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公共管理論文:公共管理體制改革方向的分析

改革開(kāi)放以后,我國(guó)政府對(duì)我國(guó)的公共管理體制進(jìn)行了數(shù)次的改革,這些改革在某種程度上完善了我國(guó)的公共管理體制改革模式?，F(xiàn)在,在信息化和全球化的大背景下,我國(guó)的公共管理體制和大部分西方國(guó)家一樣,政府出現(xiàn)了財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、辦事效率低下、公共服務(wù)落后等問(wèn)題。但是,隨著新公共管理體制理論的不斷發(fā)展,西方國(guó)家根據(jù)新公共管理體制理論取得了明顯的改革成果,這對(duì)于我國(guó)的公共管理體制而言,具有深遠(yuǎn)的引導(dǎo)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】公共管理;體制改革;發(fā)展方向

從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái),隨著全球性政府公共管理體制改革浪潮的興起以及政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整,公共管理理論出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的研究公共管理部門的公共行政學(xué)向研究公共事務(wù)的“新公共管理學(xué)”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變,不僅豐富了公共管理科學(xué)研究的研究方向和視野,還促進(jìn)了公共管理事務(wù)治理模式和公共管理治理理念的變革,為廣大人們的公共利益的有效實(shí)現(xiàn)鋪平了道路。本文就公共管理體制改革進(jìn)行了討論,分析了公共管理體制未來(lái)的改革方向。

一、公共管理體制改革主要模式

政府控制公共管理模式其實(shí)是我國(guó)政府為了能更好地滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,建立起來(lái)的一種管理模式,并將這種模式運(yùn)用于公共事業(yè)領(lǐng)域。一直以來(lái),公共事業(yè)管理體制都是處于政府控制的模式,這其中不僅包含了歷史因素,還有一部分經(jīng)濟(jì)因素。主要的經(jīng)濟(jì)因素有:特權(quán)、輔助政府管理以及與事業(yè)單位或組織代行我國(guó)政府的職責(zé)有關(guān)。首先,政府在選擇適用模式的時(shí)候,由于一些歷史原因,政府部門理所應(yīng)當(dāng)?shù)匕炎约寒?dāng)成公共事業(yè)的壟斷者,他們認(rèn)為,只有政府才能為人們提供那些公共事業(yè)上的服務(wù),然而,這樣的做法極易滋生特權(quán)主義。這些特權(quán)主義又與尋租行為有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。同時(shí),政府在從事公共事業(yè)管理時(shí)需要承擔(dān)大部分活動(dòng)經(jīng)費(fèi)以及全部政治風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的成本,這就為政府在從事公共事業(yè)管理的同時(shí)帶來(lái)了極高的風(fēng)險(xiǎn)。然而,只有政府部門在從事公共事業(yè)管理的活動(dòng)中取得較高的利益,才能讓政府有能力承擔(dān)那些由公共事業(yè)管理帶來(lái)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。其次,政府本身的管理能力是有限的,但是這個(gè)社會(huì)需要管理的公共事業(yè)的數(shù)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府的能力范圍。為了能保障政府在公共事業(yè)管理的權(quán)利,政府在公共事業(yè)的各個(gè)階層都設(shè)立行政組織,這樣,不僅造成機(jī)構(gòu)臃腫,還增加了政府的管理成本,造成了國(guó)家財(cái)力不支的狀態(tài)。因此,由事業(yè)單位代替政府實(shí)施公共事業(yè)的管理職責(zé),不僅能對(duì)社會(huì)起到良好的控制作用,還能有效地節(jié)約管理成本,提高行政效率。最后,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,事業(yè)單位對(duì)政府部門進(jìn)行直接服務(wù),社會(huì)公眾成為了事業(yè)單位服務(wù)的間接對(duì)象。事業(yè)單位的服務(wù)目的并非是為了向廣大的社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加健全的服務(wù),而是為了獲得政府部門的財(cái)力支持。因此,事業(yè)單位的活動(dòng)常常受制于政府部門的意志。由于事業(yè)單位并非政府機(jī)構(gòu),所以,事業(yè)單位在人員編制、財(cái)務(wù)支出上具有很大的彈性,或許是出于對(duì)臨時(shí)安排離職或者退休人員的需要,或許是出于政治方面的考慮,或許是出于滿足領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人需求或者滿足政府部門利益,政府部門可以通過(guò)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行整改,比如合并、成立、撤銷、擴(kuò)張等來(lái)達(dá)到上述目標(biāo)。

