。

（二）規(guī)劃建設(shè)與城市管理之間的關(guān)系

近年來，隨著各地城市管理工作的逐步強(qiáng)化，城市規(guī)劃建設(shè)與城市管理之間的矛盾也相應(yīng)突出。一些地方強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步“建管分開”，許多城市針對“重建輕管”的問題提出應(yīng)“三分建、七分管”，等等；有些地方的建設(shè)部門則過分看重本部門利益，甚至認(rèn)為中央和省一級城管工作都是歸建設(shè)部門管，能做到“建管并重”就夠可以了，憑什么非得把城管放在更為重要的位置？

那么，究竟應(yīng)該怎樣看待“建”與“管”各自的重要性？宏觀管理城市的地方政府到底該“幾分建幾分管”？我們不妨進(jìn)行以下的分析：一般來講，通常每個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃開始到建設(shè)完工，其時(shí)間周期都是比較有限的，少則幾個(gè)月，多則幾年；其需要納入管理范圍的對象相對比較固定和明確，主要是設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等；其管理的內(nèi)容也比較具體，主要是安全和質(zhì)量監(jiān)督以及效率效益評價(jià)等。而項(xiàng)目建成之后的管理工作卻大為不同。從管理時(shí)間上看，少則十幾年、幾十年，多則幾百年甚至幾千年（如古建筑保護(hù)）；從管理范圍和對象看，面廣量大且復(fù)雜多變，如一幢大樓里可能有幾個(gè)、十幾個(gè)甚至幾十個(gè)單位和用戶，這些單位和用戶又經(jīng)常會發(fā)生搬遷、倒閉、轉(zhuǎn)租、出讓、更替等變化，如果是一個(gè)組團(tuán)、一個(gè)小區(qū)或一個(gè)新建成的社區(qū)，情況就更復(fù)雜了；再從管理的內(nèi)容來看，包括供熱供氣、給水排水、防水防盜、環(huán)境衛(wèi)生、安全用電、改造裝潢、綠化美化、夜景照明等等，簡直數(shù)不勝數(shù)。因而即使用“三分建、七分管”來給項(xiàng)目建成之后的管理工作進(jìn)行定位，也未必能恰如其分地說明后期管理的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，所以有人甚至喊出了“一分建、十分管”的口號。筆者認(rèn)為，建設(shè)與管理孰輕孰重的問題并非是擺正相互之間關(guān)系的主要因素，關(guān)鍵是要客觀地理解、認(rèn)識和評價(jià)建設(shè)與管理的不同作用，互為對方的工作創(chuàng)造有利條件。特別是規(guī)劃建設(shè)部門，在規(guī)劃建設(shè)城市建設(shè)項(xiàng)目的過程中，更要充分考慮如何有利于建成之后的管理，盡量減少和避免“建設(shè)后遺癥”。從事城市管理工作的同志也應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，不要動輒埋怨城市基礎(chǔ)建設(shè)欠帳太多，后期管理無從談起，為自身管理工作不到位找借口。只有充分發(fā)揮城市規(guī)劃建設(shè)與管理相輔相成的協(xié)同作用，城市才能朝著現(xiàn)代化方向健康發(fā)展。

對規(guī)劃、建設(shè)、管理相互間關(guān)系認(rèn)識的幾個(gè)誤區(qū)

（一）“規(guī)劃是紙上談兵，建設(shè)是形象工程，管理是虛無工程”。

持這種觀點(diǎn)的同志認(rèn)為，老百姓看得見、摸得著，實(shí)實(shí)在在感覺變化大的，是大樓高了多了，道路寬了平了，廣場大了美了?？傊痪湓挘航ㄔO(shè)改變了城市的形象，要樹政績就要重抓這些形象工程?；谶@樣的認(rèn)識，一些城市出現(xiàn)“重建輕管”的情況也就不足為奇了。尤其是在少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的城市，一時(shí)間政策過于向建設(shè)項(xiàng)目傾斜，盲目大干快上，不僅使財(cái)政寅吃卯糧、捉襟見肘，更為嚴(yán)重的是造成建設(shè)中的短期行為，貽患無窮，“半拉子”工程比比皆是。結(jié)果不但良好的城市形象沒能樹起來，反而落得個(gè)“宏觀把握無能、微觀管理不力”的評價(jià)。

（二）“環(huán)境也能改造人，建設(shè)水平上去了，環(huán)境變得優(yōu)美了，人們也就不忍心損害環(huán)境了，管理當(dāng)然就無須花大力氣了”。

這種推理雖有其合理成分和一些實(shí)例，但許多城市普遍能看到下列不和諧畫面：千方百計(jì)拆遷后建造的敞開式公園綠地，其景觀、設(shè)施沒幾天便面目全非；耗資巨大、落成不久的亮麗大廈，眨眼間墻體貼上、寫上了各種廣告；剛剛裝好的夜景燈飾，轉(zhuǎn)瞬便“慘遭蹂躪”；精心設(shè)置的各類市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施，被盜受損現(xiàn)象層出不窮……實(shí)踐表明，如果市民素質(zhì)不提高，管理措施跟不上，僅希冀于“環(huán)境改造人”，城市建設(shè)的效果往往是事倍功半。

（三）“管理的成本太高，而實(shí)實(shí)在在的效益卻不容易看到”。

的確，強(qiáng)化城市管理必須加大投入，這些投入一般又不可能像一些建設(shè)項(xiàng)目投資那樣很快可見實(shí)際成效。不過這并不能成為少數(shù)急近功利者的理由，我們應(yīng)該辨證地看待管理的成本問題。一方面，要看到由于城市管理的持續(xù)性和漸進(jìn)性，決定了其投入的短期成效的不確定性，但只要投入合理、管理得當(dāng)、持之以恒，必將達(dá)到潛移默化的長久效果。另一方面，要看到目前城市管理成本高的一個(gè)很重要的原因，就在于“建設(shè)后遺癥”的“治療、調(diào)養(yǎng)”費(fèi)用太多。一些城市在規(guī)劃建設(shè)過程中，特別是工業(yè)企業(yè)建設(shè)、道路交通建設(shè)、居民小區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面，常常過于強(qiáng)調(diào)低成本高產(chǎn)出，過于遷就某些“長官意志”和“人情規(guī)劃”，甚至為了某種目的有意放松建筑質(zhì)量監(jiān)督，造成種種“建設(shè)后遺癥”。如果說過去由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“欠帳太多”還情有可原的話，那么在加快城市化和城市現(xiàn)代化發(fā)展的今天，城市建設(shè)仍在不?！扒焚~”，就無論如何說不過去了；指望通過后期的城市管理工作來彌補(bǔ)這些“欠賬”就更為不切實(shí)際，將城市“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美”的宏偉目標(biāo)必然大打折扣。

隨著城市現(xiàn)代化發(fā)展步伐的不斷加快，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的決策者和工作者的思想觀念和思維方式也應(yīng)該迅速轉(zhuǎn)變，以更為實(shí)際的指導(dǎo)思想和更富成效的應(yīng)變措施來改進(jìn)工作，實(shí)事求是地正確協(xié)調(diào)處理好城市規(guī)劃、建設(shè)與管理之間的相互關(guān)系，使城市的整體形象和品位產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

城市規(guī)劃管理論文:歷史城市規(guī)劃管理論文

一、城市的形成

在古代城市首先是交易的需要，然后為了維護(hù)這種交易，增強(qiáng)防御而修建了城，這就是城市的起源。從這個(gè)意義上講它包含了兩個(gè)內(nèi)容，一個(gè)是有交易的市場。第二個(gè)就是用于防御的城墻。有了交易就證明有了私有制和階級的分化，在原始社會向奴隸制過度時(shí)期出現(xiàn)了。同時(shí)城市形成的地方一般都是交通位置和物產(chǎn)比較豐富的地區(qū)。為城市的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、城市規(guī)劃的思想淵源

