序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇城市社區(qū)治理問題研究范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關鍵詞：社區(qū)治理 治理理論 善治

一、社區(qū)治理的理論依據(jù)和現(xiàn)實意義

全球治理委員會于1995年發(fā)表的研究報告《我們的全球伙伴關系》中，對治理做出了具有權威性和代表性的概念界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。 治理理論打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，強調管理是一種有效互動的合作過程，認為公民社會也是合法權力的來源，同時，治理也是當代民主的一種新的形式。

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。隨著我國改革開放的深入，單位制的解體，街居制向社區(qū)制的轉變，政府主導下的傳統(tǒng)社區(qū)管理方式已經不能有效解決城市社區(qū)發(fā)展中存在的矛盾和問題，正是在此背景下，社區(qū)治理應運而生。在社會資源的配置過程中的政府失靈和市場失靈使得國內外學者紛紛將希望寄于治理理論，而建立在國家和市場基礎上的有效的治理--善治--是彌補國家和市場在調控和協(xié)調過程中不足的有效手段。善治是一種最好的治理方式，是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。因此社區(qū)治理的現(xiàn)實意義即是走向善治，實現(xiàn)合作共治。

二、D市城市社區(qū)治理的實證研究

1.調查方法

本文采取實證研究的方法，通過電話采訪和走訪民政局相關部門（基層政權和社區(qū)建設科、社會組織管理科、社區(qū)管理辦公室）、查閱D市政府信息公開的政策文件和在典型社區(qū)（二女橋社區(qū)、望海社區(qū)、新壩社區(qū)）發(fā)放調查問卷（對象為社區(qū)居民，紙質調查問卷60份，電子調查問卷40份，回收問卷94份，其中有效問卷92份）等形式對D城市社區(qū)整體情況和典型社區(qū)進行統(tǒng)計分析和實地調查。

2.調查背景及概況

近年來，D市以“組織和諧、文化和諧、利益和諧、人際和諧、環(huán)境和諧”為根本出發(fā)點，以創(chuàng)建“居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的新型社區(qū)為目標，不斷提高社區(qū)服務水平，扎實推進和諧社區(qū)建設，取得了比較明顯的成效。

截止2013年5月，D市全市轄14個鎮(zhèn)，368個村委會（其中含75個農居），42個居委會，總人口115.23萬人，總面積2340平方公里，耕地面積161.6萬畝。目前，市區(qū)現(xiàn)有5個街道、22個社區(qū)，常住人口21萬人，市區(qū)建成區(qū)面積26平方公里。先后創(chuàng)建省級文明社區(qū)2個、和諧社區(qū)3個、民主法治示范社區(qū)10個、綠色社區(qū)3個，地市級社區(qū)建設示范社區(qū)17個?！禗市“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理體制改革實施辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，到2013年，D城市社區(qū)全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理新體制，農村社區(qū)達標率達80%；到2015年，農村社區(qū)“一委一居（村）一站一辦”達標率達100%。2013年D城市社區(qū)已全面建立“一委一居（村）一站一辦”社區(qū)管理新體制，農村社區(qū)達標率達82%，已達《辦法》規(guī)定水平。

3.問題及原因分析

D市城市社區(qū)在組織架構、規(guī)章制度、人事管理安排、公共服務等方面已經取得了一定的實踐成果，一定程度上實現(xiàn)了現(xiàn)代社區(qū)管理的標準，但社區(qū)治理還未在這個長江以北縣級市中唯一的中等城市里深入人心，與已在全國很多城市得到良好實行的成熟社區(qū)治理機制還存在著一定的差距，主要表現(xiàn)在：

社區(qū)治理主體單一。在D市城市社區(qū)生成和發(fā)展的過程中，政府扮演著不可或缺的角色。但隨著社會轉型的不斷深入，社區(qū)問題越來越復雜化、多樣化，而社區(qū)治理的主體仍然停留在政府“一家獨大”的局面，政府全能型的主導地位并沒有改變，政府部門對于社區(qū)方面還沒有實質性的放權，只是交給社區(qū)居委會來承擔社區(qū)管理的相關工作，忽視了社區(qū)中其他治理主體的地位和作用。

D目前在民政局登記備案的社區(qū)民間組織有30余個，而實際上這些民間組織與社區(qū)的聯(lián)系仍然是停留在書面層面，實際操作意義上能夠真正起到社區(qū)治理主體作用的社區(qū)民間組織少之又少。社區(qū)居民也因為“熟人社會”的逐步瓦解而很少參與社區(qū)治理，社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務管理的積極性不高。缺少了社區(qū)居民和非政府組織、非營利組織等社會團體的力量，便缺少了政府與公民社會的良性互動與合作，公共利益不可能在這樣的模式中最大化。

篇(2)

>> 非政府組織在社會治理中的倫理功能 非政府組織的興起及其治理功能 國際非政府組織在中國的治理傳播 南京地區(qū)非政府組織在城市社區(qū)中的發(fā)展 全球氣候治理中的國際非政府組織 非政府組織治理中的問責研究 國際非政府組織在全球衛(wèi)生治理中的作用與職能 組織戰(zhàn)略的財務管理在績效管理中的功能性研究分析 提升非政府組織公信力的必要性分析 促進非政府組織參與城市社區(qū)治理的路徑研究 非政府組織在公共危機管理中的作用 淺析非政府組織在社會救助中的參與 非政府組織在WTO中的角色 非政府組織在社會公益供給中的弱動力問題分析 非政府組織在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的角色分析 社會組織在地方政府治理中的功能及路徑分析 非政府組織在我國社會治理中探究 城市社區(qū)非政府非營利性組織的崛起 研究分析非政府組織（NGO）參與公共危機治理 非政府組織參與公共危機治理的必然性 常見問題解答 當前所在位置：.

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篇(3)

關鍵詞：城市社區(qū)建設；社會組織；角色定位；國家與社會

中圖分類號：C912.8 文獻標志碼：A 1002-7408（2014）03-0044-03

引言

1991年國家提出社區(qū)建設的思路，強調政府減少干預，發(fā)展社區(qū)服務，增加居民社區(qū)參與，逐步實現(xiàn)社區(qū)自治，由此拉開了我國社區(qū)建設的序幕。我國的城市社區(qū)建設是在“全能政府”失效和“萬能市場”失靈的背景下提出的，其重要使命就是重新對社會進行整合。2001年7月，民政部下發(fā)了《全國城市社區(qū)建設示范活動指導綱要》，決定從2001年開始，各省、自治區(qū)、直轄市選擇一些基礎比較好的大中城市和市轄區(qū)作為示范單位，有組織、有計劃、有步驟地開展社區(qū)建設示范活動，意味著我國城市社區(qū)建設開始步入正軌。我國社區(qū)社會組織的變化歷程是與社區(qū)基層管理體制的變遷緊密結合在一起的，可以認為，我國城市社區(qū)社會組織早在20世紀90年代初就開始出現(xiàn)，而城市社區(qū)社會組織開展活動卻是90年代末的事情。進入21世紀以來出現(xiàn)了越來越多的城市社區(qū)社會組織，社區(qū)居民也開始根據(jù)自身需求自下而上地建立起各類社區(qū)社會組織。[1]在近十年的時間內，城市社區(qū)建設從提出到與城市管理體制改革相結合，再到逐漸成為我國城市轉型的基礎性工程，一直在飛速發(fā)展。在這段不長的時間內，全國各地先后對城市社區(qū)建設、管理體制和模式等等方面做了許多探索，取得了明顯的成效，但是也存在不少問題，其中最為核心的問題在于如何確定社會組織在城市社區(qū)建設中的角色定位及如何促進其功能的發(fā)揮，本文擬就此問題進行探討。

一、互動與建構：社會組織的角色定位

美國心理學家雅各布·莫雷諾認為，社會組織也是一種角色。而任何組織之所以能夠生成與發(fā)展，都因其承擔了一定的社會角色期待。進一步說，社會組織的角色最終是由處于各種不同地位和期望的社會網(wǎng)絡所構成。[2]我們可以發(fā)現(xiàn)，社會組織在社區(qū)建設中的功能發(fā)揮不但在宏觀上取決于其在社會大系統(tǒng)中所處的結構關系，也在微觀上受到其同屬一個系統(tǒng)的其他主體之間的關系的影響，這種關系往往具體體現(xiàn)為其他系統(tǒng)主體對于社會組織的角色認識以及社會組織對于這種認識的角色領悟，這種認識和領悟統(tǒng)稱為社會組織的角色定位。也就是說，在社會組織介入轉型期城市社區(qū)建設的過程中，社會大系統(tǒng)下的其他行為主體（主要為政府以及社區(qū)居民）與社會組織在互動關系中，形成了一定的角色定位，通過不同層面對社會組織在社區(qū)建設過程中功能的發(fā)揮施加影響，并且這些影響往往是決定性的。之所以選擇角色定位而不是傳統(tǒng)的系統(tǒng)結構作為功能分析的視角，是因為角色定位的視角更有助于把握社會組織的內涵，正如文軍所言：“因為這一路徑既能夠有效地拓展社會組織的研究范疇，深化社會組織的研究內涵，也可以從社會組織的角色期待和角色實踐的關系來深入檢討社會組織的發(fā)展困境及其出路。”[3]

前文談到，社會組織的發(fā)展與中國城市社區(qū)建設的發(fā)展在時間上基本同時，是兩條相互影響的脈絡。而在這個發(fā)展的脈絡之中，社會組織不可避免的與同處社會大系統(tǒng)之中的兩個最重要主體——國家以及社會（社區(qū)）產生互動，這種互動漸漸地促使了社會組織這一新興事物從無到有、從小到大的發(fā)展，并且漸漸地形成了國家以及社會（在本文的語境下更多的體現(xiàn)為社區(qū)及其居民）對于社會組織的角色定位。國家與社會的關系一直作為中國社會學關注的核心問題而存在，同時也是在社區(qū)研究中最具影響力的研究范式。[4]而社會則是城市社區(qū)建設的大背景，同時也是社會組織存在的“天然土壤”，是無法回避的重要主體。

