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篇(1)

關(guān)鍵詞:公共事業(yè)管理;有效邊界;三維權(quán)力;分化

中圖分類號(hào):D621.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0200-02

一、權(quán)力制度安排中的有效邊界

政府權(quán)力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權(quán)力,它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。對(duì)公共事務(wù)而言,政府權(quán)力無疑發(fā)揮著積極的作用;而對(duì)準(zhǔn)公共事務(wù)的治理,完全由政府權(quán)力主導(dǎo)則會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。政府權(quán)力的運(yùn)作往往傾向于公眾的平均需求和偏好,既無法滿足部分公眾的特殊需求,也不能對(duì)新的需求作出及時(shí)反應(yīng)。政府在提品時(shí)缺乏成本效益機(jī)制,往往因其“內(nèi)部性”過度追求準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量而忽視公眾的真實(shí)需求,這樣不僅造成產(chǎn)品資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也使政府規(guī)模不斷擴(kuò)大,其間接表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政預(yù)算總額的增加,提高了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本。

市場(chǎng)權(quán)力即企業(yè)擁有的追求利潤(rùn)最大化的權(quán)力,它具有追逐利益的特性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特性,致使企業(yè)缺乏提供這種產(chǎn)品的動(dòng)力和積極性。非排他性會(huì)使人們選擇這樣的消費(fèi)方式,即等其他人購(gòu)買后自己無償消費(fèi),若所有人都采用此消費(fèi)方式,其結(jié)果造成無人主動(dòng)付費(fèi)購(gòu)買這種產(chǎn)品;非競(jìng)爭(zhēng)性使得增加消費(fèi)者的邊際成本為零,增加邊際成本為零的產(chǎn)品其價(jià)格也應(yīng)為零。作為理性“經(jīng)紀(jì)人”的企業(yè)絕不會(huì)生產(chǎn)沒有消費(fèi)者或價(jià)格為零的產(chǎn)品。

由此可見,依賴政府或市場(chǎng)權(quán)力來治理準(zhǔn)公共事務(wù),都無法提升公共事業(yè)管理的效能。二維權(quán)力的“失靈”,使得人們積極尋求政府、市場(chǎng)之外的“第三種力量”,即公共事業(yè)組織所擁有的社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力是社會(huì)公眾賦予公共事業(yè)組織的一種非強(qiáng)制性的支配力量,它利用信用資源來溝通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供需雙方,來滿足社會(huì)部分共同需要。這種權(quán)力的權(quán)威來自供需雙方的信任,它的實(shí)施主要靠說服機(jī)制。作為社會(huì)權(quán)力有效載體――公共事業(yè)組織的創(chuàng)新和發(fā)展,使得社會(huì)權(quán)力擁有良好的生存和增長(zhǎng)的“土壤”,從而突破了公共事業(yè)管理中二維權(quán)力的安排,呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

有效邊界分析是建立在權(quán)力擁有者――組織提品和滿足需求的作用之上的。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的理論,公共事業(yè)管理有效邊界的確定是社會(huì)選擇的結(jié)果,其選擇標(biāo)準(zhǔn)就是交易成本。究竟是利用政府權(quán)力,還是利用市場(chǎng)權(quán)力,抑或是社會(huì)權(quán)力,要看哪種權(quán)力在實(shí)施過程中的運(yùn)行成本更經(jīng)濟(jì)、更有效率。

二、有效邊界生成的制約因素

國(guó)家民主進(jìn)程。實(shí)踐表明,社會(huì)的民主化程度越高,公共事業(yè)組織的發(fā)展就越活躍,其所擁有的社會(huì)權(quán)力就越強(qiáng)。相反,在高度集權(quán)的社會(huì)里,國(guó)家總是通過控制主要的社會(huì)資源,建立縱向等級(jí)制度體系和組織體系,試圖將任何社會(huì)的、民間的力量納入到自身統(tǒng)一的支配之中。這種情況下,很難產(chǎn)生獨(dú)立于政府的社會(huì)權(quán)力:一方面,政府權(quán)力不斷向社會(huì)擴(kuò)散和滲透,使民間的社會(huì)力量被梳理進(jìn)縱向的行政關(guān)系之中;另一方面,國(guó)家往往視民間力量為改造的對(duì)象和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的障礙,導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力處于消極被動(dòng)、被排擠的地位。

市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度。市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度影響著政府、市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的地位和作用。一般來說,市場(chǎng)健全國(guó)家的市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用大于市場(chǎng)欠健全國(guó)家,市場(chǎng)健全國(guó)家的政府權(quán)力的作用小于市場(chǎng)欠健全國(guó)家。就中國(guó)目前狀況而言,雖然由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制,但由于缺乏歷史基礎(chǔ),市場(chǎng)的健全完善程度仍比較低下,傳統(tǒng)的計(jì)劃色彩仍十分嚴(yán)重。在這種情況下,政府權(quán)力在分配社會(huì)資源方面的作用比那些市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家大得多,在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家中,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供主要由公共事業(yè)組織承擔(dān),政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。

歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國(guó)家,政府權(quán)力的作用自然大于資源分散的國(guó)家。例如,實(shí)行福利國(guó)家政策的瑞典,依靠市場(chǎng)權(quán)力解決不了的問題,都是通過政府權(quán)力,即社會(huì)福利制度來解決的,社會(huì)權(quán)力的作用極小;而在美國(guó)則相反,社會(huì)權(quán)力的作用很大。盡管中國(guó)正在完成由依賴政府、市場(chǎng)權(quán)力的體制向依賴社會(huì)權(quán)力的體制轉(zhuǎn)化的任務(wù),但政府權(quán)力仍在過渡過程中起很大作用。在目前公共事業(yè)組織尚不成熟、社會(huì)權(quán)力還比較弱小的狀況下,政府權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用,仍將比發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大得多。隨著以事業(yè)單位改革為切入點(diǎn)的現(xiàn)代事業(yè)制度的完善,政府權(quán)力將日益減弱,社會(huì)權(quán)力會(huì)不斷加強(qiáng)。

社會(huì)文化背景。崇尚集體主義的國(guó)家,認(rèn)為社會(huì)進(jìn)步是國(guó)家引導(dǎo)的結(jié)果,而非個(gè)人力量所致;崇尚個(gè)人主義的國(guó)家,認(rèn)為社會(huì)是由一個(gè)個(gè)有獨(dú)立意識(shí)的個(gè)人組成的,社會(huì)進(jìn)步是追求效用最大化的個(gè)人不斷進(jìn)取的合力推動(dòng)的。前一種文化相信組織的力量,后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國(guó)家里,政府權(quán)力的作用大于有后一種文化背景的國(guó)家,市場(chǎng)權(quán)力特別是社會(huì)權(quán)力的作用則小于有后一種文化背景的國(guó)家。中國(guó)的文化傳統(tǒng)是崇尚集體主義的,是相信國(guó)家在社會(huì)進(jìn)步中的引導(dǎo)作用的;同時(shí)又相對(duì)地缺乏契約傳統(tǒng),人們不甚相信契約的效力。

三、有效邊界的生成:權(quán)力分化與調(diào)整

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國(guó)形成了“大政府、小社會(huì)”的管理模式。政府高度集權(quán)化,事無巨細(xì)均由政府一手操辦,從時(shí)間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過程,政府作為社會(huì)、個(gè)體的保姆或監(jiān)護(hù)人,全面承擔(dān)起廣泛的社會(huì)事務(wù)。其極端形式就是政府包攬一切社會(huì)事務(wù),社會(huì)為政府所吞沒。事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明,“政府辦社會(huì)”模式是低效率的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,在治理準(zhǔn)公共事務(wù)中,首先出現(xiàn)了政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的分離。按照“政企分開”的原則,政府收縮公共產(chǎn)品提供的范圍,改變傳統(tǒng)的大包大攬的做法,將原來由政府承擔(dān)準(zhǔn)公共事務(wù)逐步讓渡給營(yíng)利部門。這一分離階段,政府權(quán)力逐漸下降,市場(chǎng)權(quán)力不斷提升。

在這一治理變革中,市場(chǎng)化是一種國(guó)際性潮流。市場(chǎng)化是通過一系列化公為私、公私合作方式,借以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量,從而達(dá)到更好的社會(huì)治理效果。市場(chǎng)化價(jià)值取向推動(dòng)了“企業(yè)辦社會(huì)”模式的形成。市場(chǎng)化改革在某種程度上降低了準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給成本,提高了準(zhǔn)公共服務(wù)的質(zhì)量,減少了國(guó)家的財(cái)政開支,同時(shí)也帶來了一些負(fù)面影響。從公共性的角度,政府市場(chǎng)化改革存在著經(jīng)濟(jì)性損失、公平性損失、腐敗、公共責(zé)任缺失、社會(huì)穩(wěn)定、引發(fā)政府管理危機(jī)等六個(gè)方面的問題。為了克服市場(chǎng)化的弊端,于是出現(xiàn)了第二次權(quán)力的分離,即市場(chǎng)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離。按照“企事分開”的原則,由政府交給企業(yè)的準(zhǔn)公共事務(wù)又逐步轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織來承擔(dān)。