二、公共管理體制改革發(fā)展方向

從大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功的管理實(shí)踐來(lái)看,社會(huì)選擇和政府控制是兩種根本不一樣的公共事業(yè)管理機(jī)制。在傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制下,政府部門對(duì)公共事業(yè)的控制是連通整個(gè)公共事業(yè)管理機(jī)制的重要力量,但政府部門的這種控制完成方式是通過(guò)組織的形式達(dá)到的,換而言之,政府將自己的權(quán)利通過(guò)社會(huì)組織延伸到整個(gè)社會(huì)的各方面,從而達(dá)到政府部門對(duì)整個(gè)社會(huì)的控制。實(shí)際上,社會(huì)上各種各樣的事業(yè)單位和社會(huì)組織,大部分是人們運(yùn)用公共資源獲得利益的一種方式,但是,當(dāng)國(guó)家成為那些社會(huì)公共資源的絕對(duì)擁有者和占有者時(shí),那些事業(yè)單位或者社會(huì)組織就會(huì)轉(zhuǎn)化成一種組織化手段,而這種組織化的手段有利于國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)選擇和政府控制不僅是不一樣的管理方式,它們的意義也完全不一樣。第一,在政府控制公共事業(yè)管理體制的過(guò)程中,政府部門是公共事業(yè)管理體制的主體,但在社會(huì)選擇的管理模式下,社會(huì)是公共事業(yè)管理體制的主體。政府控制比社會(huì)選擇更適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,而社會(huì)選擇比政府控制更適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。第二,從法律方面來(lái)說(shuō),政府控制承擔(dān)著所有的社會(huì)責(zé)任。然而,事業(yè)單位則具有相當(dāng)獨(dú)立的法律地位,在法律上,事業(yè)單位屬于事業(yè)法人。第三,社會(huì)選擇和政府控制下的公共事業(yè)管理體制的結(jié)果也不一樣。社會(huì)選擇下的公共事業(yè)單位獨(dú)立性高且數(shù)量多,然而,政府控制下的公共事業(yè)單位獨(dú)立性較低且數(shù)量少。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之,在對(duì)待國(guó)外的公共管理體制時(shí),要保持“取其精華,去其糟粕”的態(tài)度,不能一味地推崇國(guó)外的公共管理體制,也不能一味地固守自己的公共管理體制。公共事業(yè)管理機(jī)制是構(gòu)成我國(guó)社會(huì)管理機(jī)制的主要組成部分,公共事業(yè)管理機(jī)制和企業(yè)管理機(jī)制、國(guó)家行政管理機(jī)制及一些其他方面的管理機(jī)制是相互制約、相互影響、相互聯(lián)系的。要想探索出一套適合我國(guó)發(fā)展的公共事業(yè)管理機(jī)制,必須依據(jù)我國(guó)的根本國(guó)情,這樣才能確保我國(guó)公共事業(yè)管理機(jī)制的健康發(fā)展。

公共管理論文:公共管理下農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題的分析

20世紀(jì)80年代中期以來(lái),隨著戶籍壁壘的松動(dòng),中國(guó)城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)現(xiàn)象成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。同時(shí)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變革也使得我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了大批的剩余勞動(dòng)力,他們開(kāi)始流動(dòng)到大城市打拼生活。他們中有部分開(kāi)始在城市定居生活,他們子女在義務(wù)教育階段的教育問(wèn)題更引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。

1相關(guān)概念界定

農(nóng)民工是指擁有農(nóng)村戶籍,但是生活在城市,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的群體。其子女或隨遷、或留守,我們通常稱隨父母進(jìn)城居住的子女為“農(nóng)民工子女”,仍在農(nóng)村居住的子女稱為“留守兒童”。而“農(nóng)民工子女”專指6~14周歲(或7~15周歲)隨父母或其他監(jiān)護(hù)人在流入地暫時(shí)居住半年以上、有學(xué)習(xí)能力的兒童少年。義務(wù)教育,又稱強(qiáng)迫教育和免費(fèi)義務(wù)教育,是指在國(guó)家法律的強(qiáng)制下適齡兒童和青少年免費(fèi)接受的國(guó)民教育。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性、公益性、普及性的基本特點(diǎn),是公共產(chǎn)品的一種。