基于國家與社會的視角分析，社會組織在轉型期的城市社區(qū)建設中，主要擔負了三種不同的角色，繼而發(fā)揮著相應的社區(qū)建設功能，而這三種不同的角色則是在與國家及社會的互動過程中，逐步演變而成的。首先，社會組織在組織形式上不同于市場上的經濟組織以及代表國家的各級政府機構，其很大程度上屬于社會這一極，是比較典型的“私人領域”，在城市社區(qū)的范圍之內，社會組織是政府管理乃至社會管理的一個重要的對象和客體，經過近十年的發(fā)展，目前社會組織已經融入了社區(qū)，成為了與社區(qū)事務息息相關的重要組成部分；其次，城市社區(qū)層面的社會組織作為一種非國家權力性的組織，也是參與國家社區(qū)公共管理活動的重要主體之一，通過參與政府主導的社會管理的各項進程，在社區(qū)建設中發(fā)揮著積極的作用。社會組織在社區(qū)建設中的參與地位主要是管理而不是被管理，其與政府以及社區(qū)居民等都是相對獨立的社會主體，共同構成了多元的社區(qū)建設結構；第三，從某種意義上說，社會組織又是獨立于國家與社會（本文主要指城市社區(qū)）之外的第三方公共領域的重要組成部分，站在社會的立場上與政府形成某種制約關系， 同時也發(fā)揮協(xié)調國家與社會良性關系的作用。

我國社會組織的角色及政府與其之間的關系經歷了一個變化發(fā)展的歷程，社會組織從政府的完全附屬者逐步向相對獨立的主體方向發(fā)展（當然，這并不意味著社會組織將走向與政府“分庭抗禮”的對立面）。

二、作為城市社區(qū)建設客體的社會組織

社會組織首先是社會的一部分，與作為國家的政府相比，是后者的管理對象，從而也是社區(qū)建設的客體對象之一。從作為社區(qū)建設的客體的角度來講，社會組織本身就是作為社區(qū)建設的一個目標而存在，在扮演這個角色的過程中，其不可避免的受到國家的管理以及一定建設行為的施與，同時在這個互動過程中發(fā)揮了一定的功能。這些功能是社會組織參與社區(qū)建設并發(fā)揮作用的重要內容，也是自身成長的某種體現(xiàn)。伴隨著轉型期的社會發(fā)展，我國的社會組織也經歷了顯著的成長，數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國共有社會組織43.1萬個，比上年增長4.1%，其中社會團體、民辦非企業(yè)注冊個數(shù)比2001年分別增長85%、132%；基金會由無到有，2009年底已有1843家。社會組織社會動員能力和自身影響力顯著增強，2009年，全國接收各類社會捐贈款物達到332.78億元，2008年統(tǒng)計志愿者規(guī)模接近一億人。

作為城市社區(qū)建設的客體之一的社會組織，其參與社會建設的功能主要是通過自身組織的壯大和發(fā)展而實現(xiàn)的，具體而言主要有以下幾個功能：一是增強了社區(qū)基層的凝聚力；二是擴展了社會的自我動員能力；三是彌補了國家在社區(qū)層面權力讓渡所造成的空白。這三個功能是社會組織作為社會的一部分所承擔的一些本體，需要注意的是，在發(fā)揮這些本體時，社會組織需要接受國家（政府）的管理，才能保證其自身的有序發(fā)展和功能的良好發(fā)揮。

社會組織的不斷壯大增強了社區(qū)層面的社會凝聚力，有效地維護了社區(qū)的穩(wěn)定和團結。[5]增強社區(qū)凝聚力的最直接也是最重要的體現(xiàn)就是對社區(qū)公共意識的培育，而社會組織對于實現(xiàn)社區(qū)公共意識的培育路徑起到了相當大的承載作用。第一，社會組織的壯大，完善了社區(qū)公共服務體系，有助于形成適應現(xiàn)代新型社區(qū)建設需要的社區(qū)公共意識；第二，社會組織之間交流以及聯(lián)系的緊密，有助于其分擔政府的事務性工作，完善其在社區(qū)建設中的各項功能；第三，社會組織之間利益的整合，有助于培育新型的社區(qū)內企事業(yè)單位的社區(qū)公共意識，并最終服務于城市社區(qū)建設。[6]

社會組織的不斷壯大增強了社會資源的自我募集能力，有效地減輕了政府負擔，為社區(qū)建設的人力物力投入提供了保障。作為區(qū)別于政府以及市場之外的第三方力量的存在，社會組織的主要作用在于提供上述兩者不能或者不愿提供的公共服務，而社會組織的壯大則使得支撐公共服務的資源變得常態(tài)化和多元化，這就在很大程度上確保了公共服務的有序提供。

社會組織的不斷壯大彌補了國家在社區(qū)層面權力讓渡帶來的權力真空狀態(tài)，行使了一定的政府職能，擴大了社區(qū)建設的參與力量。社會學一直有觀點認為，在正式組織缺失（國家）的情況下，社會可以自主發(fā)展出不同類型的非正式組織（社會組織）來履行正式組織的功能，[7]作為社會的最常見也是最重要的組織形態(tài)，社會組織當然也不例外，在社區(qū)建設的過程中，社會組織不但能夠彌補一些政府的不足，實現(xiàn)一定的民間治理，形成民間秩序，促進公眾之間的和諧相處，而且能夠充當社區(qū)的保護者，通過各種手段有效地緩和因營利性企業(yè)部門和政府部門的利益擴張所引發(fā)的一些社會矛盾，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與發(fā)展。[8]

三、作為城市社區(qū)建設主體的社會組織

一般而言，社區(qū)建設的兩大主要內容分別為社區(qū)管理和公共服務，兩者聯(lián)系緊密，彼此相互影響、相互作用。作為城市建設主體之一的社會組織，其參與社會建設的主要形式也無外乎以下兩種：一是擴展社區(qū)服務，豐富公共產品的供給；二是參與社區(qū)管理，推進社區(qū)建設。最早提出社區(qū)概念的德國社會學家滕尼斯認為，社區(qū)“是持久的和真正的共同生活”。[9]因此，社區(qū)不只是一個區(qū)域概念，而且是人們共同生活的空間呈現(xiàn)。這種共同生活體現(xiàn)為個人和家庭所必需的但是僅靠個人和家庭無法提供的生活內容，主要包括： 第一，基礎性生活條件，如良好的社會秩序、清潔的周圍環(huán)境、健全的基礎設施等；第二，基本的社會交往和交流，包括聚會、娛樂、表達、商業(yè)交往等等；第三，便利的公共服務，包括健康服務、醫(yī)療服務、社會保障服務、文化教育服務、就業(yè)培訓和咨詢等；第四，社區(qū)福利，包括社區(qū)救助、鄰里互助、社區(qū)慈善等；第五，社區(qū)歸屬和認同。[10]而社區(qū)建設則意味著上述共同生活需求的合理性滿足，這種滿足又可以分為兩個層次：一是提高社區(qū)治理水平；二是提升社區(qū)服務水平。這恰恰是對于社區(qū)管理以及公共服務的一種回應。

盡管就目前中國的社區(qū)發(fā)展水平而言，政府還是最主要的公共服務和社會管理的提供者，但是政府并不是提供社區(qū)公共服務和社會管理的單一主體，其提供者應該是多元主體性的，[11]其中社會組織就是多元主體中最為重要的一員，無論在提供公共服務還是在參與社會管理領域都貢獻出了自身的一份力量。在2012年3月召開的全國第十三次民政會議的講話中指出，政府事務性管理工作可適當交給社會組織，更是為社會組織參與社區(qū)建設事業(yè)注入了一針強心劑。同時，當前在中國，社區(qū)服務主要包括兩大部分，即面向全體居民的社區(qū)服務與面向居民殊群體的服務，[12]而政府的服務范圍往往面向的是全體居民，這就為社會組織服務介入提供了廣闊的空間。

在我國的城市社區(qū)建設過程中，社會組織的參與逐漸推動形成了一個主體多元化、職能專業(yè)化、參與大眾化的社區(qū)建設框架。它的誕生，改變了社區(qū)建設只有社區(qū)居委會一個主體的舊面貌。多元化主體間既有分工，也有合作，更重要的是各類社會組織帶來了社區(qū)建設的專業(yè)化。社會組織能夠組織專業(yè)化的人才提供專業(yè)化的社區(qū)服務，包括公共服務、社會慈善服務、社會工作服務，而這些專業(yè)服務往往通過政府的購買形式得以實現(xiàn)；[10]同時盡管政府的社區(qū)建設需要大量的專業(yè)人才，而專業(yè)化的社會組織也需要專業(yè)人才來管理和經營，但是專業(yè)化的建設并沒有排斥社區(qū)居民的廣泛參與，大量扎根于社區(qū)的社會組織更是推動了社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)建設。

四、作為公共領域①的社會組織

按照哈貝馬斯的描述，公共領域是指作為與私人領域（市場經濟）以及公共權力領域（政治國家）相對的公共領域（市民社會）以及一個國家和社會之間的公共空間，是指“政治權力”之外，作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間。[13]作為公共領域的社會組織，其在社會建設中發(fā)揮的主要作用在于推動公民社會的崛起，而不僅僅是充當媒介，在這一點上可以說是從更深層次上踐行了社區(qū)建設的最終目的。王穎認為，社區(qū)是中國公民社會崛起的重要組織方式，社區(qū)層面的公民社會的崛起主要體現(xiàn)為社區(qū)自治和城市共同治理，在這之中，上下結合的兩種力量推動了這種表現(xiàn)：一方面，集權力、信息和資源于一身的政府主動向社區(qū)讓權、還權、授權，成為社區(qū)自治的“第一推動力”；另一方面，草根社區(qū)涌現(xiàn)出一定的追求自治的公民行動和政治參與，并對現(xiàn)行政治和管理體制形成強有力的沖擊。而實際上，作為公共領域之一的、各種形式的社會組織才是承擔公民社會崛起任務的最重要組織實體，從這個角色出發(fā)，社會組織在社區(qū)建設的過程中發(fā)揮了相當?shù)母顚哟蔚奶娲鷩遥ㄕ┑墓δ?，是推動了公民社會的崛起，而不僅僅是前面所描述的提供社會公共服務以及承擔相應的社會管理。

對于中國公共領域下的社區(qū)建設研究，王敬堯采用了“參與式治理”的概念，認為社區(qū)建設中政府與民眾、國家與社會形成了“合作互動”。[14]這種“參與式治理”不但在一定的程度上擴展了社區(qū)的自由和權力，更重要的是這個過程增強了社會自治的能力，而這種能力更多的體現(xiàn)于社會組織，并由之行使。需要指出的是，國家與社會的良性的關系構建中，最根本的是二者相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴，建立有機統(tǒng)一、互動的正和博弈關系。[15]所以，社會組織作為公共領域的組成部分，其填補國家主動讓渡的權力空白，為社區(qū)建設服務，并且逐步推進公民社會的崛起的目的并不是要成為與國家分庭抗禮的第三種力量，而是要基于自身存在和發(fā)展的內在規(guī)律， 在國家與社會之間找到自己合適的角色定位，促進兩者不斷地統(tǒng)一協(xié)調、良性發(fā)展。[16]