1、社會意識對城市格局的影響

我們都知道中國是一個(gè)長期受到儒家思想主導(dǎo)的一種社會意識形態(tài)。在城市規(guī)劃建設(shè)中除了具備了交易和防御要求的城墻外，在布局中充分體現(xiàn)了上下尊卑的儒家思想。在古代城市中，統(tǒng)治階級專用的宮城居中心位置并占據(jù)很大的面積，以宮廷區(qū)為中心，這也體現(xiàn)了中國城市的中心是政權(quán)統(tǒng)治的中心。體現(xiàn)了城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)，分區(qū)明確，體現(xiàn)了人們的社會關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系和等級制，這種中軸的運(yùn)用一直延續(xù)到今。并產(chǎn)生了古代的城市布局理論。如成書于春秋戰(zhàn)國時(shí)期的《周禮。考工記》記載：“匠人營國，方九里，旁三門。國中九經(jīng)九緯，經(jīng)涂九軌。左祖右社，面朝后市。市朝一夫”。把禮制的內(nèi)容也納如了規(guī)劃當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)皇權(quán)，君權(quán)神授而西方是以神權(quán)至上，即教堂往往成為城市的中心。直到后來運(yùn)用的中軸線對稱的布局形式，把儒家的這一思想推到了及至。如明北京城的建設(shè)。

2、天文學(xué)、水利學(xué)和民居建設(shè)對城市布局的影響

由于科技的進(jìn)步，城市的布局就不得不考慮與自然、與環(huán)境的關(guān)系。于是相地學(xué)，風(fēng)水學(xué)等相關(guān)的有關(guān)城市布局和選址的學(xué)說蜂擁而起。雖然這些學(xué)說有欠科學(xué)的地方但也不難看出中國的“天人和一”的思想，同時(shí)也體現(xiàn)了人與自然的和諧共存的觀念。于是城墻不一定是方的，軸線也不一定是一條直線，自由的外在形式下面是富于哲理的內(nèi)在聯(lián)系。

中國古代城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)整體觀念和長遠(yuǎn)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人工環(huán)境也自然環(huán)境的和諧，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格有序的城市等級制度。

而在西方古代城市的規(guī)劃上就大不一樣了。多以方格網(wǎng)的道路為骨架，以城市廣場、或教堂、圣廟為為中心放映了古代西方時(shí)期的市民文化。

3、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對城市發(fā)展的影響

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在交通和地理?xiàng)l件都比較好的地方首先得到發(fā)展，特別是工業(yè)革命以來的大工業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又推動著城市的發(fā)展。但同時(shí)也給城市帶來許多問。如人口增長，環(huán)境污染等等。因此在新的形式下城市的規(guī)劃就不得不考慮這些因素。于是又出現(xiàn)了新的規(guī)劃理論。如1898年英國人霍華德提出的“田園城市”的理論。以及衛(wèi)星城理論以及1925年的《雅典憲章》關(guān)于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)思想，進(jìn)行城市分區(qū)的市中心、商業(yè)區(qū)及行政中心區(qū)等。賴特的《廣畝城市》，以及1978年的《馬丘比憲章》。都是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的系列理論。

這些理論的提出充分的說明了城市規(guī)劃理論是一個(gè)發(fā)展的過程，它是和社會進(jìn)步密切聯(lián)系著的。從古希臘時(shí)期的以廣場為中心的方格網(wǎng)布局到《雅典憲章》的功能布局，向高層發(fā)展再到《馬丘比憲章》提出的與環(huán)境的協(xié)調(diào)，批判過分的功能分區(qū)，提出城市的規(guī)劃與發(fā)展的戰(zhàn)略關(guān)系。

4、交通及交通工具對城市規(guī)劃的影響

由于過去的交通主要是馬車和步行，所以街道較為狹窄而短，人們的活動范圍相對較窄。隨著交通的發(fā)展，交通工具的更新?lián)Q代，城市道路對城市的規(guī)劃形成了新的格局。城市外向發(fā)展。特大城市的形成，無不體現(xiàn)了交通的發(fā)展過程。

因此我們要以發(fā)展的眼光做城市規(guī)劃，與環(huán)境的關(guān)系出發(fā)，取得人與自然的和諧，要有利于人的發(fā)展、社會的發(fā)展。

不論規(guī)劃理論有多大變化，但總的是一個(gè)和人類意識、經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展相一致的，最終要有利于人的發(fā)展。

城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理研究論文

[論文關(guān)鍵詞]:城市規(guī)劃管理

[論文摘要]：針對城市規(guī)劃管理中出現(xiàn)的新趨向，從城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)、如何迎接這一挑戰(zhàn)，以及城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的重大影響方面闡述了城市規(guī)劃管理應(yīng)有的基本思路。

前言

改革開放以來，我國的城市建設(shè)和發(fā)展步入了一個(gè)新的時(shí)期，形勢很好，城市正處于一系列激烈的社會經(jīng)濟(jì)變革之中，面對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市急劇擴(kuò)張和城市化進(jìn)程日益加速等諸多變化，傳統(tǒng)城市規(guī)劃受到了空前的挑戰(zhàn)。提出了城市規(guī)劃行政主管部門，應(yīng)如何在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，把握好規(guī)劃原則，適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，真正成為政府的重要職能部門。城市規(guī)劃管理工作來說是問題與成績同在，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。因此，有必要對當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題以及原因進(jìn)行分析，尋求解決對策，使我們的城市規(guī)劃和建設(shè)事業(yè)走上健康發(fā)展的道路。

一、正確認(rèn)識城市規(guī)劃

1.城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃被認(rèn)為是“國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和延伸”。因此，城市規(guī)劃對城市建設(shè)的調(diào)控主要采取的是一種機(jī)械的目標(biāo)管理和計(jì)劃控制的方式。但是隨著改革開放不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，城市建設(shè)也逐步由以前的政府投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)為主的多元投資行為。城市的開發(fā)建設(shè)表現(xiàn)為多種經(jīng)濟(jì)法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟(jì)法人與公眾利益的關(guān)系。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的城市規(guī)劃體制無論在自身機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、還是規(guī)劃方法等方面都難以適應(yīng)這種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

主要表現(xiàn)在，一是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃對城市土地和空間資源價(jià)值認(rèn)識不足，造成國有資產(chǎn)流失，城市建設(shè)資金短缺；二是傳統(tǒng)的規(guī)劃管理強(qiáng)調(diào)的是計(jì)劃性和強(qiáng)制性，若嚴(yán)格按照城市規(guī)劃進(jìn)行管理，則投資商沒有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規(guī)劃執(zhí)法不嚴(yán)又容易產(chǎn)生各種腐敗現(xiàn)象；三是城市規(guī)劃代表的是城市的整體利益和長遠(yuǎn)利益，目前我們低規(guī)格的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)(有的城市還沒有獨(dú)立的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu))，難以承擔(dān)起市場經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)整和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)法人與公眾利益關(guān)系的職能；四是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規(guī)劃，規(guī)劃缺乏實(shí)施可行性論證和評估，造成了規(guī)劃的目標(biāo)過于僵化，實(shí)施中缺乏可操作性，難以適應(yīng)干變?nèi)f化的市場，從而造成大面積的違法建設(shè)；五是傳統(tǒng)城市規(guī)劃關(guān)注的是既定規(guī)劃藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，而忽視了城市規(guī)劃對城市土地開發(fā)過程的調(diào)控功能，容易引起土地的投機(jī)活動；六是市場經(jīng)濟(jì)條件下投資商對經(jīng)濟(jì)效益過度追求往往會侵害公眾的利益，造成土地浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題，而作為城市整體利益的代表，城市規(guī)劃部門難以對這類行為進(jìn)行有效的干預(yù)和調(diào)控，使得公眾利益受到損害，社會公益事業(yè)的建設(shè)得不到有效保障；等等。

歸結(jié)起來就是，我們傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理機(jī)制還難以協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的多種經(jīng)濟(jì)法人之間以及多種經(jīng)濟(jì)法人與公眾之間的利益關(guān)系。這就是我們面臨的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

2.如何迎接這一挑戰(zhàn)

首先，要樹立規(guī)劃的資源意識。城市規(guī)劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的資源。市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用權(quán)的取得主要通過有償出讓、轉(zhuǎn)讓。土地出讓轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵是土地價(jià)值問題。盡管影響土地價(jià)值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價(jià)值往往由城市基礎(chǔ)設(shè)施配套完善情況和城市規(guī)劃確定的開發(fā)條件來決定。《城市規(guī)劃法》“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須服從城市規(guī)劃”的規(guī)定，明確了城市開發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開發(fā)要求由城市規(guī)劃來確定，這些開發(fā)要求直接左右著開發(fā)效益。因此，通過城市規(guī)劃的科學(xué)測算，合理確定開發(fā)商與城市政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設(shè)資金。具體地說，城市建設(shè)中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店”等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級差收益，但這不是項(xiàng)目開發(fā)本身產(chǎn)生的，而是政府長期基礎(chǔ)設(shè)施投入的結(jié)果。這些收益不能全部納入開發(fā)商的口袋，而要通過規(guī)劃的手段，使政府基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中，為城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，從一定意義上說，城市規(guī)劃直接創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益。