隨著“大政府”向服務(wù)、有效政府的轉(zhuǎn)變以及民主化的縱深發(fā)展,推動(dòng)了準(zhǔn)公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。社會(huì)化意味著政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移了一部分職能,同時(shí)也把與職能相對(duì)應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織。社會(huì)化不僅是政府“放權(quán)”的過程,更是政府“還權(quán)”的過程,權(quán)力向社會(huì)分散是社會(huì)化的實(shí)質(zhì)所在。社會(huì)化推動(dòng)了權(quán)力的第三次分離,即政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相分離,其變化趨勢(shì)是進(jìn)一步弱化政府權(quán)力的作用,增強(qiáng)社會(huì)權(quán)力的作用。按照“政事分開”原則,徹底改變公共事業(yè)組織作為政府附屬物的狀態(tài)和以政代事的局面,將政府承擔(dān)的具體技術(shù)性、服務(wù)性的社會(huì)職能剝離出來,同時(shí)將公共事業(yè)組織承擔(dān)的行政職能回歸政府部門。簡(jiǎn)而言之,就是政府作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“政治決定”者與公共事業(yè)組織作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的承擔(dān)者分開。

公共事業(yè)管理有效邊界形成之前,總體來說,政府權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的各種組合所產(chǎn)生的效率都是低下的。經(jīng)過三次權(quán)力的分化與調(diào)整,逐漸生成了公共事業(yè)管理的有效邊界。有效邊界的形成,既不意味著獨(dú)尊唯一的社會(huì)權(quán)力,也不意味著政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的退卻、消失,而是三維權(quán)力一種動(dòng)態(tài)的平衡。它們?cè)诠彩聵I(yè)管理中的作用比重應(yīng)是:社會(huì)權(quán)力>市場(chǎng)權(quán)力>政府權(quán)力。在公共事業(yè)管理中,政府權(quán)力的作用是對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)則。政府通過一定的政策、規(guī)則制度、法律、法規(guī)等,運(yùn)用法制化的手段對(duì)公共事業(yè)組織的活動(dòng)進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)的調(diào)節(jié),根據(jù)其活動(dòng)是否符合法律和政策的要求,進(jìn)行積極的鼓勵(lì)、促進(jìn)或消極的限制、禁止。換言之,政府通過法規(guī)政策引導(dǎo)社會(huì)權(quán)力的正確行使,規(guī)制公共事業(yè)組織的有效運(yùn)作。對(duì)于市場(chǎng)權(quán)力,其作用并不是對(duì)社會(huì)權(quán)力的替代,而是將需求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制引入公共事業(yè)組織中。公共事業(yè)組織通過需求機(jī)制,進(jìn)入事業(yè)型市場(chǎng)充分調(diào)研公眾對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求狀況,制定合理戰(zhàn)略規(guī)劃;利用價(jià)格機(jī)制,制定產(chǎn)品的合理價(jià)格;通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,逐步打破壟斷的局面;利用激勵(lì)機(jī)制,不斷激發(fā)其成員的積極性和創(chuàng)造性,更好地提升公共事業(yè)管理效能。社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理過程中則發(fā)揮著主導(dǎo)作用,通過公共事業(yè)組織采取計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方式對(duì)準(zhǔn)公共事務(wù)進(jìn)行具體的管理。

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篇(2)

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；改革；對(duì)策

前言

目前，我國(guó)的發(fā)展思路已經(jīng)轉(zhuǎn)向了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，公共事業(yè)在國(guó)家發(fā)展中的地位凸顯。國(guó)家也正在積極進(jìn)行公共部門和行政體制改革，以促進(jìn)公共事業(yè)部門的發(fā)展。就當(dāng)前我國(guó)各項(xiàng)改革的實(shí)際進(jìn)程和狀況來看，在實(shí)現(xiàn)新、舊事業(yè)管理體制轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型的過程中，我們依然面臨著一系列的改革難題和障礙。只有排除這些改革障礙，解決這些難題，才能實(shí)現(xiàn)既定的改革目標(biāo)。

1.對(duì)于通過公共提供的方式提供公共產(chǎn)品的公共事業(yè)部門

由于這類事業(yè)部門提供的產(chǎn)品具有純粹公共產(chǎn)品的屬性。一方面，私人部門不愿意介入到這些領(lǐng)域；另一方面，由于這些公共事業(yè)部門對(duì)于提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有壟斷性質(zhì)，這種情況下如果放任公共事業(yè)部門自己定價(jià)的話，那么它會(huì)定得比較高。提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也會(huì)出現(xiàn)不足。因此，從外部改革的角度分析，對(duì)于這類事業(yè)部門，政府部門要繼續(xù)對(duì)這類事業(yè)部門的公共財(cái)政投入，以防止供給不足現(xiàn)象，還有相關(guān)部門必須對(duì)這類產(chǎn)品的提供制定統(tǒng)一的供給機(jī)制，使得全民能夠享受到這類產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的效用；最重要的是，要建立與公共事業(yè)部門改革相適應(yīng)的體制和機(jī)制。從內(nèi)部改革的角度分析，由于這類公共事業(yè)部門具有很強(qiáng)的政府壟斷性，因此必須對(duì)內(nèi)部員工建立健全科學(xué)有效的績(jī)效考核、晉升、分配、工資晉級(jí)、退休制度以及社會(huì)保險(xiǎn)制度等，激活企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制。

2.對(duì)于通過市場(chǎng)提供的方式提供公共產(chǎn)品的公共事業(yè)部門

由于這類公共事業(yè)部門提供的產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)①。因此，對(duì)于這類公共事業(yè)部門的改革，可以適當(dāng)引入市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借鑒市場(chǎng)中企業(yè)與企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)原理，對(duì)這類公共事業(yè)部門的改革方向是要在政府引導(dǎo)下的競(jìng)爭(zhēng)。因此，從外部改革的角度分析，主要是建立與這類公共事業(yè)部門政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的體制，比如政事分開，分類管理，定價(jià)市場(chǎng)化等等。從內(nèi)部改革的角度分析，由于是政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此公共事業(yè)部門內(nèi)部要建立類似企業(yè)的組織模式，完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘制，建立職業(yè)資格制度，提高公共事業(yè)部門的營(yíng)利能力。

3.對(duì)于通過混合提供的方式提供公共產(chǎn)品的公共事業(yè)部門

由于這類公共事業(yè)部門的經(jīng)營(yíng)，政府與私人組織具有很大的合作空間，兩者也都非常積極參與這類公共事業(yè)部門的改革和經(jīng)營(yíng)，因此，對(duì)于這類公共事業(yè)部門改革可以采用公私合作制②。在深化我國(guó)事業(yè)管理體制改革的過程中，可以針對(duì)不同的情況，分別采取不同的財(cái)政政策：對(duì)于那些應(yīng)當(dāng)產(chǎn)業(yè)化，而且可以立即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的公共事業(yè)，應(yīng)將其盡快轉(zhuǎn)化為企業(yè)，完全視同企業(yè)對(duì)待，按建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)軌改制，財(cái)政不再供給事業(yè)經(jīng)費(fèi)；對(duì)于那些應(yīng)當(dāng)產(chǎn)業(yè)化，但一時(shí)又難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的公共事業(yè)，可以先明確其市場(chǎng)化的改革目標(biāo)，視同企業(yè)對(duì)待，并將原有的事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款轉(zhuǎn)變?yōu)槠淦髽I(yè)經(jīng)營(yíng)政策性虧損補(bǔ)貼，分步進(jìn)行改革，逐步減少財(cái)政資金供給方式，分別實(shí)行事業(yè)基金、績(jī)效預(yù)算、政府采購(gòu)合同等多種形式，引入事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共事業(yè)的工作效率和事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用效益 。

4.深化我國(guó)公共事業(yè)單位改革的具體政策

4.1分類改革，大力調(diào)整公共事業(yè)結(jié)構(gòu)

按照改革后公共事業(yè)的性質(zhì)定位，清理、甄別現(xiàn)有公共事業(yè)，從總體上收縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)，是公共事業(yè)改革的第一步，也是關(guān)鍵性的一步?？偟恼{(diào)整思路是：第一，能夠撤銷的在做好相關(guān)善后工作的基礎(chǔ)上堅(jiān)決撤消。第二，目前已承擔(dān)著政府職能且不宜撤銷的，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T。公益性事務(wù)較少、可以改制為企業(yè)的，或者目前已從事大量市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)色彩比較濃重的公共事業(yè)，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。承擔(dān)著非溝通協(xié)調(diào)職能，其服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的中介性公共事業(yè)，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)中介組織。第三，把國(guó)家財(cái)政全額撥款的公共事業(yè)減少到最必要的限度。依此原則，對(duì)現(xiàn)有全額撥款的公共事業(yè)，通過合并、重組形式進(jìn)行整合。對(duì)承擔(dān)著一定公益事業(yè)職能和任務(wù)的差額撥款公共事業(yè)，視具體情況，可以全部或部分整合到保留的全額撥款公共事業(yè)中，也可以通過剝離相關(guān)公益事務(wù)，或者通過政府有償委托進(jìn)行相關(guān)公益的途徑，取消對(duì)其的財(cái)政差額撥款，從而推動(dòng)其規(guī)范轉(zhuǎn)制。