五、總結與討論

總體而言，角色定位的準確與否對于社會組織的功能影響極為顯著，這個問題看似老生常談，卻又真切地觸及了社會組織參與社區(qū)建設的問題本質。學界針對社會組織的角色定位的討論也是眾說紛紜，我們需要看到的是，盡管在近十幾年的并行發(fā)展之中，社會組織在城市社區(qū)中的角色定位日漸清晰和明確，其功能優(yōu)勢也日趨顯現(xiàn)，但是該問題卻依然存在。例如國家對社會組織的角色定位往往體現(xiàn)于法定分類管理方式以及相關的政策文件之中；與國家的角色定位不同的是，社區(qū)（尤其是社區(qū)居民）對于社會組織的角色定位往往體現(xiàn)于各種新媒體，以及某些特定的社區(qū)建設行動邏輯之中，這種正式與非正式定位方式帶來的解讀困難將不可避免的導致一定的定位失準。同時，不盡明晰的角色定位帶來了中國社會組織“雖然數(shù)量巨大，但是沒有構成一個整體的第三部門，它們像一盤散沙，支離破碎地散落在轉型時期的中國社會中”。[17]因此，如何進一步明晰社會組織在各項社會事務中的角色定位，必將是未來社會組織工作的展開方向。

盡管對于社會組織的未來功能的發(fā)揮，我們持肯定以及樂觀態(tài)度，但是不能忽視的是無論社會組織的功能如何發(fā)揮，都不能脫離上述的三個角色定位而存在，作為社區(qū)建設的客體之一，社會組織必須擺正其在社區(qū)建設中的地位，即必須處于政府的領導與管理之下，而不是與政府平起平坐甚至謀求高于政府的地位；作為社區(qū)建設的主體之一，社會組織必須扎根于社區(qū)，利用政府的“放權”空間，充分發(fā)揮自身的專業(yè)性優(yōu)勢，以服務社區(qū)建設為己任；作為公共領域，社會組織必須明確自身獨立于國家以及市場之外的定位，在社區(qū)建設領域發(fā)揮功能，為公民社會的崛起做出貢獻。

在社區(qū)建設事業(yè)的發(fā)展中，全國各地紛紛開始了各種新式的社會組織創(chuàng)新活動，如杭州的“社會復合主體”建設等等，這些經驗為我們更為明晰地理順社會組織在社區(qū)建設中的角色定位，有效擴展城市社區(qū)建設（乃至整個社會建設事業(yè)）中社會組織的功能提供了一定的借鑒。

注 釋：

①盡管公共領域是西方學術語境的一個概念，能否引入中國

開展研究還有爭論，但在我國可以借鑒用于作為“公共事

務參與空間”的含義來予以討論。

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究，2010，（3）.

篇(4)

運用文獻研究、專家訪談及邏輯分析等研究方法，基于政府購買視角，以政府購買公共服務的概念及其理念為邏輯起點，闡述政府購買城市社區(qū)體育公共服務的模式，探析我國城市社區(qū)體育公共服務質量提升的相關路徑。研究發(fā)現(xiàn)，在政府購買城市社區(qū)體育公共服務的過程中，通過建立健全購買法規(guī)制度、重視購買承接方獨立性、創(chuàng)建多元化籌資渠道、明晰購買“委托－”方式、構建科學合理的購買績效評估體系和引入購買與實施問責機制等路徑，能切實有效提升我國城市社區(qū)體育公共服務質量。研究旨在為豐富社區(qū)體育產品和服務的內容及數(shù)量、創(chuàng)新社區(qū)體育產品和服務的供給方式、提升我國城市社區(qū)體育公共服務整體質量而提供一些理論參考和實踐依據(jù)。

關鍵詞:

政府購買;城市社區(qū)體育公共服務;體育產品;質量提升;路徑

自21世紀初我國公共服務改革序幕拉開以來，歷經十幾年的建設與完善，公共服務體系建設與發(fā)展已取得長足進步。回溯研究與改革成果不難發(fā)現(xiàn)，公共服務績效評價及其質量提升已成為近年來我國政府關注的焦點問題及學界研究的熱門話題。城市社區(qū)體育公共服務作為我國公共服務體系建設的重要有機組成部分，有關其服務質量提升的路徑研究大多集中在文化軟實力建設［1］、現(xiàn)代信息化建設［2］和新公共管理［3］等視角?；谡徺I視角來系統(tǒng)探索我國城市社區(qū)體育公共服務質量提升路徑的研究仍較為鮮見。因此，通過政府有效購買，不斷豐富社區(qū)體育服務內容，增加體育產品數(shù)量，革新體育產品與服務的供給方式及模式，將對提升我國城市社區(qū)體育公共服務整體質量有著重要的現(xiàn)實意義。

1政府購買城市社區(qū)體育公共服務的理念

2013年國務院頒發(fā)的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確指出，在基本公共服務供給方面，需要政府進一步強化公共服務職能，動員社會各界力量，構建一個多層次、多元主體的公共服務供給體系，提供更快捷、更優(yōu)質、更高效的公共服務。因此，政府應向社會組織購買公共服務，通過發(fā)揮市場調節(jié)作用，把政府直接向社會提供的各項公共服務交由條件成熟的社會力量承擔，并由政府根據(jù)合同向其支付相關的費用。政府購買服務是為了履行服務公眾的職責，滿足人民公共利益，通過財政向社會服務機構支付費用，并以合同方式約束政府與社會服務機構的利益實現(xiàn)，建立一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務供給方式［4］。不難理解，政府通過向社會組織購買公共服務來實現(xiàn)簡政放權、轉變行政職能的同時，政府身份也由此而發(fā)生轉變，即從原來的生產者轉變?yōu)楝F(xiàn)在的決策者和監(jiān)督者，從而使得政府從繁重的責任中脫離出來。

隨著近年來我國居民生活水平的整體提高，城市社區(qū)居民對精神文化生活的追求也越來越高。因此，如何有效地提升城市社區(qū)體育公共服務質量，促進城市社區(qū)體育的發(fā)展，滿足城市社區(qū)居民對體育的需求是如今社會迫切需要解決的問題之一。我國體育公共服務領域，通過政府購買體育公共產品來滿足國民體育需要，其本身對激發(fā)全民健身公共服務體系建設具有不可替代的重要意義，正成為政府提供公共服務的一種新的有效方式［5］。有關政府購買公共服務理念的研究認為，政府通過公開招標、定向委托和邀標等形式，將公共服務供給轉交給社會組織和企事業(yè)單位等機構來完成，而不是政府本身來執(zhí)行，其最終目的是為提高公共服務供給質量及財政資金的使用績效，改善社會治理的結構，滿足公眾的多元化及個性化需求［6］。鑒于此，本研究以新公共治理理論為基礎，結合政府購買公共服務的理念，認為政府購買城市社區(qū)體育公共服務應抓住以下五個關鍵點:第一，“政府為什么要購買”，即明確政府購買城市社區(qū)體育公共服務的原始初衷和需達成的目標;第二，“政府購買什么”，即通過深刻領會城市社區(qū)體育公共服務的屬性，決定政府應該購買哪些體育公共產品;第三，“政府向誰購買”，即政府應該向什么樣的組織購買城市社區(qū)體育公共服務才屬于合理合法行為;第四，“政府怎么購買”，即解決政府購買城市社區(qū)體育公共服務的程序機制問題;第五，“政府購買的價值實現(xiàn)”，即政府購買城市社區(qū)體育公共服務的社會價值體現(xiàn)及公眾反饋意見。

2政府購買城市社區(qū)體育公共服務的模式

通過對已有的相關研究成果進行梳理，可將政府購買公共服務的模式概括為兩種方式:競爭性購買和非競爭性購買。非競爭性購買又包括兩種模式:體制內吸模式以及體制外非正式的按需購買模式。鑒于此，政府購買城市社區(qū)體育公共服務也應采取競爭性購買和非競爭性購買相結合的模式。競爭性購買模式的核心就是政府與承接方之間的“契約”關系，在政府購買城市社區(qū)體育公共服務的過程中，承接方通過設計體育產品生產與供給方案，與同行參與政府購買競標，實施體育產品供給，并與同行展開競爭，達到共同參與并提高城市社區(qū)體育公共服務供給效能的一種行為。因此，政府購買城市社區(qū)體育公共服務不僅可以實現(xiàn)政府職能的轉變以及運作效率的提高，而且在較低成本的基礎上引入承接方來實現(xiàn)城市社區(qū)公共服務供給績效的最大化。而非競爭性購買意味著購買是通過、委托等方式完成購買體育公共產品的一種行為。體制內吸模式是指政府因各種因素受限，委托承接方行使政府轉移的部分職能的運作方式，其具體事務主要包括政府出資支持在社區(qū)建立各類體育社團與協(xié)會，向社區(qū)公眾廣泛公開招聘各類全民健身事業(yè)技術人員，該模式的優(yōu)勢在于政府易掌握并控制資金，在社會上進行招聘，政府直接“給”承接方項目而非公開招投標［7］。體制外非正式的按需購買模式在形式上更自由隨意，購買的量也較小，并且購買主體雙方有著較深的了解以及合作的需要。

3政府購買有效提升城市社區(qū)體育公共服務質量的路徑分析

3．1建立政府購買城市社區(qū)體育公共服務的法規(guī)制度政府應當創(chuàng)建購買城市社區(qū)體育公共服務的法規(guī)制度，對購買城市社區(qū)體育公共服務的計劃及實施過程予以規(guī)范化，因為健全的法規(guī)制度能夠為整個購買過程提供制度保障，使政府購買城市社區(qū)體育公共服務的相關活動在一定的法規(guī)下有法可依、有章可循地運作［8］。財政制度問題是當前我國政府購買城市社區(qū)體育公共服務建設中存在的最大問題。因此，需要明確政府購買城市社區(qū)體育公共服務內容的財政預算范圍，規(guī)定管理財政制度。實踐中，非競爭性購買是當前我國政府購買體育公共服務所采用的常規(guī)模式，招投標制度尚未規(guī)范化。另外，當前我國政府購買公共體育服務行為由財政部門領導，體育管理部門具體操作。鑒于此，在政府購買城市社區(qū)體育公共服務的過程中需建立健全嚴謹?shù)恼型稑酥贫龋源藖砻鞔_競標的主體資格和競標流程安排，從而切實提高政府購買社區(qū)體育公共產品的效率。除此以外，就政府購買城市社區(qū)體育公共服務的定向購買模式而言，其信息公開制度建設與實施至關重要，因為這種方式易出現(xiàn)暗箱操作、滋生腐敗、弄虛作假等負面現(xiàn)象，不利于購買服務過程中的公平競爭，會帶來不客觀，不公開、不公正等消極影響。因此，政府有必要建立信息公開制度來提升購買城市社區(qū)體育公共服務的良好形象。