其次、要把市場機(jī)制引入城市規(guī)劃，規(guī)劃管理要靠“兩手”。市場經(jīng)濟(jì)是以市場方式按價(jià)值規(guī)律配置資源的一種經(jīng)濟(jì)方式，市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市一切經(jīng)濟(jì)活動都直接或間接處于市場關(guān)系之中，市場機(jī)制是推動生產(chǎn)力要素流動和城市土地資源優(yōu)化配置的基本運(yùn)行機(jī)制。這種運(yùn)行機(jī)制對形成城市土地市場和帶動城市建設(shè)起了十分重要的的作用。在這種運(yùn)行機(jī)制下，如果城市規(guī)劃不利用市場調(diào)節(jié)這只“無形的手”，就無法對城市建設(shè)實(shí)施有效的調(diào)控。當(dāng)然，城市規(guī)劃工作從本質(zhì)上說是一種政府行為，無論在什么體制下都是以政府的管理或干預(yù)的形式維護(hù)公眾利益的一種社會力量。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，開發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對經(jīng)濟(jì)效益的過度追求往往會造成對公眾利益的侵害。市場土地供給的有限性與價(jià)格的上漲趨勢也往往會導(dǎo)致土地投機(jī)活動。市場調(diào)節(jié)的結(jié)果也往往只使直接經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目吸引了很多投資者，而維護(hù)城市正常功能的綠地、道路交通設(shè)施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會整體利益的城市規(guī)劃的調(diào)控來加以解決。如不加以控制和引導(dǎo)，市場機(jī)制很容易導(dǎo)致城市建設(shè)的盲目性和城市功能失調(diào)。因此，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃管理工作既不能單靠行政手段進(jìn)行控制，也不能僅靠市場調(diào)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，而要靠“兩手”，一是行政法規(guī)“有形的手”，二是市場調(diào)節(jié)“無形的手”。

第三、城市規(guī)劃要為城市建設(shè)籌集資金。當(dāng)前城市建設(shè)中最迫切需要解決的問題就是建設(shè)資金問題。有資金才能改造城市，沒有資金城市就難以發(fā)展。所以．城市建設(shè)資金問題，是我國乃至世界所有的城市市長所關(guān)注的問題。沒有建設(shè)資金，規(guī)劃得再好也沒有用。在國際上，城市建設(shè)資金一般有三個(gè)來源：一是稅收，西方國家都是用稅收來搞城市建設(shè)的。像日本大版市1996年的建設(shè)資金是1500多個(gè)億，還說不夠。二是級差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。三是各種收費(fèi)，增加城市積累。就我國來說，稅收不是我們的辦法，規(guī)劃費(fèi)用也不是辦法，國務(wù)院早已三令五申，不許亂攤派。

地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城市就不能發(fā)展；級差地租用得好，城市就會發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點(diǎn)，五年內(nèi)城市改造面達(dá)50％，創(chuàng)造了一個(gè)新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控手段，對舊城區(qū)進(jìn)行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時(shí)，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進(jìn)行舊城改造，但由于沒有充分發(fā)揮規(guī)劃部門的作用，缺乏科學(xué)的測算，在土地開發(fā)過程中造成了國有資產(chǎn)的流失，使一個(gè)本來可以給城市政府帶來收益的成片開發(fā)項(xiàng)目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規(guī)劃的手段、級差地租的杠桿為城市建設(shè)籌集資金。

二、城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的影響

城市規(guī)劃管理因其工作的綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、周期性、對投資環(huán)境的影響是全方位、多層次的、概括起來有以下幾個(gè)方面：

引導(dǎo)城市規(guī)劃管理對投資引導(dǎo)通常通過公共政策制定、規(guī)劃的編制和規(guī)劃信息的管理來實(shí)現(xiàn)。通過總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃對城市的自然資源進(jìn)行配置，對自然環(huán)境的利用提出要求，對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)作出安排、對城市功能進(jìn)行布局、對城市土地的開發(fā)方式(序列、時(shí)間、開發(fā)強(qiáng)度等)作出規(guī)定。

調(diào)控城市規(guī)劃管理是政府對經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)控的主要手段之一。一方面，城市規(guī)劃管理可以協(xié)調(diào)不同利益主體(如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當(dāng)?shù)鼐用?之間的利益關(guān)系；另一方面、城市規(guī)劃管理可以控制投資開發(fā)火向、結(jié)構(gòu)、空間、速度、節(jié)奏，它對投資的調(diào)控主要是通過規(guī)劃編制、規(guī)劃政策和規(guī)劃項(xiàng)目的審批來實(shí)現(xiàn)。例如、以商住樓為主體的房地產(chǎn)投資過猛時(shí)，可以通過嚴(yán)格限制其它用地性質(zhì)改為商住樓用地性質(zhì)、嚴(yán)格控制商住樓用地的開發(fā)強(qiáng)度、嚴(yán)格要求商住樓規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量、嚴(yán)格履行審批程序等措施對其抑制。

規(guī)范投資行為是一個(gè)市場行為，而沒有規(guī)范的市場行為只會導(dǎo)致市場秩序的混亂和投資的失敗。規(guī)范的市場才能使投資者(尤其是中長期投資者、境外投資考)有安全感。城市規(guī)劃管理對投資行為的規(guī)范作用是通過規(guī)劃編制管理、規(guī)劃審批管理和規(guī)劃考察管理來實(shí)現(xiàn)的，它告訴投資考應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么。如果投資者犯規(guī)，則將受到糾正。

保障投資是有風(fēng)險(xiǎn)的，這種風(fēng)險(xiǎn)來自許多方面，其中一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來識于他人對投資者利益的侵犯和損害。城市規(guī)劃管理對投資者合法利益的保障作用通過規(guī)劃審批管理和規(guī)劃監(jiān)察管理來實(shí)現(xiàn)。例如，當(dāng)投資者已獲得菜一塊土地開發(fā)的合法權(quán)力時(shí)，他人在該塊土地上違法進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致投資者在資金、機(jī)會、土地等方面的損失，這時(shí)對違法建設(shè)的查處就是對投資考合法權(quán)益的保護(hù)和對違法者的懲罰。

服務(wù)投資需要服務(wù)，這種服務(wù)來自各方面。規(guī)劃管理也是一種服務(wù)，它對投資者的服務(wù)主要通過城市規(guī)劃行政主管部門的服務(wù)宋體現(xiàn)。規(guī)劃局機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)效率、規(guī)劃管理人員的服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣、規(guī)劃局形象好壞等等，都會直接影響投資者的心理行為和投資效果。例如，規(guī)劃管理人員的腐敗會直接增大投資者的成本，增加投資風(fēng)險(xiǎn)；反之，良好的服務(wù)會增加投資考成功的機(jī)會，減少投資失敗的可能。

結(jié)束語

規(guī)劃管理應(yīng)具有前瞻性，應(yīng)能預(yù)測城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動向，并及時(shí)調(diào)整策略與手段，對投資環(huán)境的改善應(yīng)該更多起引導(dǎo)作用，而少使用制約手段。規(guī)劃管理與投資環(huán)境是一個(gè)動態(tài)平衡的開放系統(tǒng)。目前中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略為中西部地區(qū)的發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇，同時(shí)也帶來了極大的挑戰(zhàn)。西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策已經(jīng)開始吸引一些人才、資金、技術(shù)進(jìn)入西部地區(qū)，但相應(yīng)的配套軟硬件環(huán)境卻不盡如人意，這主要表現(xiàn)在政府觀念開放程度不夠、市場經(jīng)濟(jì)意識不夠、招商引資的基礎(chǔ)性工作不夠、基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、辦事效率低、官僚作風(fēng)嚴(yán)重等等．從而影響招商引資的進(jìn)程。如何把握好城市規(guī)劃與投資環(huán)境的關(guān)系，充分了解和努力發(fā)揮城市規(guī)劃對投資環(huán)境的作用，以營造最佳投資環(huán)境，是城市規(guī)劃管理者應(yīng)該認(rèn)真加以研究的重要課題。