4.2創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化公共事業(yè)內(nèi)部管理

在通過分類改革對(duì)現(xiàn)有公共事業(yè)壓縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)范職能、恢復(fù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，著力推進(jìn)公共事業(yè)內(nèi)部管理體制改革，形成富有活力和效率的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

公共事業(yè)改革的市場(chǎng)化發(fā)展模式主要在以下四個(gè)層面上進(jìn)行：

（1）投資主體的多元化。包括兩層含義，一是開放公共事業(yè)投資領(lǐng)域。二是對(duì)各類投資主體開放，徹底改變單一的政府投資模式。一方面將現(xiàn)有公共事業(yè)企業(yè)的國(guó)有存量資產(chǎn)向國(guó)內(nèi)外資本進(jìn)行整體或部分轉(zhuǎn)讓；另一方面鼓勵(lì)各類投資主體投資新的公共事業(yè)項(xiàng)目，形成增量資產(chǎn)投資主體多元化格局。

（2）公共事業(yè)的協(xié)作發(fā)展即公共部門或私人部門建立一種合作伙伴關(guān)系。具體形式表現(xiàn)為政府參股、租賃、承包和授權(quán)經(jīng)營(yíng)。政府參股分為政府控股和入股。政府控股是針對(duì)那些具有舉足輕重地位的項(xiàng)目。政府入股主要是向私人部門提供資本和分散私人投資風(fēng)險(xiǎn)。政府參股的比例隨著改革的推進(jìn)而進(jìn)行變化。

（3）管制的創(chuàng)新。公共事業(yè)的性質(zhì)與特征決定了政府對(duì)其管制的必要性和重要性③。而市場(chǎng)取向的改革與管制在某種意義上來說又是相互矛盾或沖突的。因此，我們必須在政府對(duì)公共事業(yè)的管制方面有所創(chuàng)新，由過去反競(jìng)爭(zhēng)的限制性管制角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘澇筛?jìng)爭(zhēng)的管制角色。政府在公共事業(yè)領(lǐng)域管制的創(chuàng)新具體表現(xiàn)為：一是制定符合實(shí)際并有利于競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；二是制定質(zhì)量、安全、環(huán)境等標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)的規(guī)則；三是實(shí)行彈性的價(jià)格與收益率管制，以微利或非營(yíng)利為參照系，控制價(jià)格上下浮動(dòng)的幅度；四是規(guī)則、規(guī)章制定程序上的公開化、透明化。

結(jié)論

綜上所述，公共事業(yè)管理要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)組織形式，打破福利型、行政型公共事業(yè)體制，對(duì)公共事業(yè)企業(yè)進(jìn)行公司制改造，實(shí)行企業(yè)化管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大膽探索公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的路子，最終提高公共事業(yè)企業(yè)提供物品或服務(wù)的效率與質(zhì)量，達(dá)到大力發(fā)展公共事業(yè)，滿足公眾日益多樣化、不斷提高的消費(fèi)需求目的。

參考文獻(xiàn)及注解：

[1] 李洋.關(guān)于我國(guó)公共事業(yè)管理市場(chǎng)化治理的思考[J].中外企業(yè)文化，2013（24）：90-92.

篇(3)

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；市場(chǎng)化；管制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）14-0029-02

公共事業(yè)屬于提供公共產(chǎn)品的行業(yè)，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域[1]，涉及極為廣泛的公共利益。公共事業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)系到國(guó)民生活質(zhì)量的高低，同時(shí)也與社會(huì)的和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。20世紀(jì)70年代開始，美英等發(fā)達(dá)國(guó)家率先開始了電信、電力、供水等領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。20世紀(jì)90年代，針對(duì)自身公共事業(yè)的存在的系列問題，我國(guó)也開始了公共事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。市場(chǎng)化改革不僅降低了公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)供給率，擴(kuò)大了公共事業(yè)服務(wù)的目標(biāo)人群，也精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)，緩解了地方財(cái)政不足，同時(shí)還推進(jìn)了社會(huì)民主化的進(jìn)程。但我國(guó)公共事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革也漸漸顯露出諸多問題，這些問題如若得不到有效解決，將會(huì)直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，通過借鑒國(guó)外成功改革經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情采取有效措施完善公共事業(yè)的市場(chǎng)化改革對(duì)我國(guó)公共事業(yè)的市場(chǎng)化改革意義重大。

一、英美等發(fā)達(dá)國(guó)家公共事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的成功經(jīng)驗(yàn)

1.管制機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立

英、美等國(guó)家根據(jù)自身特有的環(huán)境和條件，組建了適合本國(guó)國(guó)情的管制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)為：依法設(shè)立；相對(duì)獨(dú)立于政府部門；經(jīng)費(fèi)來源相對(duì)獨(dú)立。如美國(guó)的能源監(jiān)管委員會(huì)一般由來自不同黨派的5位專職委員組成，這些委員往往由總統(tǒng)提名、參議院任命并實(shí)行交錯(cuò)任期[2]；英國(guó)的公共事業(yè)管制機(jī)構(gòu)均由議會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立并于政府獨(dú)立。管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性能夠避免管制部門受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的左右，保證能夠公正獨(dú)立的行使監(jiān)督管理的權(quán)力。

2.健全的管制機(jī)制防止權(quán)力濫用

為防止具有一定自由裁量權(quán)的管制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，英美等國(guó)都設(shè)立了較為健全的權(quán)利牽制機(jī)制。立法監(jiān)督方面，管制機(jī)構(gòu)定期向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告管制工作，立法機(jī)構(gòu)有權(quán)通過聽證和調(diào)查來了解管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和業(yè)績(jī)。司法監(jiān)督上，司法機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)針對(duì)管制機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)行為進(jìn)行有效監(jiān)督和強(qiáng)制履行職責(zé)，同時(shí)受管制企業(yè)也有權(quán)就不合理的管制行為向司法機(jī)構(gòu)提起上訴；行政約束方面，管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層由政府首腦或政府部門任命，并建立對(duì)管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督的行政約束機(jī)制；社會(huì)監(jiān)督方面，通過建立消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織來加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)和對(duì)管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。同時(shí)，管制程序公開透明，在制定管制法規(guī)、政策及價(jià)格調(diào)整時(shí)，都會(huì)召開聽證會(huì)，向公眾及時(shí)傳達(dá)信息和結(jié)果。

3.立法先行確保公共事業(yè)改革順利進(jìn)行

英美等國(guó)家的市場(chǎng)化改革都是在清晰、完備的法律框架下進(jìn)行的，英國(guó)自20世紀(jì)80年代以來，相繼頒布《公用事業(yè)法》、《自來水法》、《煤氣法》、《交通法》、《電力法》等法律；美國(guó)也先后頒布了《公用事業(yè)法》、《公用事業(yè)控股公司法》、《天然氣法》和《水資源發(fā)展法》等相關(guān)法律，在此基礎(chǔ)上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事業(yè)法律法規(guī)。立法先行賦予了市場(chǎng)化改革權(quán)威合法的地位，確保改革有理可依、有據(jù)可查。

二、我國(guó)公共事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革中的問題

1.政府管制機(jī)構(gòu)不健全

一方面，缺少整體性的專門委員會(huì)。我國(guó)從中央到地方都設(shè)立了相應(yīng)的公共事業(yè)管理部門，但卻缺少一個(gè)全國(guó)性的公共事業(yè)管理委員會(huì)，針對(duì)公共事業(yè)各領(lǐng)域共同的公共性特征，對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就導(dǎo)致各部門間沖突、職能重復(fù)、推諉扯皮等現(xiàn)在時(shí)有發(fā)生。另一方面，缺乏針對(duì)公共事業(yè)各領(lǐng)域不同特點(diǎn)的專業(yè)化管制機(jī)構(gòu)，對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化、行業(yè)化的管制。

2.缺少完善的管制制度

在價(jià)格管制制度方面，我國(guó)政府對(duì)公共事業(yè)商品價(jià)格的制定和調(diào)整沒有兼顧企業(yè)和消費(fèi)者的利益，從而無法有效激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者降低成本。當(dāng)前我國(guó)大多采用基于企業(yè)個(gè)別成本的公用事業(yè)定價(jià)制度，這不僅會(huì)導(dǎo)致企業(yè)虛報(bào)成本現(xiàn)象的發(fā)生還會(huì)嚴(yán)重影響公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率[3]。此外，我國(guó)目前在財(cái)政補(bǔ)貼尚未建立完善的公交補(bǔ)貼測(cè)算體系，從而不利于我國(guó)公共事業(yè)市場(chǎng)的健康快速發(fā)展[4]。

3.城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展不平衡

與城市相比，農(nóng)村公共事業(yè)市場(chǎng)化行速緩慢，究其原因，一是城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)的歷史投入相差較大，國(guó)家對(duì)于占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村的投入相對(duì)較少，2008年農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費(fèi)僅是城市居民的1/4。其次，城鄉(xiāng)居民在享受公共事業(yè)方面的待遇相差較大，農(nóng)村公共事業(yè)商品的價(jià)格往往比城市的高，據(jù)相關(guān)資料顯示，2008年農(nóng)村居民交通與水電燃料消費(fèi)價(jià)格指數(shù)分別比城市居民高3.2，6.1。第三，農(nóng)村公共事業(yè)市場(chǎng)化改革成本高，難度大，收益周期長(zhǎng)，大多企業(yè)不愿參與到農(nóng)村公共事業(yè)市場(chǎng)化改革中來，從而造成城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場(chǎng)化的差距愈來愈大。