3．2重視政府購買城市社區(qū)體育公共服務過程中承接方的獨立性政府購買城市社區(qū)體育公共服務是一種合同契約活動，承接方的獨立性是契約關系維持的基本條件。承接方的獨立性是政府與公共服務購買承接方在法律上擁有平等關系的主要特征，只有承認并保護好這種獨立性，承接方在管理和組織城市社區(qū)體育公共服務時才具有真正的自，政府組織不能干預，不存在所謂的業(yè)務指導［9］。在具體購買過程中，承接方的獨立性至關重要，一旦失去獨立性，承接方就會成為政府的附屬機構，政府的購買行為僅僅是在表面上把城市社區(qū)體育公共服務交給了承接方，而在實際管理與操作上政府依舊主導著權力，政府購買再次演變成傳統(tǒng)意義上的政府機構內部行為，進而導致城市社區(qū)體育公共服務質量難以得到提高，而且還極可能產生腐敗行為。在信奉自由主義的發(fā)達國家，公民社會發(fā)展較為成熟，承接方在體育公共服務供給中具有較強的獨立性，如在瑞典，體育聯(lián)合會是體育事務的真正管理領導機構，理事會成員由民主投票選舉產生。通過競選產生理事會的12名執(zhí)行委員，再由12名執(zhí)行委員投票選出理事會的主席。體育聯(lián)合會發(fā)揮橋梁作用，在宣傳、財政、實施等方面與政府進行溝通合作，有權利決定提供某項公共體育服務［10］。因此，承接方在供給城市社區(qū)體育公共服務過程中必須具備獨立性，才有利于承接方自身的長遠發(fā)展，也利于城市社區(qū)體育公共服務公平有效地提供。

3．3創(chuàng)建政府購買城市社區(qū)體育公共服務的多元化籌資渠道市場經濟的快速發(fā)展促使城市社區(qū)體育公共服務的需求日益增長，城市社區(qū)體育公共服務的廣泛有效供給需要巨額資金支持，如僅靠政府的全額撥款，會給政府帶來巨大的財政負擔［11］。我國城市社區(qū)體育公共服務政府購買實踐中，承接方長期受體制的束縛，其自身的融資能力非常有限，活動資金幾乎全部來源于政府的直接撥款。新時期，如果城市社區(qū)體育公共服務的發(fā)展全部依靠政府撥款，不僅背離現(xiàn)實發(fā)展要求，而且不利于形成可持續(xù)發(fā)展的良好局面。我國現(xiàn)階段需要加強公共服務項目收費和慈善捐助收入等建設力度，對公眾進行廣泛宣傳，讓公眾接受并認同“花錢買健康”的觀念，對城市社區(qū)體育公共服務供給過程中的部門體育產品可采取合理收費的方式，以減輕政府財政負擔，并尊重公眾享有體育產品的自，滿足公眾多元化體育需求。我國慈善事業(yè)發(fā)展較為緩慢，體育慈善基金更是寥寥無幾［12］。針對以上困境，政府和媒體應該大力宣傳體育慈善事業(yè)的重要性，推動我國體育慈善事業(yè)的高速發(fā)展，努力創(chuàng)建政府撥款、服務收費和慈善捐贈等多元化的籌資渠道。

3．4明晰政府購買城市社區(qū)體育公共服務的“委托－”方式按照“委托－”理論，委托與之間之所以能產生合同關系，是因為機構擁有專業(yè)知識及專業(yè)技能，行使委托方的職能。在城市社區(qū)體育公共服務供給實踐中，政府發(fā)現(xiàn)自身生產并供給體育產品的一些專業(yè)技能和資源較為缺乏，且培訓這些專業(yè)技能及獲取相關資源的成本遠超過通過合同向方購買的成本，因而可通過合同購買的方式來獲得相應的專業(yè)技能和資源。實現(xiàn)政府購買城市社區(qū)體育公共服務的“委托－”方式的前提是合同關系必須建立在相互信任、信譽良好及目標一致等基礎之上［13］。政府購買城市社區(qū)體育公共服務的“委托－”關系中，政府和承接方都是重要主體，其行為與目標均是為了實現(xiàn)自身利益的最大化，其中承接方付出的努力與獲得的回報呈正相關，而政府只關心供給服務的結果，屬于結果導向型。政府的收益直接取決于承接方付出的努力，而承接方的收益就是政府支付相應的報酬。不難看出，由于政府與承接方的價值導向不一致甚至相互沖突，會不可避免地出現(xiàn)承接方利用政府賦予的決策權來獲取其自身單方面利益，隨即產生承接方越權、或謀取不正當利益等一系列負面影響。因此，在具體實施政府購買城市社區(qū)體育公共服務事務之前，政府與承接方之間應明晰“委托－”方式，建立正當契約關系，并以此來協(xié)調兩者之間相互沖突的利益，不斷提升我國城市社區(qū)體育公共服務質量，提升公眾滿意度。

3．5構建科學合理的政府購買城市社區(qū)體育公共服務績效評價體系針對政府購買城市社區(qū)體育公共服務，構建科學合理的績效評價體系是評價公共服務效果的有效手段，健全完整的政府購買城市社區(qū)體育公共服務績效評價體系是評估購買費用支出是否合理及購買價值實現(xiàn)情況的重要依據(jù)。政府在與承接方簽訂合同時，應對城市社區(qū)體育公共服務需要達到的具體目標進行清晰的定性與定量說明，并在服務結束時嚴格按照合同的考核標準進行評估驗收。構建科學合理的政府購買城市社區(qū)體育公共服務績效評價體系，應從以下幾個方面著手:第一，必須認真研究并合理設置評價體系的各要素，如評價目標要求清晰明確，評價內容科學合理，評價流程具有可操作性，等等;第二，評價主體的選擇不僅要重視政府部門的評價，而且還需要引入第三方評價機構，注重享受城市社區(qū)體育公共服務的居民的評價，以確保評價過程及結果的客觀性與真實性;第三，擬定明確的政府購買城市社區(qū)體育公共服務評價標準，評價標準的各項指標權重配比必須經過科學計算;第四，評價結果要向社會公示公開，及時聽取社會公眾的反饋意見，以確保評估結果的準確反饋，達到以評促改和以評促建的目的。然而，當前我國有關政府購買城市社區(qū)體育公共服務的績效評價研究較少。鑒于此，政府應針對此類問題召開多輪研討會，加強社會調研，充分發(fā)揮專家學者智囊團的作用，研制科學有效的政府購買城市社區(qū)體育公共服務的評估標準，并進行反復實踐、檢驗和完善，最終形成較為穩(wěn)定的政府購買城市社區(qū)體育公共服務的績效評價機制。3．6引入政府購買城市社區(qū)體育公共服務的問責機制政府購買城市社區(qū)體育公共服務并非表示政府部門可以“不管不問”，將政府承擔的責任進行部分選擇性地社會化，集中體現(xiàn)了政府角色的成功轉型和政府職能的有效轉變。政府既是公共服務的明智供給者，也是公共利益堅定不移的維護者。然而，政府在購買城市社區(qū)公共體育服務的過程中，主觀隨意決策、較不透明的操作程序和事后績效評價缺失等現(xiàn)象屢見不鮮，因此，政府購買城市社區(qū)公共體育服務的相關問責制度亟待完善。為防止政府官員肆意決斷，使購買過程公開透明、合規(guī)合法，有必要引入并不斷完善問責機制，確保政府購買城市社區(qū)體育公共服務按章行事和有序進行。政府購買城市社區(qū)體育公共服務所產生的實際效益始終與政府、服務承接方和服務享有者存在著千絲萬縷而又錯綜復雜的利益關系，完備的問責機制是維系三者良好關系的堅實基礎。因此，政府購買城市社區(qū)體育公共服務的問責機制應對現(xiàn)有的各項規(guī)章制度進行嚴謹?shù)氖崂?，有針對性地完善相關城市社區(qū)體育公共服務體系建設的法規(guī)制度［14］。

4結語

政府購買城市社區(qū)體育公共服務是社會管理的一種創(chuàng)新模式，在國際上越來越受歡迎。如今社會體育需求日趨多元化，公眾享有體育公共產品的權利訴求日趨復雜化。通過實施政府購買城市社區(qū)體育公共服務，一方面，可適當分擔政府繁重的責任，緩解政府能力有限的問題，政府職能的重心由城市社區(qū)體育公共服務的“提供者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督者”;另一方面，可有效提升社會資源整合利用效益，通過社會組織提供城市社區(qū)體育公共服務并滿足居民體育需求。因此，在政府購買城市社區(qū)公共體育服務實踐中，通過建立相關的購買法規(guī)制度，重視承接方的獨立性，創(chuàng)建多元化購買籌資渠道，明晰購買“委托－”方式，構建科學合理的購買績效評價體系，引入購買問責機制，可切實提升我國城市社區(qū)體育公共服務整體質量。

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篇(5)

論文摘要:城市社區(qū)治理是實現(xiàn)和諧社區(qū)的基本途徑。如何搞好社區(qū)治理，是當前學術研究的熱點問題。隨著新公共管理運動的深入發(fā)展，社區(qū)治理主體也呈多元化的發(fā)展趨勢。社區(qū)業(yè)主是構成社區(qū)的基本元素，在社區(qū)治理中起著舉足輕重的作用。但當今的業(yè)主與以往的居民并不相同，對他們的管理、組織等遇到了新問題。所以應根據(jù)新情況，給社區(qū)業(yè)主一個合理的角色定位并使業(yè)主主動參與到社區(qū)治理中來，這樣才能更好地進行社區(qū)治理。