城市規(guī)劃管理論文:對城市規(guī)劃管理體制改革的思考

摘要：改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和城市化進(jìn)程的加速發(fā)展，城市規(guī)劃的科學(xué)設(shè)計(jì)及有效實(shí)施愈顯重要，而現(xiàn)今城市規(guī)劃管理體制中存在的幾個(gè)重要問題亟待解決。文章在思考這幾個(gè)問題的同時(shí)，提出了解決問題的意見。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；規(guī)劃管理體制；經(jīng)濟(jì)增長；行政管理

一、現(xiàn)行規(guī)劃體制存在的問題及剖析

眾所周知，城市規(guī)劃的最終目的，是通過一系列科學(xué)而有效的行政管理手段來實(shí)現(xiàn)城市空間的整體有序發(fā)展。其科學(xué)性主要是通過對城市的研究，以完成規(guī)劃的編制做保證；而城市規(guī)劃實(shí)施的有效性，則必須通過行之有效的行政管理手段來完成。伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，目前的城市規(guī)劃管理體制存在諸多問題，編者歸納總結(jié)為三個(gè)方面：

1．規(guī)劃行政管理權(quán)被肢解、下放問題。在我國城市規(guī)劃管理體制中，制約城市規(guī)劃實(shí)施有效性的最主要癥結(jié)，在于城市規(guī)劃的管理權(quán)限處于被嚴(yán)重肢解、分割的狀態(tài)，尤其是在那些設(shè)區(qū)和各種“開發(fā)區(qū)”的城市，其“城中之城”的規(guī)劃管理權(quán)基本都是超脫于城市行政主管部門約束之外，這個(gè)問題至今尚未解決。原因在于一個(gè)城市被區(qū)域分割和職能分割后，面臨市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益多元化驅(qū)動，市屬下轄的各區(qū)政府也設(shè)有規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)行政上隸屬于區(qū)政府或作為區(qū)政府的組成部門，其人、財(cái)、物權(quán)均由區(qū)政府統(tǒng)管，僅業(yè)務(wù)上受市規(guī)劃行政主管部門的指導(dǎo)。應(yīng)該說城市規(guī)劃管理權(quán)是政府握有的為數(shù)不多而有效地調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，在政府權(quán)利體系重組過程中，其往往被作為重要的籌碼。然而為了達(dá)成與各地方政權(quán)的妥協(xié)，規(guī)劃行政管理權(quán)被一再肢解、下發(fā)，這樣使得圖紙上繪于一體的城市規(guī)劃，在實(shí)施過程中就變成了各個(gè)行政主體的自主行為，城市規(guī)劃主管部門無實(shí)質(zhì)性的制約和控制，這種分權(quán)體制的格局不能保證城市規(guī)劃的完整實(shí)施。

2．規(guī)劃缺乏公眾參與和監(jiān)督的問題。長期以來，規(guī)劃工作一直不同程度地存在著規(guī)劃編制與實(shí)施管理脫節(jié)的現(xiàn)象，尤其面對快速發(fā)展的城市化進(jìn)程，規(guī)劃管理上面臨的問題更為突出。建設(shè)單位或市民們常常抱怨對城市規(guī)劃的不清楚或認(rèn)為規(guī)劃內(nèi)容的不切實(shí)際、好看不好用，而規(guī)劃人員則認(rèn)為社會公眾們只顧眼前利益、忽視長遠(yuǎn)發(fā)展。這種情況的產(chǎn)生原因主要有以下幾個(gè)方面：（1）規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者，又是規(guī)劃單位的主管部門和規(guī)劃的決策者，使得規(guī)劃從編制到實(shí)施始終處于單方運(yùn)作的狀態(tài)，容易形成“一言堂”、“長官意識”，這樣既忽視了建設(shè)單位實(shí)施相關(guān)方的利益，又為個(gè)人腐敗的滋生提供了溫床（這方面案例屢見不鮮）。（2）一些規(guī)劃常常注重反映專家思想，而對規(guī)劃與實(shí)際相結(jié)合重視不夠，欠缺考慮市場需求和城市發(fā)展的實(shí)際需要，使得規(guī)劃因過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)合理性而導(dǎo)致缺乏可操作性。另外，規(guī)劃上的問題僅限于政府與專家之間的交流，也使普通百姓對規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，進(jìn)而缺少對規(guī)劃支持和參與的原動力，以及監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的一道屏障。（3）規(guī)劃編制的目的多以落實(shí)上級指令為出發(fā)點(diǎn)（如近遠(yuǎn)期規(guī)劃的編制），機(jī)械地沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，教條而針對性差難以適應(yīng)多變的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

3．規(guī)劃管理法制化進(jìn)程滯后的問題。社會主義市場經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，要求人們必須依法辦事，規(guī)劃管理執(zhí)法部門更應(yīng)該建立、健全法制化的管理體制，但一些地方“以言代法”、“權(quán)大于法”的現(xiàn)象仍然存在，隨意調(diào)整城市規(guī)劃，而不履行程序的現(xiàn)象常有發(fā)生，其主要原因是：過分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理的行政手段，忽視法制手段作用，“人治”代替“法治”，體現(xiàn)在主要領(lǐng)導(dǎo)長官意識、本位主義濃厚，法制觀念淡漠或者知法犯法，在執(zhí)法過程中，出面講人情、批條子，向規(guī)劃執(zhí)法人員施加壓力，甚至采取強(qiáng)硬干涉措施?！敖^對的權(quán)利”導(dǎo)致“絕對的腐敗”，一些人在利益的驅(qū)使下，喪失規(guī)劃工作人員職業(yè)道德，貪污、受賄、瀆職，讓國家和公眾利益蒙受損失。因此，政府很有必要建立相應(yīng)規(guī)劃管理的制約機(jī)制并健全這方面的監(jiān)督，使貪腐者無機(jī)可乘。

二、推進(jìn)城市規(guī)劃管理體制改革的必要性

城市規(guī)劃作為政府調(diào)控城市資源分配的杠桿之一，是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量的一種調(diào)節(jié)器，它要保證國家利益、公眾利益和城市的總體利益不受侵害，決定了其管理體制改革必須彌補(bǔ)修正缺陷，向高效、民主、法治方向邁進(jìn)，這因?yàn)椋?

1．是解決舊體制存在問題的必然趨勢，也是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的必然選擇。自上個(gè)世紀(jì)80年代初，城市規(guī)劃管理工作得到迅速恢復(fù)后，城市規(guī)劃在實(shí)踐中不斷摸索前進(jìn)，見證了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展階段，其規(guī)劃內(nèi)容不斷具體豐富，而管理手段亦應(yīng)符合實(shí)際需要，城市規(guī)劃管理從最初的城建部門工作，也轉(zhuǎn)化為政府直屬職能管理部門，來貫徹執(zhí)行政府的本意和要旨。但面臨急劇膨脹的城市建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展城市規(guī)劃往往顯得力不從心，有時(shí)甚至被誤當(dāng)做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，招商引資的障礙。所以，規(guī)劃體制的改革勢在必行，這是事物發(fā)展規(guī)律的必然過程。

2．城市化進(jìn)程的加快和城市現(xiàn)代化水平的提高，也需要建立高效、民主、法治的規(guī)劃管理體制。根據(jù)發(fā)達(dá)國家城市化歷程的理論分析，我國的城市化正處于一個(gè)加速發(fā)展的時(shí)期，外來人口大量涌入城市，使許多城市已經(jīng)成為或正在進(jìn)入大城市或特大城市的行列，隨之而來的諸多問題，如市容及配套設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境荷載等等，亟待城市規(guī)劃統(tǒng)籌考慮安排，協(xié)調(diào)各組成部分關(guān)系，而這都離不開一個(gè)強(qiáng)有力的整體調(diào)控機(jī)制，即科學(xué)的規(guī)劃管理體制。二十幾年的改革開放和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，我國的城市發(fā)展已經(jīng)超越了低水平的簡單的域外延擴(kuò)張階段，城市的管理者愈發(fā)重視城市的可持續(xù)發(fā)展，高水平的城市規(guī)劃工作應(yīng)運(yùn)而生，它需要一個(gè)完整的城市規(guī)劃編制、管理、實(shí)施和監(jiān)督體系，中間任何環(huán)節(jié)脫節(jié)都將對整體最優(yōu)產(chǎn)生巨大消極影響，可以說建立高效、民主、法治的規(guī)劃管理體制是城市現(xiàn)代化的根本需要。