4.缺乏系統(tǒng)的全國(guó)性法律

當(dāng)前我國(guó)對(duì)于公共事業(yè)的管理依然承襲先改革后立法的傳統(tǒng)，尚未建立完整的公共事業(yè)專項(xiàng)法律體系，公共事業(yè)的具體行業(yè)立法，基本上都是各地方政府出臺(tái)的行政性法規(guī)，例如《供水管理?xiàng)l例》、《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等，缺少更權(quán)威、更規(guī)范的全國(guó)性法律制度。由此，造成了我國(guó)公共事業(yè)市場(chǎng)化過程中的權(quán)限分配、公共事業(yè)運(yùn)營(yíng)方面不同程度上的空白和混亂，無法可依。

三、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)解決公共事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革

1.構(gòu)建獨(dú)立公正的政府管制機(jī)構(gòu)

一方面，組建超脫于公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和公民的專門委員會(huì)，對(duì)城市公共事業(yè)的價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)營(yíng)、特許權(quán)的招標(biāo)投標(biāo)等實(shí)行統(tǒng)一管制。在市場(chǎng)化的過程中，政府和企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱的情況，企業(yè)具有信息優(yōu)勢(shì)，政府在對(duì)企業(yè)進(jìn)行管制時(shí)容易因缺乏有效信息而導(dǎo)致管制不足或管制不利；而公民作為“經(jīng)濟(jì)人”，在面對(duì)公共事業(yè)時(shí)往往只從自身的利益出發(fā)，難以做出客觀、照顧全局的考慮，專門委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)的建立可以最大程度的避免這兩方面的負(fù)面效應(yīng)。另一方面，應(yīng)積極組建針對(duì)不同領(lǐng)域的管制機(jī)構(gòu)，對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行行業(yè)化、專業(yè)化的管制，促進(jìn)公共事業(yè)向更加專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展。

2.完善政府的管制制度

在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面，通過鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)商品市場(chǎng)的制度路徑，打破公共企業(yè)和事業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)公共事業(yè)商品市場(chǎng)的壟斷，讓更多符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)特別是非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域；價(jià)格管制制度方面，制定適合我國(guó)國(guó)情的價(jià)格管制制度，公共事業(yè)商品價(jià)格的制定和調(diào)整，必須同時(shí)兼顧公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利益和消費(fèi)者的利益，同時(shí)提高價(jià)格制定的社會(huì)參與度；明確公共事業(yè)價(jià)格調(diào)整周期，充分發(fā)揮商品成本對(duì)公共服務(wù)價(jià)格的帶動(dòng)能力；在財(cái)政補(bǔ)貼制度方面，政府要加強(qiáng)對(duì)公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，以補(bǔ)償其因承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而遭受的損失[5]。

3.建立完備的強(qiáng)制性信息披露制度

公民具有知情權(quán)，政府的行為應(yīng)當(dāng)公開化，建立完備的強(qiáng)制性信息披露制度，可以改進(jìn)政府信息的流動(dòng)，提高信息的供給水平，加強(qiáng)人民對(duì)政府行為的監(jiān)督，抑制不合理和不合法的政府行為，防止腐敗行為。強(qiáng)制性信息披露制度的范圍，不僅包括政府決策和行為的最終結(jié)果，還包括政府決策和行為實(shí)施的全過程以及解答公眾疑問、回應(yīng)公眾咨詢等各個(gè)環(huán)節(jié)。強(qiáng)制性信息披露制度的具體活動(dòng)方式主要包括：監(jiān)督和審計(jì)公共部門組織、確定公共事業(yè)組織信息披露的義務(wù)、提高透明度、提供公共咨詢服務(wù)、相關(guān)的公共信息等。

4.促進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)一體化發(fā)展

首先要確保公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，將城鄉(xiāng)公共事業(yè)置于同一水平線上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)化以及經(jīng)營(yíng)機(jī)制和管理體制一體化，確保農(nóng)村居民在公共事業(yè)方面與城市居民享有同等待遇。第二，完善農(nóng)村金融財(cái)政制度，努力確保政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入持續(xù)顯著增長(zhǎng)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品相對(duì)短缺的現(xiàn)實(shí)，政府有必要將公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，把更多的公共財(cái)政資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)；不斷加大財(cái)政支農(nóng)資金整合力度和三農(nóng)資金支持力度，探索建立穩(wěn)定的惠農(nóng)資金增長(zhǎng)機(jī)制以及多元化的惠農(nóng)資金投入機(jī)制，并通過相關(guān)投入保障機(jī)制的完善來規(guī)范地方政府作為農(nóng)業(yè)積累投入主體的行為[6]。此外，還需加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門、審計(jì)部門的跟蹤監(jiān)督保障政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的足額、及時(shí)和高效投入。

5.構(gòu)建完整的法律體系

需要從橫縱兩個(gè)方向來構(gòu)建完整的法律體系。在橫向上，行業(yè)立法與專門立法并舉。一方面，針對(duì)公共事業(yè)各行業(yè)的特征，通過制定行業(yè)專業(yè)法律法規(guī)，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等做出法律規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，制定《公共事業(yè)法》之類的專門性法律，為公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)提供法律依據(jù)。在縱向上，中央立法與地方配套法規(guī)并舉。制定全國(guó)性統(tǒng)一法律，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、私營(yíng)部門的投資權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等進(jìn)行基礎(chǔ)性界定和保護(hù)，地方政府則應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)性法律法規(guī)的原則性規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建設(shè)地方性政府管制的法律法規(guī)體系，使其具有可操作性和針對(duì)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]岳世平.西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革及其啟示[J].黨政論壇，2007，（12）.

[2]王俊豪.美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)及其運(yùn)行機(jī)制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003：11.

[3]王正儒.公用事業(yè)改革與政府管制的經(jīng)濟(jì)分析[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2009，（1）.

[4]李明敏，方良平.城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼方法的改進(jìn)[J].城市公用事業(yè)，2008，（4）.

篇(4)

關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟(jì)管理；改善民生；積極作用

民生問題是我國(guó)政府當(dāng)前面對(duì)的主要問題，也是政府當(dāng)前最關(guān)注的問題，改善不僅僅關(guān)系人民的生活質(zhì)量和基本權(quán)利，同時(shí)還關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家繁榮。因此，總理明確提出了民生工作是當(dāng)前的政府工作的首要任務(wù)。政府公共管理承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、制定公共政策等重要職能，因此在改善民生方面起著巨大的作用。本文簡(jiǎn)單探討了加強(qiáng)公共課經(jīng)濟(jì)管理和改善民生的關(guān)系。

一、加強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)管理對(duì)于改善民生的積極作用

公共經(jīng)濟(jì)管理維護(hù)社會(huì)分配的公平性，根本目的是為了實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)公民的利益，和我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2010年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是收入分配不夠合理的問題一直是困擾我國(guó)的一個(gè)嚴(yán)重問題。我國(guó)的兩極分化已經(jīng)呈現(xiàn)出越來越嚴(yán)重的趨勢(shì)，這對(duì)于我國(guó)的國(guó)計(jì)民生來說，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。公共經(jīng)濟(jì)管理有利于民生需求的實(shí)現(xiàn)。民生內(nèi)涵和領(lǐng)域，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，民生不僅僅是過去溫飽問題和住房問題，已經(jīng)拓展到了基本生存要求之外，包括了社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)和產(chǎn)品需求，改善民生成為真正實(shí)現(xiàn)人民利益、保持社會(huì)穩(wěn)定的根本和需要。

在這種情況下，由于公共經(jīng)濟(jì)管理承擔(dān)著龐大的公共產(chǎn)品服務(wù)，管理著龐大公共事務(wù)，所以對(duì)于民生改善有著巨大的影響，加強(qiáng)公共管理對(duì)于改善民生有著巨大的積極作用。

二、加強(qiáng)公共管理和改善民生的關(guān)系研究

1　公共產(chǎn)品是改善人們生活的基礎(chǔ)

公共經(jīng)濟(jì)管理為公民提供公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品是改善民生的基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在2010年，GDP增長(zhǎng)超過了10％，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)巨大成就，人民生活的基本生存需要已經(jīng)得到了滿足。但是，國(guó)民對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)福利的需求也在快速增加，然而這些公共品的供應(yīng)卻因?yàn)轶w制和管理等原因，難以保持相應(yīng)的增長(zhǎng)速度，公共產(chǎn)品的需求和供給之間存在缺口。

由于政府是我國(guó)目前的提供公共服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)福利的主體，政府向社會(huì)直接或間接的提供公共產(chǎn)品，才能夠保證人們的公共產(chǎn)品品種、質(zhì)量，極大滿足人們的公共產(chǎn)品需求，從而成為人民生活得到進(jìn)一步改善的基礎(chǔ)。但是目前我國(guó)公共產(chǎn)品供給還存在著很多問題，比如社會(huì)保障體系遲遲沒有建立，醫(yī)療，教育，和養(yǎng)老問題一直困擾廣大農(nóng)村群眾的重要問題。所以，給廣大農(nóng)民和貧困線以下的城鎮(zhèn)居民提供福利和社保就依靠通過采取有效措施，加強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)管理，提供大量的公共產(chǎn)品，是改善民生的基礎(chǔ)。