近年來，我國的城市社區(qū)建設已初具規(guī)模。城市社區(qū)建設這一概念是在我國體制轉軌的大背景下被提出來的，“努力促進新的社會結構和管理體制的形成，配合人們在思想文化、價值觀念、生活方式等方面的進步，重塑‘以人為本’的現(xiàn)代社會”。[1](p2)在新形勢下，對社區(qū)的管理不能沿襲以往的方法，由此產生了社區(qū)治理這一理念。社區(qū)治理強調的是治理主體多元化，這就把社區(qū)業(yè)主推到一個前所未有的重要位置。

一、社區(qū)治理主體多元化是發(fā)展趨勢

“治理”這一提法有其獨立的豐富內涵：“作為社會——控制論系統(tǒng)的治理，政策結果不是中央政府行為的產物，中央可以通過一種法律，但是在隨后執(zhí)行的過程中，它要與地方政府、保健機構、自愿部門、私人部門等發(fā)生互動關系，相應，后面這些制度間相互間也要發(fā)生互動。中央政府的凌駕地位不存在了，政治體系日益分化，我們生活在‘沒有中心的社會’，即以多個中心為特征的多中心國家中。政府的任務是使社會——政治活動具有能動性，鼓勵出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務的安排。這種新的互動模式種類眾多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴關系，合作管理以及有企業(yè)家精神的合資企業(yè)。社會——控制論研究方法強調了處于中心的行動者進行管理時所受的限制，聲稱不再有單一的主權權威，替代它的是：每個政策領域特有的多種行動者；這些社會——政治——行政行動者之間的相互依存；共同的目標；界限模糊的公共部門、私人部門以及自愿行動部門；行動、干預以及控制方式的多樣化和新出現(xiàn)的方式。治理成了互動式的社會——政治管理方式的結果。[2](p92-94)近年來席卷全球的新公共管理改革浪潮對政府職能提出了新的要求，政府的公共管理職能要求管理主體的多元化，不再是單一的政府管理?！肮补芾聿煌耆扔凇芾怼?，而意味著一種新治理。傳統(tǒng)意義上的公共行政強調的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部門、非營利部門、非政府組織等都是公共管理的一個重要組成部分。它強調的是治理（governance），即由眾多行動者組成的一個關系網(wǎng)絡，和眾多行動者之間的合作伙伴關系”。[3](p12)治理理論與新公共管理理念相結合，形成了公共治理理論。公共治理的主要特征有：“1.政府理念從統(tǒng)治到治理的轉變；2.公共治理主體從一元到多元的轉變；3.公共治理的研究對象有了巨大的擴展；4.公共治理機制和手段的巨大變革?！盵4](p91-92)社區(qū)治理的理念來源于公共治理理念，以往是政府作為單一的社區(qū)管理主體，而現(xiàn)在由于政府理念的轉變，使得治理主體呈多元化發(fā)展趨勢，使除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對社區(qū)事務的管理中發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，相互合作，共同為社區(qū)建設出力。如果這一套治理體系能夠良好運作，必然能夠達到事半功倍的效果。但在實際操作中，由于這一新治理模式起步晚，在實際操作中還要一邊摸索一邊前進，存在的問題主要表現(xiàn)在各治理主體之間職責界限模糊，甚至對自身的角色定位認識不清。在這里要重點討論的，是社區(qū)業(yè)主在社區(qū)治理中的角色定位問題。

二、社區(qū)業(yè)主的角色定位

（一）社區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民的比較。

我們現(xiàn)在所說的社區(qū)業(yè)主，主要是指在社會主義市場經濟條件下，住房商品化之后購買房屋全部產權的購房者。舊城改造是城市建設整體規(guī)劃的重要部分，拆除舊房屋建造新房屋則是舊城改造的主要內容。新建的住房大都是商品住宅小區(qū)，城市里的社區(qū)基本上就是以這些商品住宅小區(qū)為主。小區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民相比，不同點主要表現(xiàn)在：

1.以往的社區(qū)居民所居住的房屋大都是單位福利分房性質，居住在一起的居民一般是在同一單位工作，彼此非常熟悉；現(xiàn)在的小區(qū)是商品化住房，業(yè)主購房都是個體行為，業(yè)主之間互相不認識。

2.以往由街道辦事處、居委會等機構對社區(qū)進行管理，而現(xiàn)在這些機構已經淡化，應運而生的業(yè)主委員會擔負起了管理社區(qū)業(yè)主的責任。

3.以往社區(qū)的公共服務由單位統(tǒng)一提供，現(xiàn)在住宅小區(qū)的公共服務由物業(yè)公司提供，物業(yè)公司根據(jù)其工作內容和性質向業(yè)主收取物業(yè)管理費。

可見，從傳統(tǒng)社區(qū)向住宅小區(qū)的轉變，不僅是人們的居住條件、居住環(huán)境發(fā)生了變化，更是我國城市基層社會管理方式的轉變。以前實行的以“單位制”為主的管理模式隨著經濟轉軌和社會轉型逐漸退出了歷史舞臺，新的社區(qū)形式作為新的城市基層社會管理模式，是符合經濟與社會發(fā)展要求的。

（二）存在的問題。

社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展趨勢，對社區(qū)業(yè)主提出了要求。社區(qū)業(yè)主作為跟社區(qū)部門、物業(yè)公司具有平等地位的治理主體，理應很好地發(fā)揮自己在社區(qū)中的作用。但在實際生活中，社區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司及其他社區(qū)治理主體的矛盾很大，此類新聞也是屢見不鮮。

從上面總結的社區(qū)業(yè)主與以往社區(qū)居民的不同點中可以看出，現(xiàn)在的社區(qū)業(yè)主之間沒有工作上的聯(lián)系，加之當今社會競爭激烈、壓力大、生活節(jié)奏快，人們總是很忙，人情淡漠，對于自己所居住的社區(qū)的其他成員更是不會主動去結識交往，這就造成了社區(qū)業(yè)主之間聯(lián)系不緊密，缺乏把自己當成社區(qū)治理主體的覺悟。業(yè)主委員會是指由物業(yè)管理區(qū)域內業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個民間性組織。業(yè)主委員會的建立是社區(qū)自治發(fā)展的標志，但由于起步較晚，發(fā)展時間短，很多方面還不成熟，而且業(yè)主委員會是民間性組織，號召力似乎不強，許多業(yè)主對于委員會的職能性質都不了解，支持委員會的工作就更無從談起了。物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務，也是社區(qū)治理主體之一。目前社區(qū)里的矛盾問題，最集中的就是業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾，往往是業(yè)主認為物業(yè)公司在收取了較高的物業(yè)管理費之后并沒有提供相應的服務，于是拒絕繳納以后的物業(yè)管理費；物業(yè)公司則認為他們收取的管理費都不足以維持公司的正常運轉了，這樣一來，后果一般是物業(yè)公司不再為社區(qū)提供公共服務，社區(qū)環(huán)境變得越來越惡劣，業(yè)主深受其害。

（三）社區(qū)業(yè)主的角色定位。

矛盾問題已經不容忽視了，那么業(yè)主在社區(qū)治理中究竟扮演著一個什么樣的角色呢？既然前面已經提出社區(qū)治理主體多元化的發(fā)展趨勢，毫無疑問，業(yè)主是社區(qū)治理主體之一，與物業(yè)公司及其他社區(qū)部門有著平等的地位。但在實際操作中不能發(fā)揮出業(yè)主應有的作用，這促使我們對社區(qū)業(yè)主的角色定位進行反思。

社區(qū)治理主體多元化是社區(qū)治理理論的組成部分，將理論運用到實踐中，必然要經歷一段磨合期，在此期間可能會產生很多以往沒有遇到過的新問題?！熬C觀我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變，可以將其概括為三種模式或三個階段：1.行政型社區(qū)——政府主導型的治理模式。2.合作型社區(qū)——政府推動與社區(qū)自治結合型的治理模式。3.自治型社區(qū)——社區(qū)主導與政府支持型的治理模式。我國城市社區(qū)建設由第二個階段向第三個階段的發(fā)展需要一個較長的過程”。[5](p136-137)在這個發(fā)展演變的過程中，社區(qū)業(yè)主對自身的主體地位缺乏足夠的認識，很大程度上是受到傳統(tǒng)管理模式的影響。在以往的社區(qū)管理模式中，社區(qū)居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人們在思想上已經形成了對管理者的依賴?，F(xiàn)在的社區(qū)沒有了所謂的上級管理者，更多的是靠自己進行管理。而靠自己進行管理，又沒有明確的管理方法和標準，于是更多的人選擇不管理，對公共事務不聞不問，至于私人的事情，自己管自己的，別人也無權過問。這樣一來就導致了社區(qū)業(yè)主對社區(qū)事務的普遍不關心，即使出現(xiàn)了會影響到自身利益的問題，只要他人也遇到同樣的問題，就不會主動去尋求解決方法，從眾心理在這里起到了很大作用。還有就是單位制解體，盡管凸顯了人們的自主性和個性，但也會造成人與人之間聯(lián)系的不緊密，住在同一個社區(qū)的人們缺乏內聚力，對社區(qū)公共事務漠不關心也就不足為奇了。業(yè)主委員會無法發(fā)揮更大的作用，很大程度上是得不到業(yè)主們的理解和支持，當然其根源還是前面提到的社區(qū)業(yè)主之間缺乏內聚力。同時，其他社區(qū)治理主體的職責界限模糊，對自己應負的責任認識不清，責任意識不強，也是導致很多問題無法妥善解決的原因。

問題的產生也許是在磨合期間無法避免的，如何解決這些問題就成為了過渡的關鍵。既然現(xiàn)在社區(qū)業(yè)主不能很好地發(fā)揮其作為社區(qū)治理主體的作用，那就應該在實踐中將其定位在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置。在實踐的過程中努力將業(yè)主群體往治理主體的方向引導，并讓其認識到社區(qū)事務與自身利益有著密切關聯(lián)性。

三、努力引導社區(qū)業(yè)主發(fā)揮其治理水平

將社區(qū)業(yè)主放在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置，這就需要我們在實際操作中采取相應的措施，將業(yè)主向治理主體引導。