3．城市規(guī)劃管理的高效性、民主化、法治化是相互聯(lián)系的有機(jī)體。自1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》公布實(shí)施以來，城市規(guī)劃工作逐步走上了法制軌道，但一些地方仍有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，隨意調(diào)整規(guī)劃，擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)、招商城，下放規(guī)劃管理權(quán)，破壞規(guī)劃布局，削弱了城市規(guī)劃的調(diào)控作用，對此《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》（國發(fā)【1996】18號）中強(qiáng)調(diào)指出：“城市規(guī)劃應(yīng)由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權(quán)，要堅(jiān)持執(zhí)行《城市規(guī)劃法》規(guī)定的‘一書兩證’制度，使城市的各項(xiàng)建設(shè)活動按照經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)、健康、有序地進(jìn)行”。上述法規(guī)、文件的頒布，為規(guī)劃管理提供了法定支撐，而且統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、尺度也有利于推進(jìn)民主化、法制化進(jìn)程。借助民主和法治，是建立集中、高效的規(guī)劃管理制度的最佳途徑。

三、如何建構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代城市要求的規(guī)劃管理體制

針對現(xiàn)有體制存在的弊端，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國行政體制的特點(diǎn)和未來發(fā)展方向，滿足規(guī)劃管理的客觀要求，筆者提出規(guī)劃管理建構(gòu)的設(shè)想：

1．建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制。就是實(shí)行規(guī)劃“一只筆”審批，確保規(guī)劃管理權(quán)利的集中統(tǒng)一。

2．建立民主的規(guī)劃行政管理體制。一要持續(xù)推進(jìn)公眾參與的決策制度，尤其事關(guān)百姓切身生活的規(guī)劃，必須實(shí)行公示、聽證，人大審議和政務(wù)公開；二要實(shí)行分層次負(fù)責(zé)決策制，充分發(fā)揮各職能部門的作用。

3．建立法治的規(guī)劃行政管理體制。一要加強(qiáng)立法、執(zhí)法、守法和司法工作，其中尤以立法為重，否則就談不到執(zhí)法、守法和司法，更談不上法治；二要對涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向等城市規(guī)劃重大問題，必須按照法律規(guī)定程序嚴(yán)格控制執(zhí)行，同時(shí)包括土地利用、空間布局、容積率、日照間距、建筑層數(shù)、綠地率等方面也要進(jìn)行嚴(yán)格控制管理。

四、結(jié)語

建立一個(gè)高效、民主、法治的管理模式，在城市規(guī)劃領(lǐng)域有著積極的意義：

1.為規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部資源的合理分布創(chuàng)造了條件，有利于城市規(guī)劃行政部門集中力量和精力，開展對重大規(guī)劃問題的研究；

2.理順了規(guī)劃編制與實(shí)施的關(guān)系，消除了二者之間的障礙，有利于推動規(guī)劃意圖的全面貫徹和準(zhǔn)確實(shí)施，保持規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施之間的一致性和連貫性；

3.能夠促進(jìn)與國際接軌，充分體現(xiàn)公平、公正、公開，達(dá)到“以人為本”的管理原則。相信這一模式的建立為我們構(gòu)建和諧的建設(shè)管理秩序，提供堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐結(jié)合的良好平臺。

城市規(guī)劃管理論文:城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)建議

摘要：城市規(guī)劃管理是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實(shí)施，并最終影響著城市居民的生活質(zhì)量。文章分析了我國城市規(guī)劃管理中存在的若干問題，并給出了改進(jìn)建議，以供管理人員借鑒。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；行政責(zé)任；規(guī)劃審批權(quán)；四線管制

城市規(guī)劃管理是一項(xiàng)協(xié)調(diào)城市空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的行政管理工作，它直接關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的城市化進(jìn)程逐漸加快，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅猛。在此過程中，市場制度也在不斷更新，規(guī)劃管理方面的新問題紛至沓來。為保證城市房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，提高居民生活質(zhì)量，有必要對城市規(guī)劃管理中的問題進(jìn)行梳理和總結(jié)。本文分析了我國城市規(guī)劃管理中存在的若干問題，并給出了改進(jìn)建議，以供參考。

1　城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

1.1　管理主體內(nèi)部制約制度不健全

有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，近年來，隨著我國城市規(guī)劃管理工作力度的加強(qiáng)，違法建設(shè)數(shù)量總體上有了明顯下降。超面積違法建設(shè)案件下降最為明顯，從2003年的37％下降到2008年的4％。這是與規(guī)劃許可后的監(jiān)督檢查管理工作逐步走向規(guī)范化及全社會的法制意識不斷加強(qiáng)分不開的。目前嚴(yán)重違反城市規(guī)劃的開發(fā)活動較過去已大大減少。但與此同時(shí)，一些新的違法建設(shè)行為卻呈逐年增加的趨勢。擅自搭建的比例從2003年的23％增加到2008年的50％，查處違法建設(shè)罰款金額大幅度上升。總體上，涉及違法建設(shè)的單位量少面窄，但單個(gè)開發(fā)項(xiàng)目涉及違法的程度在加劇。

此外，近年來規(guī)劃審批許可后再進(jìn)行變更的項(xiàng)目數(shù)量在增加。這是由于很多建設(shè)單位在工程建造過程中，未完全按照規(guī)劃許可的內(nèi)容建設(shè)，有的擅自改變了總平面布局，有的增加了建筑面積等，為通過規(guī)劃驗(yàn)收，選擇在竣工前向規(guī)劃局申請變更規(guī)劃許可內(nèi)容，使工程狀況與規(guī)劃許可內(nèi)容一致，試圖逃避處罰。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這種“木已成舟”的未按規(guī)劃許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)工程，是不符合申請變更的條件的，應(yīng)根據(jù)相關(guān)條款給予處罰。然而，事實(shí)上多數(shù)情況下，這種“木己成舟”的未按規(guī)劃許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)工程，規(guī)劃局以“不影響城市規(guī)劃”為依據(jù)，做出了準(zhǔn)予變更的行政決定。這種現(xiàn)象表明，由于規(guī)劃行政管理部門內(nèi)部缺乏有效的制約制度，使得規(guī)劃部門的行政管理人員能夠“唯權(quán)”或“唯利”，不正確或不正當(dāng)?shù)厥褂檬种械囊?guī)劃許可權(quán)。

1.2　“規(guī)劃審批杈”的行使受限

目前，在我國大多數(shù)城市中，區(qū)規(guī)劃局受區(qū)政府和市規(guī)劃局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。一般來說，區(qū)規(guī)劃局在“人、財(cái)、物”上均有區(qū)政府管理，只是在業(yè)務(wù)上由市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下，區(qū)規(guī)劃局的行政權(quán)力受到區(qū)政府的制約明顯大于市規(guī)劃局。我國負(fù)責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會影響政策的貫徹和執(zhí)行，從而造成政府失靈。當(dāng)前，我國城市市區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)并不充分，區(qū)規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權(quán)”的行使上必然會因區(qū)政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到區(qū)規(guī)劃局正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”。盡管在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時(shí)性的問題而造成監(jiān)督乏力。

1.3　缺乏公眾監(jiān)督

在我國，許多時(shí)候的城市規(guī)劃決策，往往是只有領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃決策權(quán)集中在書記、市長、四套班子及幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人閉門造車式的決策。規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機(jī)制。規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃編制單位的直接上級和規(guī)劃的決策方，使得規(guī)劃編制和實(shí)施自始至終在規(guī)劃管理者的單方動作之中。這種決策主體的錯(cuò)位使得規(guī)劃領(lǐng)域的決策呈現(xiàn)封閉型、政治家型的特點(diǎn)，缺乏公眾監(jiān)督，容易滋生腐敗等問題，從而使城市規(guī)劃決策背離城市規(guī)劃目標(biāo)，公共利益的最優(yōu)化被某些群體、個(gè)體利益所替代，最終使城市偏離良性的發(fā)展軌道。