2　促進(jìn)社會(huì)公平是改善民生的先決條件

公共經(jīng)濟(jì)管理的重要職能是協(xié)調(diào)公共事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)公平，改善民生作為一項(xiàng)公共事業(yè)，是公共資源配置的一個(gè)體現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是追求效率的，公平被擺在次要的地位，只有發(fā)揮公共經(jīng)濟(jì)管理的作用，提高公共資源配置，才能在保證社會(huì)公平的基礎(chǔ)上，提高公共資源配置效率，滿足人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品需求，實(shí)現(xiàn)真正意義上的民生的改善。我國(guó)的民生問題是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時(shí)期，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期遇到的不可避免的問題，公共經(jīng)濟(jì)管理相對(duì)滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，甚至在一些比如醫(yī)療衛(wèi)生等重要的公共領(lǐng)域的改革產(chǎn)生了強(qiáng)烈的市場(chǎng)化的色彩，沒有把解決衛(wèi)生服務(wù)公平性問題作為首要任務(wù)，而一味強(qiáng)調(diào)全民共同承擔(dān)健康責(zé)任，試圖通過市場(chǎng)解決醫(yī)療衛(wèi)生問題，這樣就導(dǎo)致了廣大收入過低的人民無法承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用。無法實(shí)現(xiàn)醫(yī)療事業(yè)的公平性。市場(chǎng)不能代替政府公共經(jīng)濟(jì)管理的地位，政府要在公共事業(yè)管理和公共資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，才能夠有效改善民生。

3　公共經(jīng)濟(jì)管理制度法制化是改善民生的法制保障

我國(guó)民生問題主要是供給不足造成的，這就需要政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，壓縮非公共品的支出，將“服務(wù)投資性財(cái)政”轉(zhuǎn)變成為“公共服務(wù)性財(cái)政”，加大公共民生領(lǐng)域的產(chǎn)品投入，使財(cái)政支出以改善民生為宗旨，建立有效的財(cái)政支出體系，改善財(cái)政結(jié)構(gòu)，健全公共財(cái)政體制，提供公共產(chǎn)品的有力資金保障。

同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前的首要任務(wù)就是確保公共經(jīng)濟(jì)管理制度的法制化和規(guī)范化，從制度角度保證改善民生落實(shí)和有效執(zhí)行，為提高公共經(jīng)濟(jì)管理提供有效地制度保證，將公共經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)納入到法律體系之中來，對(duì)公共經(jīng)濟(jì)管理過程及機(jī)構(gòu)的權(quán)限予以規(guī)范，使整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)有法可依，使人們能夠形成良性預(yù)期，從制度上保證人民的利益得到尊重和保護(hù)。

篇(5)

廣義的公用事業(yè)是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)及活動(dòng)，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國(guó)，城市公用事業(yè)一般是為城市生產(chǎn)、流通和居民生活服務(wù)的各項(xiàng)事業(yè)的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等，即城市建設(shè)部門分工進(jìn)行行業(yè)管理的范圍。本文所談及的公用事業(yè)主要是指此范圍。城市公用事業(yè)的民營(yíng)化，可以理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對(duì)的是“城市公用事業(yè)只能由政府統(tǒng)包”的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)民間資本的進(jìn)入是超越社會(huì)政治制度的世界性浪潮。

二、公用事業(yè)民營(yíng)化的必要性與可行性

(一)公用事業(yè)由政府部門壟斷性經(jīng)營(yíng)所帶來的種種弊端對(duì)民營(yíng)化提出了要求。我國(guó)的城市公用事業(yè)是改革二十多年來觸及較少的一個(gè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業(yè)改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現(xiàn)在：

1.垂直壟斷的經(jīng)營(yíng)模式帶來資源配置的低效率

在城市公用事業(yè)中，多數(shù)行業(yè)長(zhǎng)期以來采取一體化的經(jīng)營(yíng)模式，如供水、供氣、供熱等行業(yè)。城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)所屬企業(yè)壟斷了這些行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和分銷等所有環(huán)節(jié)，壟斷企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢(shì)強(qiáng)行交易、限制競(jìng)爭(zhēng)行為屢有發(fā)生。

2.低效率的價(jià)格形成機(jī)制使企業(yè)缺少降低成本、提高產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)

改革開放以來，我國(guó)的價(jià)格改革主要集中在私人產(chǎn)品價(jià)格領(lǐng)域，而對(duì)傳統(tǒng)的公用產(chǎn)品價(jià)格體制觸動(dòng)較少。因此，目前我國(guó)公用事業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制仍然延用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式，價(jià)格的制定主要依據(jù)企業(yè)的自報(bào)成本，企業(yè)增加的成本可以輕易轉(zhuǎn)嫁出去。在這樣的機(jī)制下，企業(yè)很難形成降低成本的激勵(lì)，運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)了“虧損--漲價(jià)--再虧損”的怪圈。同時(shí)，由于缺少競(jìng)爭(zhēng)，公用事業(yè)企業(yè)服務(wù)意識(shí)差，服務(wù)質(zhì)量往往得不到保證。

3.投資主體的單一化，給政府財(cái)政造成巨大壓力的同時(shí)，也難以滿足城市發(fā)展的需要

近年來，盡管各級(jí)政府對(duì)城市公用事業(yè)的投資力度不斷加大，但仍難以彌補(bǔ)日益增長(zhǎng)的需求與建設(shè)資金的缺口。城市公用事業(yè)建設(shè)資金的來源單一，吸引民間資本成為當(dāng)務(wù)之急。

(二)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與社會(huì)分工的擴(kuò)大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創(chuàng)造了新的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，使公用事業(yè)民營(yíng)化成為可能。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)，由于其自身的網(wǎng)絡(luò)性特征，更適合由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)；而由于其同時(shí)叉具有公用性和公益性，加之投資大、網(wǎng)收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，壟斷權(quán)理所當(dāng)然地落入政府手中。但現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與社會(huì)分工的擴(kuò)大，人們對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)垂直一體化經(jīng)營(yíng)的合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。在2O世紀(jì)7O年代，電力、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的縱向拆分就已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起，其中也涉及到一定數(shù)量的城市公用事業(yè)。拆分之后，除網(wǎng)絡(luò)部分仍保持壟斷經(jīng)營(yíng)以外，其他部分均以引入競(jìng)爭(zhēng)，為民間資本的進(jìn)入提供了廣闊的空間。

(三)公用事業(yè)民營(yíng)化使多方受益，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的趨勢(shì)對(duì)民營(yíng)投資者來說，涉足公用事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低、現(xiàn)金回報(bào)穩(wěn)定，具有相當(dāng)?shù)恼T惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對(duì)于減輕財(cái)政壓力，及時(shí)籌集資金加速城市建設(shè)，提高地方政府政績(jī)都將起到積極作用；另外，實(shí)施民營(yíng)化以后，公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性加強(qiáng)，可以向城市居民提供更多的產(chǎn)品與服務(wù)，公供服務(wù)的質(zhì)量也相應(yīng)得以提高，從而增加整個(gè)社會(huì)的福利水平。

三、我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化現(xiàn)狀及其障礙

(一)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務(wù)由事業(yè)單位提供，事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物。因而我國(guó)的事業(yè)單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動(dòng)與服務(wù)依賴政府，機(jī)構(gòu)設(shè)置有行政級(jí)別，事業(yè)單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業(yè)單位由官辦、官管、管養(yǎng)等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業(yè)愈來愈多地表現(xiàn)出矛盾和問題：政事責(zé)任不分，管理方式單一，社會(huì)化程度不高，布局和結(jié)構(gòu)不合理，管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。事業(yè)單位也存在興辦主體結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)部機(jī)制不活、效率不高、增長(zhǎng)過快、機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)進(jìn)行了以公共事業(yè)組織自由化、公共事業(yè)服務(wù)社會(huì)化、事業(yè)人才流動(dòng)市場(chǎng)化、公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化和公共事業(yè)管理法制化為特征的事業(yè)單位和事業(yè)體制的改革。在事業(yè)單位改革和事業(yè)體制改革過程中出現(xiàn)了些民營(yíng)化的項(xiàng)目，如今，我們探索出或引進(jìn)了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設(shè)--經(jīng)營(yíng)--移交”和合資、股權(quán)出讓等模式，以投資和生產(chǎn)主體多元化，政府與生產(chǎn)者角色分離，政府管制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)結(jié)合，契約約束取代行政管理，投資的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分散等方式，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進(jìn)了先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念和管理經(jīng)驗(yàn)，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力，分擔(dān)了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，提高了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

(一)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化存在的障礙

1.立法比較滯后

我國(guó)一直沒有一個(gè)大的法律方面的規(guī)定為民營(yíng)化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個(gè)部門出臺(tái)，如建設(shè)部國(guó)家計(jì)委、工商行政管理總局及有些地方都對(duì)之做出一些規(guī)定。(3)內(nèi)容陳舊。以往建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢(shì)；另一方面還有許多新的市場(chǎng)行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。