（一）強化業(yè)主委員會在社區(qū)中的作用。

我國傳統(tǒng)的管理模式是由上級機構管理社區(qū)居民，而且人們的思想方式受其影響很深。既然這樣，完全可以順應這一思維方式，提高業(yè)主委員會的地位，強化其作用。業(yè)主委員會雖然是民間性組織，也不是對社區(qū)的業(yè)主進行上對下的管理，但它是代表業(yè)主利益的組織，所做的工作都是在維護業(yè)主的合法權益。從這一點出發(fā)，我們可以強調業(yè)主委員會的組織功能，委員會是通過民主程序推選出來的業(yè)主代表組成的，跟大家是同樣平等的身份，這就不會出現(xiàn)以前管理模式中管理者與被管理者之間的隔閡。業(yè)主們有什么困難，遇到了什么問題，都可以向委員會反映，委員會幫助業(yè)主解決問題。在這一點上，業(yè)主委員會可以填補在沒有了傳統(tǒng)管理者之后人們心理上的缺失，業(yè)主們通過委員會解決了困難與問題，自然會感激業(yè)主委員會，在心理上對其產生認同后，要擁護委員會就是順理成章的了。所以，業(yè)主委員會必須強化自身在社區(qū)治理中的作用，當業(yè)主們還對自己的治理主體地位認識不清時，業(yè)主委員會就應該站出來，代表廣大業(yè)主發(fā)揮治理主體的作用。

要做到這一點，首先社區(qū)中要選出大家都信賴的、人際關系較好的、熱心為大家服務的業(yè)主代表來組成業(yè)主委員會，組成之后要建立一套業(yè)主委員會運作的規(guī)章制度，切忌三分鐘熱情，要切實把每項工作都落到實處，并一直堅持下去。其次要加強業(yè)主委員會與廣大業(yè)主的聯(lián)系，獲得業(yè)主的支持。這一點在實際操作上有很大困難，由于前面已經說過的一些原因，很多人都對所居住社區(qū)的公共事務漠不關心。還是必須依靠業(yè)主委員會自身勤做工作，不能只是在產生問題和發(fā)生矛盾時，委員會才能證明其是存在的，必須在日常生活中時時處處體現(xiàn)出業(yè)主委員會的存在。

（二）加強社區(qū)業(yè)主間的內聚力。

社區(qū)業(yè)主的內聚力不強，是業(yè)主不團結，對社區(qū)公共事務不關心的根源。如果在這方面有所強化，許多問題解決起來會更容易。由于工作、生活上的差異，社區(qū)業(yè)主也許很難在同一時間聚集到一起，這也給他們的溝通造成了一定困難。加強業(yè)主之間的聯(lián)系，可以先從老人和孩子著手。退休在家，平時無事可做的老人們完全可以加強聯(lián)系和溝通，業(yè)主委員會可以組織老人們參加一些有益身體健康的活動，加深對其他人的了解和熟悉，老人之間互相來往多了，會影響整個家庭與其他家庭的來往，慢慢地就可以把業(yè)主們聯(lián)系起來。孩子們也是，平時經常在一起玩，家庭之間的聯(lián)系自然就會越來越緊密。社區(qū)業(yè)主之間的聯(lián)系緊密了，內聚力自然就會加強。業(yè)主們對社區(qū)公共事務就不會再抱著漠不關心的態(tài)度，而是真正感覺到自己是這個社區(qū)的一分子，社區(qū)的大小事務都與自己息息相關，也樂意參與到社區(qū)的管理中來，負起自己那份責任，這樣，社區(qū)業(yè)主達到社區(qū)治理主體的水平就指日可待了。要加強社區(qū)業(yè)主的內聚力，要做的還有很多，而且這肯定是一個需要花費較長時間的過程，不能操之過急。

（二）業(yè)主應加強與物業(yè)公司的互動。

物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務，是當前的主流。盡管物業(yè)公司是企業(yè)，但由于其主要業(yè)務是為社區(qū)提供公共服務，如垃圾清理、安全保衛(wèi)、綠化維護、車輛管理等，收取的物業(yè)管理費也在業(yè)主可以接受的范圍內，所以物業(yè)公司是為社區(qū)業(yè)主提供公共服務的機構，是社區(qū)治理主體之一。當前普遍存在的業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾，很大部分還是由于物業(yè)公司自身不完善，提供的實際服務與承諾時的標準不相符，收取費用與提供的服務不相符等。由于物業(yè)管理的質量與業(yè)主日常生活密切相關，特別是經濟上的聯(lián)系，使得業(yè)主與公司之間的問題十分復雜且敏感，一旦出了問題，雙方都不愿意承擔責任，致使本來也許并不嚴重的問題越來越嚴重，原本可以協(xié)商解決的矛盾也變得不可能解決了。當前我國的物業(yè)公司發(fā)展較快，但良莠不齊的現(xiàn)象也很突出。社區(qū)要找到一家負責任講信用的物業(yè)公司并不容易。撇開客觀因素，業(yè)主自己應該做到的，是重視最初與物業(yè)公司簽訂的合同，嚴格按照合同擬訂的標準執(zhí)行，如果物業(yè)公司日后提供的服務沒有達到合同上規(guī)定的標準，業(yè)主應堅決捍衛(wèi)自己的合法權益，在物業(yè)公司提供服務的過程中，業(yè)主應時常監(jiān)督物業(yè)公司的運作，及時溝通，出了問題立刻解決，盡量不要拖延，以保證問題能盡早得到解決。業(yè)主與物業(yè)公司的互動加強了，一些潛在的發(fā)生矛盾的可能性就能夠被消除，雙方都深入了解對方，就可以更好地合作。物業(yè)公司與業(yè)主都是社區(qū)治理的主體，所以就應該相互尊重，相互監(jiān)督，做好自己應該做的，出現(xiàn)矛盾問題盡快通過協(xié)商解決。當然，企業(yè)性質的物業(yè)公司是以盈利為目的，在經濟利益與提供的服務之間找到平衡點也非易事，所以業(yè)主們在監(jiān)督物業(yè)公司工作上必須付出更多，而一個有威信和號召力的業(yè)主委員會就可以替業(yè)主們擔負起監(jiān)督物業(yè)公司工作的責任，這也證明了社區(qū)里建立一個有威信有號召力、負責任，能真正代表業(yè)主的業(yè)主委員會的重要性。

（四）政府為社區(qū)建設提供外部支持。

政府是傳統(tǒng)的社區(qū)管理主體，在當今治理主體多元化發(fā)展的趨勢下，政府的作用仍然很大，特別是在我國。政府應該為社區(qū)建設提供一些外部支持，“社區(qū)的人力、物力、財力有限，政府必須協(xié)助社區(qū)解決工作中遇到的難題，特別是要解決區(qū)內居民的就業(yè)問題。為了將社區(qū)內黨政組織、企事業(yè)單位組織、社會團體這三類組織統(tǒng)一調動起來，使之為整個社區(qū)的利益和目標而共同努力，需要政府擔當起協(xié)調者的角色，理順城市社區(qū)各行各業(yè)之間的關系”。[6](p135)社區(qū)其他治理主體都是通過政府授權才可能成為治理主體的，所以政府在社區(qū)工作上起到的總領性作用是無可取代的。政府為社區(qū)建設提供外部支持，相當于減輕了業(yè)主的負擔，使得他們能夠更好地看清自己的定位，明確自己的責任。政府還應在政策和法律制定上為社區(qū)建設提供良好的大環(huán)境。對物業(yè)公司的監(jiān)督管理應該有法可依，一些社區(qū)部門目前還沒有法律地位，這在很大程度上限制了這些部門的發(fā)展，政府應該根據(jù)實際情況，制定出有利于社區(qū)健康發(fā)展的政策和法律，這同樣也有助于社區(qū)業(yè)主認清自己的角色定位。

綜上所述，社區(qū)業(yè)主作為社區(qū)治理主體之一，在當前還不能很好地發(fā)揮作為治理主體的作用。因此，應該在實踐中逐步采取措施，引導社區(qū)業(yè)主認清自己的角色定位，明確自己擔負的責任，強化其責任意識，使其主動參與到社區(qū)治理中來，促進社區(qū)建設快速穩(wěn)定的發(fā)展。

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【關鍵詞】居委會；社區(qū)；社區(qū)自治；基層民主

社區(qū)居委會在社區(qū)管理中扮演著重要的角色，在社區(qū)治理、社區(qū)服務以及社區(qū)居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督等各方面發(fā)揮著重要作用。然而，一直以來，我國社區(qū)居委會在實際工作中發(fā)生了角色錯位，給社區(qū)管理和基層民主建設等方面帶來嚴重的影響。定位好社區(qū)居委會在社區(qū)管理中的角色，能促使居委會更好地發(fā)揮作用，對加強社區(qū)建設、推動我國政治體制改革和基層民主制度完善等均具有十分重要的意義。

一、應然視角下社區(qū)居委會角色

應然視角下的社區(qū)居委會角色就是指在現(xiàn)行法律法規(guī)或社會規(guī)范下，社區(qū)居委會在社區(qū)治理和基層民主建設中的所應具有的特征和作用。我國現(xiàn)行的對社區(qū)居委會角色及作用做出明確規(guī)定的法律法規(guī)主要有《憲法》和《城市居委會組織法》。這兩部法律從居委會的建立與組成、作用內容與方式等方面進行了規(guī)定，成為我們了解并定位居委會角色的基本依據(jù)。

（一）法律法規(guī)規(guī)定的社區(qū)居委會角色所應具有的特征

我國《憲法》第一百一十一條明確規(guī)定：城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。我國《城市居民委員會組織法》也規(guī)定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作。從以上法律法規(guī)條款可以看出，居委會的在社區(qū)治理中主要扮演著自我監(jiān)督者的角色、自治主體角色、基本公共服務提供者的角色。

（二）法律法規(guī)規(guī)定的社區(qū)居委會角色所應具有的作用

根據(jù)《憲法》第一百一十一條的規(guī)定：居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

根據(jù)《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，居民委員會的任務體現(xiàn)在以下方面：宣傳法律、法規(guī)和政策，維護居民的合法權益，教育居民依法履行義務，開展社會文明建設活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；調解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助行政部門做好各項與居民利益有關的工作，如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社會保障、社區(qū)居民教育等；向行政部門匯總并反映社區(qū)居民的意見、要求和提出對行政部門的行動改進建議等。

二、實然視角下社區(qū)居委會角色

實然視角就是將一個事物放在社會歷史這一大環(huán)境中，根據(jù)它在這一大環(huán)境下的運作方式、狀態(tài)表現(xiàn)及其與周圍事物的關系來定義這個事物的性質，說明其實際狀況是怎么樣的。實然視角的社區(qū)居委會角色，就是考察社區(qū)居委會在實際的社區(qū)管理、提供公共服務和基層民主建設中所承擔的角色。通過對社區(qū)工作流程的考察和研究，居委會的實然角色可以歸納為以下方面。