1.4　行政法不健全導(dǎo)致城市規(guī)劃管理不規(guī)范

行政法制的要求對城市規(guī)劃領(lǐng)域來說就是要規(guī)范城市規(guī)劃的組織編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督檢查等一系列的行政行為，包括抽象的行政行為和具體的行政行為。抽象的行政行為通常為制定、修改、廢止與城市規(guī)劃相關(guān)的行政法規(guī)、各級部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)隹、部門規(guī)范性文件，組織編制、審批各層次規(guī)劃。具體的行政行為通常為城市規(guī)劃行政許可行為、行政強(qiáng)制行為、行政處罰行為、行政確認(rèn)行為、行政復(fù)議行為、行政撤銷和變更行為、行政合同行為、行政檢查、行政補(bǔ)償行為，行政監(jiān)督、行政獎勵(lì)、行政給付。就目前我國的城市規(guī)劃行政立法狀況來說，規(guī)劃編制、審批行為缺乏招投標(biāo)或政府采購、時(shí)限、公式、聽證、調(diào)整等程序性規(guī)定：行政強(qiáng)制行為、行政確認(rèn)行為、行政合同行為、行政補(bǔ)償行為缺乏完整的程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施條件甚至是原則性的規(guī)定：非許可類行政審批的設(shè)定權(quán)限、范圍、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任在現(xiàn)行法中并沒有明確規(guī)定，這諸多的問題都是我國的行政程序立法不完善造成的。

2　改進(jìn)建議

2.1　深化規(guī)劃審批制度改革

深化規(guī)劃審批制度改革，不僅要規(guī)范行政許可、減少行政審批事項(xiàng)、簡化審批程序，而且還耍對那些保留的非許可類審批事項(xiàng)加以制度上的規(guī)范，對那些取消的行政審批項(xiàng)目或者沒有設(shè)立許可的有關(guān)事項(xiàng)積極運(yùn)用規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、備案等管理手段，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。貫徹實(shí)施行政許可法，絕不僅僅是清理和規(guī)范行政許可的問題，而且還要求建設(shè)行政管理的理念、管理職能、管理體制、管理方式，以及政府工作人員的行為、方式；做出重大的轉(zhuǎn)變，加快建立起行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的建設(shè)行政管理體制。

2.2　健全規(guī)劃決策機(jī)制

傳統(tǒng)的城市管理似乎歷來是政府的職能，但是現(xiàn)代的城市管理理論已經(jīng)認(rèn)識到，政府不是惟一能夠履行公共事務(wù)職能的組織。城市的管治意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，除了政府機(jī)關(guān)外，還需要公眾社會的參與和各種利益集團(tuán)及組織的介入，共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會的互動。同時(shí)，也能取得公眾對政府政策的理解和關(guān)心，以盡快達(dá)到政策的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的城市和區(qū)域管治，建立城市規(guī)劃委員會制度，由公務(wù)員、非公務(wù)員、專家、學(xué)者等組成的城市規(guī)劃委員會共同決策或參與決策規(guī)劃事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對城市的科學(xué)治理。設(shè)立委員會重在解決有些地方領(lǐng)導(dǎo)隨意決策、規(guī)劃管理部門自由裁量杈過大的問題，以強(qiáng)化城市規(guī)劃重大問題決策的科學(xué)性和民主性。委員會是城市規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，由政府設(shè)立，由公務(wù)員和非公務(wù)員組 成，其中非公務(wù)員人數(shù)應(yīng)多于公務(wù)員人數(shù)，總?cè)藬?shù)應(yīng)為單數(shù)。

2.3　實(shí)行四線管制

規(guī)劃編制和管理的重點(diǎn)從確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源的有效保護(hù)利用和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局。為了保護(hù)不可再生資源，建設(shè)部推行了綠線管制、紫線管制、藍(lán)線管制、黃線管制的四線管制方法，即城市的綠地系統(tǒng)、歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)、水系、城市干道等重要基礎(chǔ)設(shè)施及周邊上地通過規(guī)劃劃定四線范圍，一旦經(jīng)過審批，要執(zhí)行嚴(yán)格的管制，任何人不得隨意改變，原則上不得調(diào)整。實(shí)行四線管制，有效地保護(hù)了城市歷史資源、生態(tài)資源、空間資源，防止由于錯(cuò)誤決策而造成的城市資源的不可挽回的損失。

2.4　加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督

城市發(fā)展建設(shè)的長期性，決定城市規(guī)劃管理工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的不間斷的長期工作。要保證城市規(guī)劃能夠順利實(shí)施，各級城市規(guī)劃行政主管部門就必須將規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查工作作為城市規(guī)劃管理工作一項(xiàng)重要內(nèi)容抓緊抓好。

(1)做好土地使用和建設(shè)活動的批后管理，促使正在進(jìn)行中的各項(xiàng)建設(shè)嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃行政主管部門提出的要求。

(2)做好經(jīng)常性的日常監(jiān)督檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅處理各類違反城市規(guī)劃的違法活動。

(3)做好城市規(guī)劃行政主管部門執(zhí)法過程中的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正偏差，嚴(yán)肅管理各種違法讀職行為，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。只有制度才能保證和維護(hù)監(jiān)督，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。監(jiān)督制度的核心是通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)和經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃對項(xiàng)目實(shí)旗事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強(qiáng)化層級監(jiān)督，建立快速反饋和處理機(jī)制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。

2.5　建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度

要將規(guī)劃管理的行政責(zé)任，具體分解落實(shí)，使城市規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)，包括規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，都有明確具體的責(zé)任主體，責(zé)任和權(quán)力相符。城市規(guī)劃管理的行政責(zé)任主體，是各級政府領(lǐng)導(dǎo)、城市規(guī)劃管理部門領(lǐng)導(dǎo)和直接管理工作人員。對于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法違規(guī)行為造成的后果，耍追究直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對于造成嚴(yán)重影響和重大損失的。還要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任：對違法建設(shè)不依法查處的，要追究城市規(guī)劃部門的責(zé)任。城市規(guī)劃行政決策法律責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國家、市民、開發(fā)商的權(quán)益，制約和預(yù)防決策違法行為，推進(jìn)城市規(guī)劃行政決策的科學(xué)化。

3　結(jié)語

城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的重要手段。城市規(guī)劃的順利實(shí)施，有賴于科學(xué)、合法、合理的規(guī)劃管理。城市規(guī)劃管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要動態(tài)跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)分析總結(jié)，找出解決策略，唯有如此才能妥善解決好我國城市建設(shè)中出現(xiàn)的若干問題。

城市規(guī)劃管理論文:經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下城市規(guī)劃管理職能初探

【摘要】在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，城市建設(shè)情況日益復(fù)雜，規(guī)劃流程日益精細(xì)，管理、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)越來越高，這對規(guī)劃管理工作提出了更高的要求。如何真正做到經(jīng)濟(jì)效益與社會效益雙贏，是城市規(guī)劃管理當(dāng)前亟需解決的問題。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)；規(guī)劃管理

1城市規(guī)劃管理職能

1.1 城市規(guī)劃管理的基本概念

《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50280-98）第3.0.16 條的解釋是：城市規(guī)劃管理是“城市規(guī)劃編制、審批和實(shí)施等管理工作的統(tǒng)稱”。

1.2 城市規(guī)劃管理的直接載體

規(guī)劃起源于 19 世紀(jì)后期資本主義解決各工業(yè)城市的環(huán)境惡化和社會問題，在不同的歷史階段，城市規(guī)劃作為城市公共事務(wù)的組織力量在社會變革中扮演不同的角色。我國的城市化相對于西方發(fā)達(dá)國家起步晚，總體發(fā)展水平低。在借鑒了外國城市規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)后，避免了城市發(fā)展過程中的一些彎路子，同時(shí)形成了中國特色的城市規(guī)劃與管理途徑。在已批準(zhǔn)的各類型城市規(guī)劃中，最具有直接指導(dǎo)意義并具有法律效力的工具是控制性詳細(xì)規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃借鑒了國外的土地分區(qū)管制（區(qū)劃）法，結(jié)合我國改革開放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的大背景而產(chǎn)生的。2008 年，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實(shí)施，它明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律地位，規(guī)劃選址審批有了新的依據(jù)。