2.公共責(zé)任缺失

無論是承包還是特許經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)化之后政府都不應(yīng)該把公共服務(wù)當(dāng)成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。畢竟，公共服務(wù)可以民營(yíng)化，但公共責(zé)任不能民營(yíng)化。公共行政理論認(rèn)為：政府是一種委托機(jī)構(gòu)，它必須對(duì)其委托人即公眾負(fù)責(zé)，確保公眾利益得到維護(hù)是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關(guān)系形成了責(zé)任機(jī)制。與此同時(shí)，市場(chǎng)行為只有在滿足利潤(rùn)的前提下才會(huì)對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，如果沒有利潤(rùn)，即使是公眾不可缺少的服務(wù)，市場(chǎng)也可能不會(huì)完善供給。由于管理主義的責(zé)任機(jī)制來源本身就存在責(zé)任問題，所以就無法期望公共機(jī)構(gòu)在確立一種新的責(zé)任制時(shí)不忽略或削弱另外的一些責(zé)任，其結(jié)果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責(zé)任機(jī)制確實(shí)需要適當(dāng)?shù)拇_立并被公民廣泛接受，如果責(zé)任機(jī)制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對(duì)整個(gè)管理主義模式的挑戰(zhàn)?！?/p>

3.監(jiān)管力度不夠

政府對(duì)行業(yè)的監(jiān)管沒有跟上，現(xiàn)在的監(jiān)管還是完全用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。監(jiān)管的構(gòu)架還沒有建立起來，這不僅表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)人的監(jiān)管上不夠，還表現(xiàn)在對(duì)價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管上的不夠。如：沈陽(yáng)市政府在將沈陽(yáng)第八水廠民營(yíng)化過程中準(zhǔn)人監(jiān)管不夠，沒有引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，只將中法水務(wù)公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動(dòng)地位。

4.政府的誠(chéng)信約束機(jī)制不夠健全

項(xiàng)目合同對(duì)政府的約束力不強(qiáng)，政府容易產(chǎn)生意向變更，破壞投資規(guī)則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢(shì)地位，挫傷民營(yíng)投資者的積極性，也給外國(guó)投資者造成了不穩(wěn)定的預(yù)期。

四、化解我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化主要對(duì)策

(一)完善政府監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)維護(hù)公共利益

由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營(yíng)化高效運(yùn)作的同時(shí)，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：

1.健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。既保持適度競(jìng)爭(zhēng)，又要維護(hù)各時(shí)期各類競(jìng)制者的公平權(quán)益。

2.立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國(guó)家在某些特定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對(duì)控股地位或相對(duì)控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。

3.建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。

4.建立和完善公共服務(wù)民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對(duì)民營(yíng)化所表現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營(yíng)化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價(jià)等損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。

(二)建立腐敗防范機(jī)制，規(guī)范政府行為

通過減少政府控制的資源，民營(yíng)化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機(jī)會(huì)最小化：(1)加速民營(yíng)化進(jìn)程，不給腐敗交易留更長(zhǎng)的時(shí)間；(2)按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(quán)(即小要在實(shí)施過程中隨意改變規(guī)則)；(3)確保透明度，做到民營(yíng)化進(jìn)程、企業(yè)價(jià)值、最終結(jié)果等方面的信息公開；(4)對(duì)進(jìn)程擁有獨(dú)立控制權(quán)，避免由企業(yè)原來隸屬的政府部門控制一切，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致利用原有關(guān)系搞幕后交易。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督，建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)

規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對(duì)象分離，保持獨(dú)立性。借鑒國(guó)外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)。這可以：

1.在結(jié)構(gòu)上使其與政府政策部門分開，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。

2.監(jiān)管委員會(huì)由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來看，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。

3.監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。同時(shí)也要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使公用事業(yè)得以真正體現(xiàn)其公共性。

(四)加強(qiáng)政府對(duì)民營(yíng)資本的支持力度

某些行業(yè)本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤(rùn)的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業(yè)，由于沒有發(fā)展到一定的程度，私人進(jìn)入最初成本較高，這時(shí)應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或其他支持，待發(fā)展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實(shí)現(xiàn)其正常發(fā)展。

篇(6)

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；市場(chǎng)化；適度

推進(jìn)公共服務(wù)改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)管理能力，提升公共服務(wù)水平，提供更多更好的公共服務(wù)來滿足社會(huì)需要，是我國(guó)政府面臨的新課題。公共服務(wù)市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，本文從公共管理的相關(guān)理論及國(guó)內(nèi)和國(guó)外的實(shí)踐情況出發(fā)，闡述了我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)緊密結(jié)合起來，把握好公共服務(wù)市場(chǎng)化度的觀點(diǎn)。

一、公共服務(wù)市場(chǎng)化是改革的趨勢(shì)

20世紀(jì)70 年代以來，面對(duì)政府的低效和財(cái)政危機(jī)，各國(guó)紛紛反思“官僚制”的弊端，進(jìn)而提出了新公共管理理論，主張引入市場(chǎng)機(jī)制改進(jìn)政府公共產(chǎn)品供給機(jī)制，同時(shí)，提高政府公共管理的績(jī)效，運(yùn)用非政府組織和民營(yíng)部門提供混合公共產(chǎn)品；重視成本和績(jī)效分析，以期提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其中“公共選擇理論”強(qiáng)調(diào)關(guān)注于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，主張重新界定三者在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的作用，縮小政府直接提供公共服務(wù)的職能，擴(kuò)大市場(chǎng)與社會(huì)的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供，私人企業(yè)、非營(yíng)利組織、半獨(dú)立的公共企業(yè)也可以提供公共服務(wù)”。以英國(guó)為開端，西方的主要國(guó)家成功地進(jìn)行了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大的提高了政府公共服務(wù)的水平。

我國(guó)在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在生產(chǎn)力水平較低的歷史時(shí)期，我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷發(fā)揮了一定的作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是必然趨勢(shì)。

公共服務(wù)是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會(huì)提供的、基本的、非盈利性的服務(wù)。它既包括物質(zhì)形態(tài)的公共物品，又包括非物質(zhì)形態(tài)的、社會(huì)全體成員共享的生存和發(fā)展所需要的服務(wù)型項(xiàng)目。其特點(diǎn)是投資資金量大、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低、社會(huì)效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務(wù)的提供者，是政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場(chǎng)在提供公共物品是存在的市場(chǎng)失靈所決定的。

一方面，由于公共服務(wù)的非排他性，以價(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)不能使得生產(chǎn)和供給達(dá)到最優(yōu)。因此，政府必須通過國(guó)家預(yù)算開支，擔(dān)負(fù)公共物品的生產(chǎn)和提供的主要責(zé)任。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制在某些情況下，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這就是“市場(chǎng)失靈”，與公共服務(wù)相關(guān)的“市場(chǎng)失靈”主要表現(xiàn)在其外部性，由于外部性問題不是通過市場(chǎng)交易出生的，因而也就不能通過市場(chǎng)機(jī)制來加以解決，只能靠政府來解決。

由于公共服務(wù)的特點(diǎn)，加上市場(chǎng)在提供公共服務(wù)時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”的地方，以及政府有責(zé)任保障公民得到滿意的公共服務(wù)，這就成為了政府干預(yù)公共服務(wù)的最充分的理由。

雖然，“市場(chǎng)失靈”可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但政府在提供公共服務(wù)中也同樣存在著“政府失靈”現(xiàn)象。隨著公眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來越旺盛，政府公共服務(wù)供給不足，財(cái)政支出沒有嚴(yán)格控制，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務(wù)質(zhì)量和效率降低，這些跡象表明，市場(chǎng)機(jī)制做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場(chǎng)。

因此，公共服務(wù)不能完全交給市場(chǎng)，也不能完全由政府負(fù)責(zé)，政府和市場(chǎng)都應(yīng)參與，在公共服務(wù)的提供中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)提高效率，使投入少而產(chǎn)出多；通過競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷，使供給者對(duì)公眾的需要做出反應(yīng)；通過競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)人們?nèi)?chuàng)新，改善公共服務(wù)的質(zhì)量。公共服務(wù)市場(chǎng)化是改革的必然趨勢(shì)，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展的需要。公共服務(wù)市場(chǎng)化有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有助于和諧社會(huì)的構(gòu)建和發(fā)展。

二、我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化必須適度

我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化是一個(gè)長(zhǎng)期的變革過程，在此過程中難免出現(xiàn)許多問題，諸如：傳統(tǒng)思想觀念的影響；政府過度壟斷，財(cái)政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場(chǎng)不成熟，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不完善；公共服務(wù)供給方式單一，非政府組織發(fā)育不全；甚至在某些領(lǐng)域存在著市場(chǎng)化過度的現(xiàn)象等。