（一）政府行政任務執(zhí)行者

為充分了解當前社區(qū)居委會的實然角色，筆者對湖南省岳陽市岳陽樓區(qū)某街道辦及其所管轄社區(qū)進行了考察。岳陽樓區(qū)社區(qū)各居委會在職能部門的設置上，與街道辦的市政科、衛(wèi)生科、民政科、治?？频炔块T相對應，居委會設有綜合治理、計劃生育、衛(wèi)生工作、居民調解、文體娛樂、老齡工作、社區(qū)服務等各個小組，由居委會成員專人負責。居委會的日常工作大部分都是受是街道辦的命令。每個星期，各個居委會的有關人員都要按時到街道辦去開工作例會，向街道辦領導匯報工作并接受街道辦領導對居委會的工作指示。在接到市、區(qū)級工作任務通知時，街道辦的各個部門人員還經常通過電話或到居委會直接指導工作或分派任務。同時，街道辦也通過評比以及各種創(chuàng)建活動對委會的工作進行考核并分出排名先后，排名靠前的居委會，街道辦就會發(fā)給一定數(shù)額獎金。不難看出，現(xiàn)在的街道辦事處基本上已經成了居委會的直屬上級部門，居委會也成了街道辦的行政任務執(zhí)行者。街道辦通過掌控居委會的財權，對其發(fā)號施令，將使之不完全再是自治性的組織而是聽令于街道辦下屬行政機構。同樣的現(xiàn)象不只存在于岳陽地區(qū)，全國也屢見不鮮。比如，深圳市羅湖區(qū)湖景居委會只有6個編制，卻掛有45個牌子，大約平均每人要頂8塊牌子。據(jù)統(tǒng)計，深圳市內各社區(qū)居委會實際上承擔著計生、治安等至少28項本應歸于街道辦的政府職能。這些現(xiàn)實都無疑論證了居委會作為政府行政任務執(zhí)行者的角色。

（二）社區(qū)居民非真實意愿的代表人

通過對社區(qū)的考察，我們也發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)今社區(qū)居委會的一個更加明顯的角色特點：居民會雖然仍然代表社區(qū)居民表達意愿，但是更多時候卻并不真實，它所表達的意愿通常都是經行政部門“過濾”后的居民意愿。

比如，在街道辦進行人大代表選舉中，居民委托居委會來選舉人大代表。由于受到第一個角色的影響，行政化了的居委會由于受到“上級”街道辦事處的制約，在選舉的過程中，參與投票的居委會成員出于自身利益考慮，會選擇對自己最有利的投票方案，而不是遵從社區(qū)居民真實意愿的投票方案。在這里，居委會雖然形式上還代表著社區(qū)居民行使選舉權力，但是實質上卻并不能真實的表達居民的意愿了。顯然，一個不能真實表達居民意愿的居委會，是很難真正為社區(qū)居民們表達意愿與訴求的，此時的居委會成了居民非真實意愿的代表人。

（三）社區(qū)關系的協(xié)調者

社區(qū)管理需要一些社會民間組織和政府官方組織的共同努力，也需要處理好這些組織之間的關系。社會民間組織中，除了社區(qū)居委會外，還有如業(yè)主委員會、物業(yè)服務公司等等組織。但現(xiàn)階段，社區(qū)管理面臨的顯著問題之一就是社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務公司等甚至是一些政府組織都未能合理定位自身角色和處理好彼此之間的關系，而且各種組織之間的功能作用多少都有重疊交叉。社區(qū)居委會在這里就可以扮演一個很好的協(xié)調者。社區(qū)居委會的成員是由本社區(qū)居民組成的，與社區(qū)居民聯(lián)系密切，但是又由于它是已經行政化了的組織，使它與街道辦等政府部門也密切相連。這樣一種“雙面人”的地位無疑能使它在社區(qū)各種組織力量之間斡旋，發(fā)揮很好的協(xié)調作用。

三、居委會角色錯位所帶來的問題

社區(qū)居委會角色的錯位雖然為上級行政機關的工作帶來極大的方便也省去了不少事情，但是造成的問題遠遠超過它所帶來的“方便”。具體可以歸納為以下幾點：

（一）阻礙基層民主建設進程

居委會已趨于行政化，與社區(qū)居民的聯(lián)系逐漸拉遠，不再是“聽令于”社區(qū)居民的組織。因而實際上對于社區(qū)居民來說，就失去了表達自身訴求的有力途徑，使得居民不再能很好的通過社區(qū)居委會來進行自我管理、自我治理，使得社區(qū)層次的基層民主建設失去了它最可靠的組織基礎，直接阻礙了整體的基層民主建設進程。

（二）社區(qū)居委會工作不堪重負

后果就是不可能很好地完成每一項工作，任務完不成，上級政府部門又將責任推卸給居委會承擔，居委會在此時不僅要承擔繁重的工作而且還要面臨責罰的困境，極大地打擊了工作人員的積極性。因此，時下一些城市社區(qū)居委會干部戲稱自己為“小巷總理”，意思是什么都管，簡單羅列一下他們的工作，大的不下十幾項，小項多達百余個。

（三）基層政府工作人員人浮于事

基層政府（街道辦）將工作交由居委會去執(zhí)行，導致居委會工作量的膨脹的同時也必然是基層政府部門的工作人員人浮于事，辦事推脫。一般而言，只要有機會，人們都會將自己的任務推給別人去完成，而社區(qū)居委會的存在及其與基層政府的淵源（聽令于基層政府），使得基層政府工作人員沒有理由不將工作任務推向居委會這一機構。

（四）居民監(jiān)督失效

居委會成員是由居民選舉產生的，從理論上講，居委會成員的業(yè)績的考核應該由居民或居民代表來執(zhí)行，基層政府只能對其考核程序與結果等提出建議或提供幫助。但在現(xiàn)實中，基層政府的考核和監(jiān)督的效力及執(zhí)行力遠遠大于居民。因此，從對居委會的監(jiān)督的角度看，與廣大居民群眾對居委會的軟弱無力的監(jiān)督相比，基層政府可以對居委會的監(jiān)督更加有效力。

四、社區(qū)居委會角色的矯正

綜上所述，可以看出，本應作為社區(qū)居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督的居委會蛻變成行政任務的執(zhí)行者，使得居委會在社區(qū)治理和社會基層民主建設上無法正常發(fā)揮作用的問題日益凸顯。本文從治理理論出發(fā)，提出采取如下對策來矯正社區(qū)居委會的角色：

（一）正確定位政府和居民委員會在社區(qū)管理中的角色

依據(jù)治理理論，在社區(qū)治理中應當追求社區(qū)治理主體的多元化，正確定位政府和居民委員會在社區(qū)治理中的角色，尋求政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民在社區(qū)治理中主體關系的和諧。政府是當前社區(qū)治理的重要主體之一，它的職能是宏觀性的，主要在于制定社區(qū)建設規(guī)劃、培訓社區(qū)管理人員、幫助社區(qū)完善必要的服務配套設施、培育社區(qū)中介組織和整合社區(qū)資源以促進社區(qū)發(fā)展。政府在對社區(qū)事務進行管理時不能將居委會管得過死，應轉變管理觀念和管理方法，改變慣用的領導、命令、控制等行政化管理手段。街道辦事處應回收本應由其承擔的卻已轉移給居民委員會的行政工作，下放一部分社會管理權給居民委員會。

（二）提高社區(qū)工作人員的責任意識和管理技能

依據(jù)治理理論，在社區(qū)管理中應當追求社區(qū)管理主體間責任界限的模糊性，強化各主體的責任意識。因此，實現(xiàn)居委會角色的矯正，就要在加強社區(qū)工作人員的培訓提高其管理技能和責任意識上努力。居委會和基層政府的工作人員應該提高自身的責任意識，要建立科學高效的績效評估體系和責任到人，避免人浮于事和推脫工作的現(xiàn)象，防止他們將工作和責任推給居委會。

（三）培育和完善社區(qū)居委會的獨立性

治理理論要求平衡主體間權力的互相依賴性和互動性，為此，政府必須要逐步授權給社區(qū)居委會，使之擺脫政府的主導，充分發(fā)揮應有的作用。同時，要用法律法規(guī)進行制約，提高居委會自治與自律能力，建立基層政府與居委會的相互協(xié)作的互動關系，將居委會的財源從基層政府剝離開來，使居委會在行事時不再受到基層政府的制約，這樣才能更好地發(fā)揮其本身應該發(fā)揮的作用。

（四）建立政府與公民之間的合作互動關系

基于治理理論關于自主自治的網(wǎng)絡體系的建立和政府作用范圍及方式的重新界定的要求，必須建立政府與公民之間的合作與互動關系，以促進公民社會的成長。社區(qū)居委會是公民便利直接地表達自己意愿的有效機構，為恢復居委會這一角色的作用我們還必須重視教育，加強宣傳，這是能夠有效提高居民積極參與民主治理的意識，實現(xiàn)轉變社區(qū)居委會角色良性轉變充分發(fā)揮其應有作用的一條重要途徑。

五、結語

實踐證明，定位一個正確的居委會角色，能夠使居民通過社區(qū)居委會進行自我管理，自我服務來行使自身民力得到保障，從而使我國的基層民主制度更趨完善?，F(xiàn)在，雖然居委會的角色定位依然存在一些問題，但是我們堅信隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，社區(qū)居委會在社區(qū)中的角色將會得到進一步的發(fā)展和完善。

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[13] 王君健，齊軍營.從社區(qū)行政化到社區(qū)自治[J].社區(qū)，2007（5）.