1.3 城市規(guī)劃管理的基本依據(jù)

在實(shí)際實(shí)施中，城市規(guī)劃管理就是根據(jù)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律體系和已批準(zhǔn)的城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，對城市建設(shè)用地和建設(shè)實(shí)施行政審查，審批，發(fā)放“一書兩證”，對在規(guī)劃范圍內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目是否符合規(guī)劃許可進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰。

2 面臨的主要問題

在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，城市建設(shè)情況日益復(fù)雜，規(guī)劃流程日益精細(xì)，管理、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)越來越高，這對規(guī)劃管理工作提出了更高的要求。

2.1規(guī)劃編制的現(xiàn)實(shí)意義有待加強(qiáng)

城市規(guī)劃是人類的實(shí)踐活動，規(guī)劃管理的標(biāo)準(zhǔn)與制度是通過實(shí)踐活動總結(jié)并制定出來的，是具有普適性的，但不是絕對性的?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的編制是由一則則規(guī)范限定的，數(shù)字化了的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)大多是按照千人指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算的。但是規(guī)劃編制及編制管理者們只考慮了千人指標(biāo)“量”的需求，忽略了“質(zhì)”的差異，即“千人指標(biāo)”是以“均質(zhì)”為前提的，錯(cuò)誤地認(rèn)為“此千人”等于“彼千人”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)收入不同、社會分工及背景不同、價(jià)值取向不同、年齡結(jié)構(gòu)不同等原因都會造成“千人”需求實(shí)際意義上的不同。

2.2城市空間形態(tài)難以整體把握

利用控制性詳細(xì)進(jìn)行規(guī)劃管理主要是通過建設(shè)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)的，雖然實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，但過于抽象，缺少對城市空間的總體控制和引導(dǎo)，容易導(dǎo)致實(shí)際規(guī)劃管理工作的僵化和不適應(yīng)。表現(xiàn)在用地性質(zhì)控制方面，住宅、商業(yè)辦公、產(chǎn)業(yè)等不同性質(zhì)的用地塑造的城市形態(tài)各不相同，單純以用地分類指標(biāo)進(jìn)行控制，難以體現(xiàn)用地性質(zhì)對城市環(huán)境和空間形態(tài)的影響；表現(xiàn)在開發(fā)強(qiáng)度控制方面，容積率指標(biāo)較為抽象，缺乏立體管理要素的支撐，容積率指標(biāo)的確定往往依據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致城市空間形態(tài)難以整體把握。

2.3 部門之間的協(xié)同共商機(jī)制有待提高

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，一個(gè)項(xiàng)目從有到無，需要經(jīng)歷一系列漫長而復(fù)雜的審批手續(xù)，涉及到多方利益群體的博弈。城市規(guī)劃的實(shí)施，除了涉及城市規(guī)劃部門，還有涉及到土地管理、房地產(chǎn)開發(fā)、園林綠化部門、衛(wèi)生環(huán)衛(wèi)部門、交通運(yùn)輸部門，由于很多部門考慮到自己部門的局部利益，使得土地利用效率低下、行政成本高、公共服務(wù)設(shè)施缺少、敏感性設(shè)施難以落地。

2.4公眾參與城市規(guī)劃的深度有待明確

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，各種利益沖突使公眾參與的民主意愿日益凸顯，政府也逐漸認(rèn)識到公眾參與城市規(guī)劃是現(xiàn)代城市管理的重要內(nèi)容。我國現(xiàn)階段的公眾參與處于初級階段，屬于象征性參與，即公眾尚處于被動的告知與接受地位，還未進(jìn)入合作性參與、代表性參與、決策性參與的實(shí)質(zhì)性參與階段。

1.城市規(guī)劃信息不對稱

城市規(guī)劃是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，規(guī)劃成果一般都是圖文并茂，圖是用特定的符號、線性、色塊表示的，文字又多為專業(yè)術(shù)語。在群眾參與規(guī)劃決策的活動中，很少能有幾個(gè)人能看的懂信息含量巨大的控制性詳細(xì)規(guī)劃，這樣就不可避免地造成了信息不對稱。

2.缺乏制度保障

我國現(xiàn)有的城市規(guī)劃法規(guī)沒有明確公眾參與的主體、具體權(quán)利以及相關(guān)的法律程序。從我國現(xiàn)階段的公眾參與現(xiàn)狀來看，普遍都流于形式，另外沒有組織起來的市民是個(gè)體分散狀態(tài)，不具備足夠的能力去影響資源分配，更缺乏制度化途徑將個(gè)體利益整合為公共利益，這就往往使得市民不能維護(hù)其個(gè)人權(quán)益甚至公眾的共同利益。編制、審批規(guī)劃之前進(jìn)行民意調(diào)查，并不一定采用民眾的意見，調(diào)查、聽證成了一種形式，最終還是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃師的意志來定。

3城市規(guī)劃管理建議芻議

中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷30多年的快速增長之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)以及增長動力都已經(jīng)今非昔比。中國經(jīng)濟(jì)基本面不僅發(fā)生了量的巨變，更是發(fā)生了質(zhì)的飛躍。首先是經(jīng)濟(jì)增長速度從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，最后是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。

3.1合理設(shè)置管理程序

針對規(guī)劃管理程序復(fù)雜、參與程度深的特點(diǎn)，合理設(shè)置管理程序。有效地避免行政成本高，且業(yè)務(wù)辦理效率低下現(xiàn)象。

3.2 精細(xì)化管理

精細(xì)化管理是一種源于企業(yè)的管理思想，現(xiàn)被廣泛研究運(yùn)用到各行各業(yè)。企業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)化體現(xiàn)在，企業(yè)有明確的時(shí)間安排，有完整的規(guī)章制度，有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓に嚵鞒?，有詳盡的技術(shù)規(guī)范，有嚴(yán)格的質(zhì)量、數(shù)量控制標(biāo)準(zhǔn)，以及嚴(yán)明的獎懲措施等方面。目前，在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面可引入精細(xì)化管理。

3.3 可視化管理

為整體把握城市空間布局，對城市建設(shè)的空間秩序進(jìn)行有效的規(guī)范和引導(dǎo)，按照“可視化管理”思路，可把城市設(shè)計(jì)應(yīng)用到規(guī)劃管理之中，在規(guī)劃時(shí)將城市“立”起來。通過城市設(shè)計(jì)梳理空間脈絡(luò)，挖掘不同區(qū)域的發(fā)展思路和地區(qū)特色；通過城市設(shè)計(jì)并結(jié)合城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，對街道、開放空間和建筑進(jìn)行控制。

3.4建立多元化決策體系

群眾參與到城市管理是一種先進(jìn)的城市合作管理的典范。群眾參與權(quán)需要制度的保障，要明確參與的具體步驟、具體方式和具體手段；通過使用先進(jìn)的技術(shù)手段，使群眾方便和快捷地參與到城市規(guī)劃和城市規(guī)劃管理中來；充分利用社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站，使群眾真正地以“組織”的形式參與決策。

結(jié)語

經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，科學(xué)在進(jìn)步，人們的觀念和需求也在發(fā)展，不同的時(shí)代有不同的需求，城市建設(shè)的手段也在不斷更新，城市規(guī)劃管理方式和方法也要隨之改變和完善，只有做到高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，才能做好城市規(guī)劃管理工作，提高城市經(jīng)濟(jì)效益和人文效益，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

城市規(guī)劃管理論文:關(guān)于城市規(guī)劃管理實(shí)施的探討

摘 要：本文作者結(jié)合多年工作實(shí)際，對城市規(guī)劃實(shí)施過程中存在的一些問題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了有效的解決措施，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；管理；實(shí)施；措施

1我國城市規(guī)劃管理實(shí)施中存在的問題

1.1規(guī)劃法制意識不強(qiáng)。自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來，各級政府雖說經(jīng)過大力宣傳使社會各界對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理有了一個(gè)全方位的認(rèn)識，但是部分群眾特別是部分干部對規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、法律性的認(rèn)識還不足，“人情規(guī)劃”現(xiàn)象還很嚴(yán)重，這給規(guī)劃的實(shí)施管理造成一些困難。例如：某些單位轉(zhuǎn)讓土地不經(jīng)過當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門批準(zhǔn)，某些項(xiàng)目少批多建，某些開發(fā)商在拍得土地后，受利益驅(qū)動想方設(shè)法鉆政策和協(xié)議文書的空子，要求更改規(guī)劃有的甚至擅自變更規(guī)劃。