從我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化存在的問題來看，一方面，我國(guó)現(xiàn)有的公共服務(wù)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的，它有兩個(gè)典型的特點(diǎn)：一是公共服務(wù)基本上是由政府部門一家獨(dú)攬；二是政府依靠行政命令采用計(jì)劃分配方式提供公共服務(wù)。大量的事實(shí)證明，這種公共服務(wù)體制不僅使政府在人力、物力、財(cái)力上不堪重負(fù)，而且公共服務(wù)的效率和質(zhì)量也難以提供。因此，必須引入市場(chǎng)機(jī)制。另一方面，我國(guó)的市場(chǎng)化必須適度。在任何社會(huì)，我們必須分配有限的資源，一些公共服務(wù)可以市場(chǎng)化，而另一些仍由政府提供為好，那么，其是否得當(dāng)?shù)摹岸取比绾伟盐?？?yīng)具體問題具體分析，在“市場(chǎng)失靈”的時(shí)候，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和控制，在“政府失靈”的時(shí)候應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制。

因此，必須在科學(xué)實(shí)踐中把握公共服務(wù)市場(chǎng)化“度”的問題，從而使整個(gè)社會(huì)健康發(fā)展。具體來講包括：

1、加強(qiáng)公共服務(wù)市場(chǎng)化的法制建設(shè)。只有健全的法律法規(guī)體系才能保障市場(chǎng)化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場(chǎng)化過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規(guī)體系，防止私營(yíng)部門弄虛作假和公私勾結(jié)。目前我國(guó)民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，也沒有嚴(yán)格的審計(jì)制度。在這種情況下市場(chǎng)化改革，難免出現(xiàn)“暗箱操作”，這樣反而會(huì)增加公共服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，因此必須盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，如《反壟斷法》等，并建立健全建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、價(jià)格低廉的企業(yè)承包公共服務(wù)項(xiàng)目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務(wù)社會(huì)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。

2、培育市場(chǎng)。有學(xué)者研究指出：“2000年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體市場(chǎng)化程度未超過50％，以此為基數(shù)，到2010年接近60％，2020年達(dá)到70％，成為準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”。由此看來我國(guó)目前的市場(chǎng)化程度并不高，只能在逐步推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中，加大力度培育市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用。

3、明確公共服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)象，進(jìn)一步研究公共服務(wù)的供給范圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場(chǎng)化或部分市場(chǎng)化。第一、基本公共服務(wù)如：國(guó)防、外交、義務(wù)教育，以及突發(fā)事件和緊急情況等，由于此類物品在消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)者會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致“公地悲劇”的產(chǎn)生。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，應(yīng)該全部由政府供給。第二、具有非競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)和非排他性弱的服務(wù)，如郵電、電信、民航、鐵路服務(wù)等傳統(tǒng)上屬于壟斷，應(yīng)逐漸打破壟斷，國(guó)有公共部門可進(jìn)行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時(shí)政府發(fā)送市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，將一部分公共服務(wù)的供給交給私人部門去完成，在政府的引導(dǎo)下形成一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，施訓(xùn)安公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。第三、具有非競(jìng)爭(zhēng)性弱和非排他性強(qiáng)的服務(wù)，如公共環(huán)境、文體事業(yè)、公共醫(yī)療、公共交通和社會(huì)保障等，則可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)配。

4、 明確政府和市場(chǎng)的各自責(zé)任。明確政府和市場(chǎng)之間的“非零和博弈”關(guān)系，在很多領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)并非是“非此即彼”、“此消彼長(zhǎng)”的對(duì)抗性關(guān)系，而是一種相互補(bǔ)充的合作態(tài)勢(shì)。所以應(yīng)把政府手中掌握的資源配置權(quán)利適度還給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的優(yōu)勢(shì)。而政府則對(duì)公共服務(wù)的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃決策、加強(qiáng)市場(chǎng)的法制建設(shè)及監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)政府在保障社會(huì)公平及市場(chǎng)良好運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，公共服務(wù)市場(chǎng)化是必然趨勢(shì)。因此，我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化必須將政府作用與市場(chǎng)調(diào)節(jié)緊密結(jié)合起來，必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情，根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，把握政府主導(dǎo)作用的尺度，把握市場(chǎng)化的尺度，建設(shè)有中國(guó)特色的公共服務(wù)市場(chǎng)化道路。

作者單位：成都理工大學(xué)文法學(xué)院

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篇(7)

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；環(huán)境衛(wèi)生；市場(chǎng)化；思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711249

1龍文區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理現(xiàn)狀分析

目前，龍文區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理主要分成三個(gè)部分：一是城市主、次干道（街道）和公共區(qū)域的保潔由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)管理；二是商品房住宅小區(qū)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位大院由相應(yīng)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)管理；三是農(nóng)村、安置小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域由環(huán)衛(wèi)部門和鎮(zhèn)村聯(lián)合多級(jí)管理。目前，龍文區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理已基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化率達(dá)100%，即通過政府公開購(gòu)買服務(wù)，由有資質(zhì)的保潔公司承包運(yùn)作，從而形成了保潔公司負(fù)責(zé)作業(yè)、環(huán)衛(wèi)部門或鎮(zhèn)村監(jiān)督考評(píng)的管理模式。應(yīng)該講，龍文區(qū)垃圾管理體制和主體是明確的，但垃圾隨處可見、隨處傾倒的現(xiàn)象仍然大量存在，那究竟問題出在哪里？龍文區(qū)現(xiàn)有常住人口1829萬人，流動(dòng)人口約4萬人，常住人口和流動(dòng)人口共計(jì)2229萬人，按每人每日產(chǎn)生1公斤的生活垃圾測(cè)算，該區(qū)每日約產(chǎn)生223噸的生活垃圾。但是，每日進(jìn)入蒲姜嶺垃圾焚燒廠的生活垃圾平均只有174噸，這意味著每日仍有近50噸的生活垃圾囤積在區(qū)內(nèi)的某個(gè)角落，一年就達(dá)18250噸，這還不包括農(nóng)村和企業(yè)大量的建筑垃圾、生產(chǎn)工業(yè)垃圾、生活雜物等。長(zhǎng)此以往，人們將被垃圾包圍，垃圾也將逐步腐蝕生活的環(huán)境。

2龍文區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生問題成因

21保潔經(jīng)費(fèi)無法保障市場(chǎng)化的高標(biāo)準(zhǔn)

龍文區(qū)目前執(zhí)行的保潔單價(jià)是城市道路 486元/O年、公園景區(qū)134元/O?年、農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部13元/O年，這在全省乃至全國(guó)都處于較低的水平。省內(nèi)一些城市（區(qū)）保潔單價(jià)如表1所示。

以城市道路保潔單價(jià)為例，龍文區(qū)按照城市中心區(qū)的功能定位，城市道路需執(zhí)行二級(jí)以上的標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)標(biāo)配套的定額是：每個(gè)環(huán)衛(wèi)工人每班次的清掃保潔面積是3125O，每天至少需25個(gè)班次（每班次有效工時(shí)為65小時(shí)），根據(jù)國(guó)家和福建省定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，保潔單價(jià)將達(dá)到了12元/O?年以上。而龍文區(qū)現(xiàn)行清掃保潔的招投標(biāo)成本是按照每人每班次負(fù)責(zé)清掃保潔面積8000～8500O（四級(jí)道路保潔標(biāo)準(zhǔn)為3375O?/人?班）每天1個(gè)班次進(jìn)行預(yù)算，而實(shí)際中標(biāo)額每人每班負(fù)責(zé)的清掃保潔面積超過了10000O。對(duì)照國(guó)標(biāo)，相當(dāng)于不到04個(gè)班次的環(huán)衛(wèi)工人配備數(shù)量需要去完成25個(gè)班次的工作量。因此目前龍文區(qū)道路的保潔檔次仍然較低，清掃保潔時(shí)間大多只有8～10小時(shí)，保潔空點(diǎn)仍大量存在。財(cái)政缺口使保潔經(jīng)費(fèi)受限，使保潔質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)都難以有效提升。

22城鄉(xiāng)保潔責(zé)任體系存在多頭管理

目前按照龍文區(qū)的城鄉(xiāng)保潔責(zé)任體系劃分：城市道路屬環(huán)衛(wèi)部門管理、公園景區(qū)和綠地屬市區(qū)園林部門管理、下水道屬市政部門管理、公路的機(jī)動(dòng)車道屬市公路局管理，農(nóng)村、安置小區(qū)、鎮(zhèn)道、城鄉(xiāng)結(jié)合部等屬環(huán)衛(wèi)部門和鎮(zhèn)、村共管。這種保潔責(zé)任體系的弊?。阂皇锹访孀鳂I(yè)相互影響；二是作業(yè)時(shí)段不同，使區(qū)域潔凈度不一；三是作業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同；四是保潔專業(yè)程度不一致。各管理部門交叉管理，各自為政，推諉扯皮，使保潔合力難以形成實(shí)效。

23非生活性垃圾渣土管轄機(jī)制缺失

非生活性垃圾主要有建筑渣土、裝修垃圾、工業(yè)垃圾等，其行業(yè)主管部門有執(zhí)法部門（渣土辦）、建設(shè)（房管）部門、環(huán)保部門。但是目前應(yīng)管部門對(duì)垃圾渣土的專業(yè)性管理不夠重視，管理機(jī)制處于失控的境地，而龍文區(qū)正處于城市建設(shè)的快速推進(jìn)階段，但路面滴、撒、漏現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，小區(qū)物業(yè)和工業(yè)企業(yè)垃圾雜物、土頭隨處亂倒在工地、港道，嚴(yán)重影響了市容、市貌。