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隨著城市社區(qū)的變遷，我國出現(xiàn)了城市社區(qū)階層化趨勢。這一變化對于社會管理及帶來了機遇也帶來挑戰(zhàn)，城市社區(qū)階層化將有利于社區(qū)管理、社區(qū)服務專業(yè)化和產業(yè)化以及政府社區(qū)建設工作的針對性。另一方面也將帶來新社區(qū)的建設難題，加大了社會整合的難度。這無疑給城市管理提出了新課題，要求在城市管理過程中，要加強對房地產市場的指引和監(jiān)督、加強對城市公共空間資源的有效控制、遏制貧民區(qū)化，同時，注意調適各階層的心態(tài)以及地位秩序，針對不同階層社區(qū)采取不同的社會政策。

【關鍵詞】社區(qū)階層化； 社會管理

社區(qū)是構成社會的基本單位，對其變遷和發(fā)展的研究具有重大的現(xiàn)實意義。尤其是我國八十年代中后期以來，隨著人口流動和城市化進程的加快，居民收入分化和居住空間分離，社區(qū)的空間和內部構成要素都發(fā)生了很大的改變，城市社區(qū)正處在重構的關鍵時期。在當前城市社區(qū)階層化的發(fā)展趨勢下，探討社區(qū)社會管理的新機制對引導社區(qū)良性發(fā)展有著重大的現(xiàn)實意義。

1 城市社區(qū)階層化的基本涵義及其表現(xiàn)

說起城市社區(qū)階層化的概念，目前大多數(shù)人還比較陌生，但是如果提起今天我國大城市中已經出現(xiàn)的越來越多的“富人區(qū)”、“白領小區(qū)”、“高檔社區(qū)”現(xiàn)象，相信人們并不陌生。雖然在我國城市中出現(xiàn)這種現(xiàn)象已有多年，但似乎還未引起學界的足夠重視，所以至今還沒有統(tǒng)一和確切的定義。為了討論的方便，先做一個初步界定：所謂城市社區(qū)階層化，指的是由內部異質性高的原生態(tài)社區(qū)向內部同質性高本文由收集整理的階層型社區(qū)轉化，最終城市逐漸分化出一個個空間上相互隔離的地段或單元。對其發(fā)展趨勢進行分析并作出正確的判斷。

2 城市社區(qū)階層化的發(fā)展趨勢

雖然目前還未形成社區(qū)階層化的普遍性事實，但它預示或代表著一種趨勢，一種勢不可擋的趨勢。這正是我們今天探討這個問題的意義所在。

2.1 城市居民的收入分化越來越明顯。一方面極化的趨勢將進一步加劇，另一方面占人口絕大多數(shù)的中間層次的人群將進一步分化成若干層次。收入的階層化雖然并不必然導致居住空間的階層化，但它肯定是是前提。

2.2 城市商品房價格進一步分化。未來城市住宅建設肯定會揚棄今天這樣千樓一面、百區(qū)一面的格局，無論是住房本身還是居住環(huán)境，都將實現(xiàn)徹底的分化，以滿足對住房的各種層次的需求。盡管目前國家在采取各種政策和辦法限制別墅區(qū)的開發(fā)，鼓勵經濟適用房的建設，但住宅品格以及和品格相適應的價格的分化是必然的。

2.3 社區(qū)的分化將更加明晰。目前我國城市的居民區(qū)之間雖然有差別，但除了一些特殊社區(qū)外（比如某些權力單位的家屬區(qū)、個別的所謂高檔居住區(qū)），大多數(shù)居民區(qū)的品格其實并無質的差別。差別更多的是體現(xiàn)在住房的面積和質量上。但未來的社區(qū)將會出現(xiàn)質量和品位的高度分化，不僅住宅的品格不同，而且小區(qū)的設施、管理、文化氛圍將大有差別，真正的社區(qū)階層分化而不是住宅階層分化將出現(xiàn)。

3 城市社區(qū)階層化對社會管理帶來的影響

城市社區(qū)階層化對社會管理帶來的影響可以從兩個方面去看。從積極的方面去看：

首先，有利于社區(qū)管理。相同階層的居民必然會有更多的相通之處，相互之間也容易達成共識。這對于社區(qū)管理是一件好事。今天的社區(qū)，由于大多數(shù)處在過渡階段，給社區(qū)管理工作造成一些困難。比如，社區(qū)委員會組織的活動，層次高的人不屑于參加，層次低的人沒有能力參加。許多事常常因為眾口難調而無法舉辦。而階層化的社區(qū)就可多少避免這類問題。

其次，有利于社區(qū)服務專業(yè)化和產業(yè)化。今天的社區(qū)，由于成員的異質性，為了照顧大多數(shù)人的需求，社區(qū)服務業(yè)很普遍但層次低，專業(yè)化程度差，所有的社區(qū)服務大同小異，小而全，一些居民的特殊需求無法在社區(qū)得到滿足，而同時一些有特色的服務因為居民分散、效益低下而無法開展。如果形成階層化的社區(qū)，這類情形就可得到一定程度的改變，這種趨勢一旦得到快速發(fā)展，對城市第三產業(yè)的發(fā)展也將產生重大影響。另外我國目前的社區(qū)服務主要側重于無償和微償?shù)母＠?，服務的對象主要是孤老殘幼等民政對象，服務的形式和內容比較單一，這種狀況已不能適應城市發(fā)展的需要。今后，隨著現(xiàn)代化進程的加速，民眾對物質、精神生活需求還將不斷提高，這必然要求社區(qū)服務進一步擴大服務對象和范圍、擴展服務形式和內容、提高服務水平和質量，以適應城市現(xiàn)代化建設的需求。

第三，有利于政府社區(qū)建設工作的針對性。近些年政府對城市社區(qū)建設工作不可謂不盡心，但有兩個問題一直困擾著政府：一方面經費不得不“撒胡椒面”，一方面對社區(qū)的指導缺乏針對性，導致本來應該是高度多樣化的社區(qū)建設工作也和其他工作一樣，上下一般粗，左右一樣大。出現(xiàn)這種問題的原因與社區(qū)居民沒有分化有關。社區(qū)階層化后，這類問題可以得到緩解，有的社區(qū)可以放手使其實現(xiàn)高度自治自管，有的社區(qū)則需要重點扶持，大力投入；有的社區(qū)重點抓好扶貧濟困，有的則鼓勵引導社區(qū)文化。

然而，城市社區(qū)階層化可能給社會管理帶來的困擾也不可輕視。主要包括：

第一，新社區(qū)的建設難題。階層性的社區(qū)，居民之間的相似點多但相關性并不強，社區(qū)成員是“一盤散沙”，缺乏傳統(tǒng)社區(qū)建立在業(yè)緣、地緣、親緣基礎上的那種有機聯(lián)系和緊密關系，因此，盡管社區(qū)的物質條件和人員素質不低，但社區(qū)活動不一定就容易搞。地位越高的階層越不熱心社區(qū)活動，這個“規(guī)律”已經得到許多研究的證明。所以，本文前面所說的“有利于社區(qū)管理”并不是絕對的，在社區(qū)意識的培養(yǎng)、社區(qū)活動的參與等方面，階層性社區(qū)將面臨新的問題。

第二，加大了社會整合的難度。社區(qū)的階層化形成封閉的階層意識和社區(qū)意識，在階層間發(fā)生沖突時，為了階層共同的利益而聯(lián)合，這不僅強化了這種封閉，同時也加大了認同性整合的難度。封閉的階層及社區(qū)意識的形成又給不同階層成員貼上了該階層及社區(qū)的標簽，使階層間交往難度加大，階層間的隔離又強化了這種封閉的階層意識，從而形成一種惡性循環(huán)，結果是階層內部趨于平等，而階層間的距離拉大。“在一個普遍存在不平等的社會，各個大社會圈的近似平等會抑制階層之間的社會交往，因此阻礙這些階層的整合”，“各社會階層間的空間隔離會增強不平等對不同階層的人們的交往所產生的消極影響”，使社會整合愈加困難。

4 應對城市社區(qū)階層化的社會管理機制建設

綜上所述，城市社區(qū)階層化是諸多因素綜合作用下的必然趨勢，它給社區(qū)建設和城市發(fā)展帶來機遇的同時，又帶來諸多挑戰(zhàn)。我們既要認識到城市社區(qū)階層化趨勢的不可避免性，同時也要求社會和政府以政策力量來控制管理。只有這樣才能在順應城市社區(qū)階層化趨勢發(fā)的同時也保證社會公共資源的合理分配，實現(xiàn)功能互補，互惠共生，促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

首先，要加強對房地產市場的指引和監(jiān)督。這樣才能防止住宅市場對弱勢群體微妙或公然的歧視，確保根據(jù)居民的經濟收人層次確定不同模式的住宅生產和消費。對高收入者按市場價供應商品房，不限住房的規(guī)格和面積數(shù)量；對中上等收人階層供應微利、無利住房；對中等收人的工薪階層，供應有一定補貼的解困房；而對根本沒有能力購買廉價房的弱勢階層，供應一定數(shù)量的住宅，以低于成本的租金租賃居住，真正做到“居者有其屋”。

第二，要加強對城市公共空間資源的有效控制。防止市場為迎合高收入階層所謂對品位、環(huán)境等方面的追求而對城市稀缺資源的侵占和蠶食，以免引發(fā)各階層間的不滿和對立；政府應繼續(xù)加大對高級住宅區(qū)建設的調控力度，防止出現(xiàn)大面積的“富人區(qū)”。這樣做，不僅僅是從土地利用角度考慮，也是從社會后果考慮。在目前我國城市還存在大量貧困人口，各種社會矛盾越來越尖銳，社會風險越來越突出的情況下，放任住宅領域的兩極化，存在著引發(fā)社會沖突的危險。

第三，遏制貧民區(qū)化。所謂貧民區(qū)化就是指一些社區(qū)由于居民的不斷遷出而變得越來越衰敗的過程。這個問題目前在我國城市還不是特別嚴重，但從發(fā)達國家城市發(fā)展的歷史看，十分普遍。要強化在老城區(qū)和“城中村”改造中的指導作用。充分維護弱勢階層的權益，根據(jù)實際情況對弱勢階層進行實地或異地安置，防治弱勢階層被完全過濾出去而導致“貧民窟”的產生。對于一些由于各種原因而走下坡路的社區(qū)，政府不應任其自生自滅，也不宜簡單地用所謂改造的方式一拆了之，拆遷改造換來的是新的建筑，但丟失的是長期積淀下來的社區(qū)文化。國外學者主張用非貧民區(qū)化解決這個問題。這里的“非”不是在物質方面去否定貧民化，而是遏制貧民化趨勢，“成功的非貧民化的過程是指有足夠多的人愿意呆在這個地方，表現(xiàn)出對這里的依賴，而且也是指現(xiàn)實條件能夠讓他們在這里待下去。”[1]這種非貧民區(qū)化的思路值得我們借鑒，我們的城市不能永遠處在拆了建、建了拆的循環(huán)中，通過設施改造、提高服務等辦法解決老社區(qū)的問題，應該是城市住宅建設中值得考慮的選擇之一。當然對那些新形成的以外來流動人口為主的貧民區(qū)，可采取另外的辦法。