2農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問(wèn)題

2.1農(nóng)民工子女入學(xué)方面的問(wèn)題

當(dāng)前農(nóng)民工子女入學(xué)困難,他們很難同城市孩子一樣公平的享受義務(wù)教育。我國(guó)有著嚴(yán)格的戶籍管理制度,義務(wù)教育階段的適齡兒童應(yīng)該在戶籍所在地就近選擇學(xué)校入學(xué),然而作為農(nóng)民工子女,他們的戶籍都在自己的老家,他們跟隨父母在城市生活,如果想要在城市公立學(xué)校上學(xué),他們只能夠交很高的借讀費(fèi),這對(duì)于收入微薄的農(nóng)民工家庭無(wú)疑是負(fù)擔(dān)。義務(wù)教育就其性質(zhì)而言,它屬于公共產(chǎn)品,具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。所以在我國(guó)所有的適齡兒童都擁有公平享受義務(wù)教育的權(quán)利,然而在城市生活的農(nóng)民工的子女在城市很難同其他孩子一樣公平的享受義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品。同時(shí),我國(guó)從2001年開(kāi)始實(shí)施了對(duì)農(nóng)村貧困家庭學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”(即免除雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi)以及補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))的政策,所以農(nóng)民工子女進(jìn)入城市學(xué)習(xí)后,就不能夠享受這一政策帶來(lái)的優(yōu)惠,更加劇了這些家庭的負(fù)擔(dān),就農(nóng)民工在城市的工作特點(diǎn)來(lái)看,農(nóng)民工的工作有很大的流動(dòng)性,其子女也會(huì)隨之不斷地遷移,這樣會(huì)在一定程度上導(dǎo)致一些農(nóng)民工子女的入學(xué)率低,輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。2.2農(nóng)民工子女學(xué)校方面的問(wèn)題農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)條件差。因?yàn)閼艏约敖?jīng)濟(jì)等原因,農(nóng)民工子女進(jìn)入其所工作城市的公立學(xué)校非常困難。所以,他們只能把孩子送到農(nóng)民工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)。農(nóng)民工子弟學(xué)校大多處于城鄉(xiāng)結(jié)合部,學(xué)校的環(huán)境條件和辦學(xué)條件均達(dá)不到國(guó)家對(duì)義務(wù)教育階段辦學(xué)要求的基本標(biāo)準(zhǔn),且大部分學(xué)校沒(méi)有得到國(guó)家的辦學(xué)許可證以及相關(guān)部門的批準(zhǔn)。學(xué)校的辦學(xué)條件十分惡劣,大部分學(xué)校都是簡(jiǎn)易破漏的平房,其中有部分還是舊廠房改造而成的,教室里的桌椅數(shù)量不及學(xué)生的數(shù)量,不少學(xué)生是多人共用一個(gè)桌子,有的教室甚至沒(méi)有窗戶,更不用提操場(chǎng)以及音體美教學(xué)設(shè)備了,基本上農(nóng)民工子弟學(xué)校都不達(dá)標(biāo)。從師資力量上看,農(nóng)民工子弟學(xué)校老師十分匱乏,一個(gè)老師教多個(gè)年級(jí),教多門科目是普遍的現(xiàn)象。教育資源匱乏是農(nóng)民工子弟學(xué)校面臨的突出問(wèn)題,以公共服務(wù)的觀點(diǎn)來(lái)看,我國(guó)的義務(wù)教育的公共服務(wù)體系還不完善,不能讓整個(gè)社會(huì)的兒童共同享有社會(huì)的義務(wù)教育資源,我們的公共服務(wù)的產(chǎn)品供不應(yīng)求,受教育者的合法權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的保障。