1.2規(guī)劃執(zhí)法環(huán)境日益嚴(yán)峻。一是規(guī)劃執(zhí)法矛盾大、難度大，拆除違法建筑往往會導(dǎo)致建房戶傾家蕩產(chǎn)。二是政府傾力打造和諧社會，違章建設(shè)方往往以破壞和諧局面為手段要脅政府妥協(xié)認(rèn)可其違法行為。三是部分縣（市）規(guī)劃執(zhí)法權(quán)在縣（市）綜合執(zhí)法單位，因執(zhí)法交叉且執(zhí)法力度不足導(dǎo)致暴力抗法事件屢禁不止，執(zhí)法人員經(jīng)常遭受謾罵和圍攻，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行也難以獲得效果。

1.3規(guī)劃缺位或干預(yù)乏力。城市規(guī)劃的缺位或干預(yù)乏力有兩方面的原因。一方面，城市規(guī)劃自身存在缺陷。另一方面，我國的城市規(guī)劃由于缺乏完善的法規(guī)體系支持，規(guī)劃的干預(yù)缺乏力度，違法建設(shè)屢禁不止。城市規(guī)劃行政許可的自由裁量權(quán)過大。規(guī)劃管理中自由裁量權(quán)限較大，對開發(fā)商而言，對應(yīng)于項(xiàng)目開發(fā)的不確定性和投資風(fēng)險(xiǎn)“，尋租”的空間和動力也會趨大。這些就是導(dǎo)致規(guī)劃行政管理領(lǐng)域中產(chǎn)生腐敗的內(nèi)部和外部原因。政府行政管理體制影響規(guī)劃部門行使規(guī)劃審批權(quán)。當(dāng)前，我國城市各個(gè)行政單位之間的協(xié)調(diào)并不充分，規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權(quán)”的行使上必然會因地方政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到規(guī)劃局正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”。盡管在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時(shí)性的問題而造成監(jiān)督乏力。

1.4城市規(guī)劃管理缺乏公眾監(jiān)督。在我國許多時(shí)候的城市規(guī)劃決策，往往是只有領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃決策權(quán)集中在書記、市長、四套班子及幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人閉門造車式的決策。規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機(jī)制。

1.5城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)、科學(xué)的規(guī)劃。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國城市建設(shè)也逐漸提速，尤其是中小城市建設(shè)已上升到一個(gè)前所未有的高度。然而一些城市的規(guī)劃建設(shè)中，由于缺乏對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的意識，造成了許多問題。有的城市缺乏長遠(yuǎn)、科學(xué)的規(guī)劃，甚至完全沒有將生態(tài)環(huán)境保護(hù)列入規(guī)劃中，或者相關(guān)的內(nèi)容過于簡單，缺乏可操作性和長遠(yuǎn)性。有的城市在規(guī)劃建設(shè)中沒有進(jìn)行生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)，布局極不合理，居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)混雜，從而導(dǎo)致了土地資源的無形損失和浪費(fèi)。有的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，使得企業(yè)排污、生活垃圾、水土流失等沒有得到有效控制，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境逐步惡化，破壞了本來良好的生態(tài)環(huán)境。有的城市在環(huán)保投入方面與環(huán)保工作的需要完全不相稱，環(huán)保機(jī)構(gòu)又不健全，環(huán)境監(jiān)管力度也不夠。還有的城市在規(guī)劃建設(shè)中不顧客觀條件和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，存在盲目攀比、盲目擴(kuò)張、盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，片面地強(qiáng)調(diào)工業(yè)化或者一味地追求招商引資，而對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面缺乏足夠的認(rèn)識。

2 加強(qiáng)城市規(guī)劃管理實(shí)施的措施

2.1加強(qiáng)規(guī)劃宣傳力度。建議各級政府及其相關(guān)規(guī)劃行政主管部門將《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》列入普法宣教重要內(nèi)容之一，并將每年的1月1日確定為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》宣傳日。同時(shí)，要充分利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式，加大對規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳力度，重點(diǎn)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長的規(guī)劃意識，全面杜絕“人情規(guī)劃”，逐步在社會各界形成自覺遵守規(guī)劃、維護(hù)規(guī)劃的良好氛圍。

2.2健全規(guī)劃法規(guī)體系。在城市規(guī)劃的領(lǐng)域內(nèi)，規(guī)劃實(shí)施的管理工作將逐步走向規(guī)范，行政決定的依據(jù)必須明確，過大的自由裁量權(quán)越來越不合時(shí)宜。要節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權(quán)，使它符合法律、法規(guī)、城市規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范，遵守法定程序，嚴(yán)守“合理性”原則，就必須使規(guī)劃編制工作不斷創(chuàng)新和完善，規(guī)劃技術(shù)性規(guī)范更加充實(shí)和嚴(yán)密，逐步推行城市規(guī)劃編制和審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法制化。在規(guī)劃的立法中要建立起規(guī)劃審批與法定規(guī)劃、法定通則的羈束性聯(lián)系，使城市規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和我國有關(guān)城市規(guī)劃的法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接，最終組成一個(gè)嚴(yán)密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)化和法制化。

2.3加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督。城市發(fā)展建設(shè)的長期性，決定城市規(guī)劃管理工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的不間斷的長期工作。要保證城市規(guī)劃能夠順利實(shí)施，各級城市規(guī)劃行政主管部門就必須將規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查工作作為城市規(guī)劃管理工作一項(xiàng)重要內(nèi)容抓緊抓好。為了建立有效的城市規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上級對下級的有效監(jiān)督，通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)和經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃對項(xiàng)目實(shí)施事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強(qiáng)化層級監(jiān)督，建立快速反饋和處理機(jī)制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。

2.4做好城市生態(tài)環(huán)境的科學(xué)規(guī)劃。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是規(guī)劃建筑中的重要內(nèi)容，而科學(xué)的規(guī)劃，要求結(jié)合城市建設(shè)規(guī)劃的基本要求，以自然資源承載力和環(huán)境容量等為依據(jù)，避免生態(tài)環(huán)境的污染破壞，最終實(shí)現(xiàn)城市社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。而且中小城市往往受到各種條件制約，因此在規(guī)劃建設(shè)中，必須尊重資金限制和區(qū)域現(xiàn)狀等客觀情況，正確地認(rèn)識地區(qū)差異，充分地利用當(dāng)?shù)氐奶厣c優(yōu)勢，做到揚(yáng)長避短。同時(shí)，城市的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)充分結(jié)合本地特點(diǎn)來開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并通過多渠道地籌集資金，來加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，為保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面采取相關(guān)的優(yōu)惠政策來推動對城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，另一方面要堅(jiān)持“誰污染誰付費(fèi)、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，既能保證穩(wěn)定有效的環(huán)保資金來源，又能有效地控制對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的行為。另外，在城市的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督、評價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，不斷地完善環(huán)境管理制度及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、部門負(fù)責(zé)制，并加大各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)及政策的執(zhí)行力度，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，不斷提高生態(tài)環(huán)境管理人員的素質(zhì)和環(huán)境管理部門的監(jiān)管水平，從而形成保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的合力。最后，城市生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)還應(yīng)借助教育、法制、宣傳等手段，普及環(huán)保知識，使人們正確認(rèn)識生態(tài)環(huán)境問題的重要性，樹立正確的生態(tài)觀，從而養(yǎng)成文明的行為習(xí)慣，并能夠投身于改善生態(tài)環(huán)境、防止環(huán)境污染的行列中去。同時(shí)根據(jù)有關(guān)的法律和政策來對資源消耗大和污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，通過嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境管理制度來提高人民對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

3 結(jié)束語

大力開展城市規(guī)劃建設(shè)是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而在城市規(guī)劃建設(shè)中的法制、體制和生態(tài)環(huán)境等問題已經(jīng)得到了廣泛的關(guān)注。只有遵循有關(guān)的城市規(guī)劃原則，處理好城市規(guī)劃管理與法律法規(guī)、監(jiān)督體制以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)之間的關(guān)系，才能對其各項(xiàng)開發(fā)和管理做出科學(xué)、合理的規(guī)劃和決策，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。