24基層環(huán)衛(wèi)管理機(jī)制缺失

鎮(zhèn)村對(duì)于垃圾治理重視不夠，有嚴(yán)重的“一包了之”的“大爺”情緒，同時(shí)鎮(zhèn)村尚未配備專職的環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)和人員，未建立完善的鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生綜合考評(píng)機(jī)制、市場(chǎng)化的委托監(jiān)管，也使區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)推諉扯皮的現(xiàn)象增多。而治理責(zé)任和服務(wù)思想的缺失，構(gòu)成了衛(wèi)生監(jiān)管的盲區(qū)。這在一定程度上也使各鎮(zhèn)村將突擊式的應(yīng)付檢查作為農(nóng)村垃圾管理的重點(diǎn)，而不是將心思放在長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建上。同時(shí)，群眾（甚至保潔人員）衛(wèi)生意識(shí)不足，對(duì)垃圾治理參與度較差，有的甚至破壞創(chuàng)衛(wèi)成果，從而在垃圾治理上造成了惡性循環(huán)。

3解決城鄉(xiāng)環(huán)境l生問題的對(duì)策思路

31公布和保障環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況息息相關(guān)，因此要在環(huán)衛(wèi)勞動(dòng)定額的基礎(chǔ)上，公布全國(guó)各城市的清掃保潔市場(chǎng)化指導(dǎo)價(jià)，以確保財(cái)政資金足額供給。各地再根據(jù)區(qū)域差、人流量進(jìn)行適當(dāng)系數(shù)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行。我們以龍文區(qū)為例，推算全國(guó)各城市的指導(dǎo)價(jià)以供參考。由于環(huán)衛(wèi)清掃保潔是以人工為主，配合機(jī)械作業(yè)，因此，可在原市場(chǎng)化價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以最低工資標(biāo)準(zhǔn)和保潔時(shí)間、密度的提高幅度為依據(jù)，確定龍文區(qū)的環(huán)衛(wèi)指導(dǎo)價(jià)。對(duì)此，根據(jù)龍文區(qū)的人口密度，筆者因地制宜，認(rèn)為城市范圍內(nèi)的道路、廣場(chǎng)、公共區(qū)域等清掃保潔時(shí)間須達(dá)到16～18小時(shí)；農(nóng)村保潔時(shí)間只需12小時(shí)?？紤]到從2011年至今，龍文區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高了4次，從950元/月提高至1350元/月，如表2所示。

因此，2018―2020年新一輪市場(chǎng)化運(yùn)作，最低工資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計(jì)將比目前提高25%～30%，同時(shí)增加50%的保潔密度。據(jù)此，相應(yīng)的清掃保潔市場(chǎng)化指導(dǎo)價(jià)（城市）的合理取值范圍應(yīng)在8～10元/O年；農(nóng)村的保潔單價(jià)應(yīng)在2～3元/O年；風(fēng)景園林的保潔單價(jià)可保持25%～30%的增幅（與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的增幅持平），維持在17～2元/O?年。按此標(biāo)準(zhǔn)，龍文區(qū)每年的清掃保潔經(jīng)費(fèi)需增加3000萬元左右，扣除最低工資標(biāo)準(zhǔn)和物價(jià)指數(shù)的增長(zhǎng)因素，實(shí)際用于提高保潔質(zhì)量的投入估計(jì)在30%以內(nèi)。2016年龍文區(qū)完成一般公共預(yù)算總收入153億元，而用于環(huán)衛(wèi)清掃保潔約4000萬元，按照目前的增幅，到2020年一般公共預(yù)算總收入將近30億元，而7000萬元的保潔費(fèi)應(yīng)是在區(qū)財(cái)政的可控范圍。綜上，按城市線類劃分，漳州應(yīng)屬三線弱城市，應(yīng)比龍文區(qū)（漳州的新區(qū)）提高一個(gè)檔次。因此，一線城市保潔市場(chǎng)化指導(dǎo)價(jià)應(yīng)在25元/O?年以上，二線18～25元/O?年，三線12～18元/O?年，四線7～12元/O?年。

32提高市場(chǎng)化準(zhǔn)入門檻

改變按道路、鎮(zhèn)街、村落劃分標(biāo)段，由不同資質(zhì)保潔公司分別承包的方式，引進(jìn)上市公司或大型國(guó)企，整合市場(chǎng)和資源，以縣區(qū)為單位一個(gè)標(biāo)段統(tǒng)包，由真正有實(shí)力的公司承擔(dān)保潔任務(wù)。同時(shí)，在市場(chǎng)化中采用PPP的模式，中轉(zhuǎn)、設(shè)備、車輛由中標(biāo)企業(yè)一次性投資，按折舊納入市場(chǎng)化預(yù)算，環(huán)衛(wèi)部門按合同每月核撥，以減少財(cái)政壓力。推行先進(jìn)的“桶換桶”垃圾不落地收集方式，以高品質(zhì)的公司管理來提高保潔標(biāo)準(zhǔn)。

33建立多渠道籌資新體系

對(duì)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化資金應(yīng)改變政府大包大攬的體系，轉(zhuǎn)為區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)負(fù)擔(dān)的籌資新體系。按區(qū)域劃分經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)體系：城市道路、景區(qū)公園由區(qū)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；農(nóng)村、安置小區(qū)、鎮(zhèn)道等由區(qū)、鎮(zhèn)（村）各負(fù)擔(dān)50%。村按村規(guī)民約的形式向村民收取20～30元/年的衛(wèi)生費(fèi)，不但能增強(qiáng)群眾的衛(wèi)生意識(shí)，也能彌補(bǔ)鎮(zhèn)（村）級(jí)的配套資金。

34實(shí)施齊抓共管的市容監(jiān)管體系

一是將原屬各部門管理（公路、園林、市政等）的環(huán)衛(wèi)保潔職能全數(shù)劃歸環(huán)衛(wèi)部門管理，配套資金同時(shí)劃轉(zhuǎn)環(huán)衛(wèi)部門，整合環(huán)衛(wèi)保潔職能，形成一把掃帚掃到底的一體化管理模式；二是城建、房管、譚?。ㄔ埽┎块T應(yīng)加強(qiáng)建筑工地、拆遷工地、小區(qū)裝修以及渣土車的管理，推廣湖南、廣東等地的模式實(shí)施建筑渣土押金管理制度，規(guī)范建筑土頭臨時(shí)堆放點(diǎn)的管理，強(qiáng)化文明施工和揚(yáng)塵的管控，實(shí)施“痕跡”執(zhí)法，全面杜絕渣土撒、漏和亂倒的現(xiàn)象。

35建設(shè)“智慧環(huán)衛(wèi)”管理模式

充分依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，應(yīng)用GPS定位，對(duì)接“數(shù)字城管”，建設(shè)以“智慧環(huán)衛(wèi)”為核心的大公共事業(yè)管理平臺(tái)，以云服務(wù)方式隨時(shí)為管理者及作業(yè)人員提供所需服務(wù)。及時(shí)分配任務(wù)，反饋整改成果，同時(shí)對(duì)管理范圍所涉及的人員、設(shè)備、車輛到作業(yè)面和垃圾多發(fā)點(diǎn)以及工作流程進(jìn)行全過程實(shí)時(shí)管理。合理規(guī)劃管理和考評(píng)模式，提升作業(yè)質(zhì)量，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高突發(fā)事件應(yīng)急能力，形成規(guī)范化、智慧化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式。

36建立并完善大環(huán)衛(wèi)長(zhǎng)效管理機(jī)制

一是加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)行“以塊為主，條塊結(jié)合”的區(qū)鎮(zhèn)分級(jí)管理模式。二是在加強(qiáng)區(qū)級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考核的基礎(chǔ)上，推廣四川等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)成立城鄉(xiāng)整治辦，將市容環(huán)境衛(wèi)生納入鎮(zhèn)一級(jí)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)，從而形成“鎮(zhèn)村日常巡查監(jiān)督、環(huán)衛(wèi)部門定期考評(píng)、區(qū)整治辦協(xié)調(diào)監(jiān)管”的分級(jí)管理模式，建立“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的常態(tài)化工作格局。三是將小區(qū)、店面、企業(yè)垃圾上門收集納入市場(chǎng)化范圍，使整個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)作體系不留死角。四是應(yīng)用群眾喜聞樂見的方式如風(fēng)水學(xué)、致富學(xué)等，利用網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)漫、壁畫、LED、廣告車走村入戶，進(jìn)學(xué)校、入企業(yè)，開展“美麗庭院”“衛(wèi)生家庭”評(píng)選，進(jìn)行鋪天蓋地的宣傳推介，引領(lǐng)群眾從配合垃圾治理到參與治理、美化家園的工作中來。

城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，只有建立完善的監(jiān)管機(jī)制，配以強(qiáng)力的執(zhí)法以及群眾的宣傳發(fā)動(dòng)，才能將此項(xiàng)利國(guó)利民的民生工程轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢M(jìn)程的助推器。

參考文獻(xiàn)：