2.3農(nóng)民工子女心理方面的問(wèn)題

跟隨父母進(jìn)入城市生活的農(nóng)民工子女們,跟他們的父輩一樣生活在社會(huì)的最底層,他們一面經(jīng)歷著生活的艱辛,一面要經(jīng)受著城市繁華的誘惑。他們與城市的孩子從生活方式、生活環(huán)境以及價(jià)值觀等方面都有很大的差異,所以他們很難和城市的孩子融在一起,有的甚至?xí)艿匠鞘泻⒆拥呐懦?這無(wú)疑對(duì)他們的心理造成了巨大的傷害,他們逐漸產(chǎn)生孤僻、自卑以及心理不平衡等非健康的心理狀態(tài)。加之他們的父母普遍文化水平較低和工作繁忙,他們根本無(wú)暇顧及孩子的心理健康問(wèn)題,農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)的條件本身就很薄弱,更不用提在心理健康方面對(duì)孩子的教育,公共服務(wù)的均等化在農(nóng)民工子女的教育過(guò)程中沒(méi)有得到很好的落實(shí)。

3農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的解決對(duì)策

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確的提出了“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。在保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段機(jī)會(huì)公平,就需要政府、社會(huì)和家庭的共同努力。

3.1政府方面

國(guó)家提出農(nóng)民工子女入學(xué)應(yīng)實(shí)行“兩為主”,即當(dāng)?shù)卣疄橹骱凸k中小學(xué)為主,這是解決農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題的根本途徑。首先,政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)民工群體的政策和經(jīng)濟(jì)的支持,農(nóng)民工子女在教育方面遇到的問(wèn)題,多半是由于經(jīng)濟(jì)原因造成的,所以政府首先保證了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定,減少拖欠農(nóng)民工工資的問(wèn)題才能解決其子女在入學(xué)時(shí)所面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,能在一定程度上減少農(nóng)民工子女的因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題所導(dǎo)致的輟學(xué)率比例高的問(wèn)題。其次,影響農(nóng)民工子女入學(xué)難的另一大難題就是戶籍問(wèn)題,我國(guó)城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)以及嚴(yán)格的戶籍制度是農(nóng)民工子女入學(xué)的另一障礙,我國(guó)政府應(yīng)該放寬對(duì)學(xué)生在進(jìn)入義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)方面的戶籍制度,通過(guò)一些考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)想要進(jìn)入公辦學(xué)校學(xué)習(xí)的農(nóng)民工子女進(jìn)行準(zhǔn)入考核,而不應(yīng)該僅僅通過(guò)戶籍來(lái)作為一個(gè)門檻限制孩子的進(jìn)入城市的公辦學(xué)校就讀,這顯然對(duì)于同樣擁有接受免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利的農(nóng)民工子女是不公平的。最后,政府應(yīng)該適度的推廣教育券制度,教育券(又稱教育憑證),是政府把教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的有價(jià)證券,向?qū)W齡青少年家庭頒發(fā)的,表明其受教育權(quán)利的一種價(jià)值憑證。彌爾頓?弗里德曼教授認(rèn)為以教育券的形式對(duì)教育進(jìn)行財(cái)政投入,一方面能保證政府對(duì)教育自上而下的有效投入,另一方面也賦予了受益方一定的自主選擇權(quán),理論上有利于實(shí)現(xiàn)教育的公平。利用教育劵制度,發(fā)給農(nóng)民工子女教育劵,給他們一個(gè)自主選擇權(quán),和城市的孩子一樣平等地享受義務(wù)教育。

3.2社會(huì)方面

從

公共管理的視角看,應(yīng)當(dāng)充分利用第三部門在農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問(wèn)題上的作用,根據(jù)民政部于1998年公布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,現(xiàn)在中國(guó)的第三部門可以分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)組織以及事業(yè)單位。我國(guó)的第三部門現(xiàn)在呈現(xiàn)出碰壁的發(fā)展趨勢(shì),我們應(yīng)該充分利用我國(guó)第三部門豐富的資源幫助農(nóng)民工子女解決教育問(wèn)題,利用社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)地位以及影響力為農(nóng)民工子弟學(xué)校募集資金用于改善學(xué)校的辦學(xué)條件,志愿者服務(wù)團(tuán)體號(hào)召社會(huì)公眾參與到農(nóng)民工子弟的教育工作中,充當(dāng)他們的臨時(shí)老師,讓孩子們能夠接受到更多的來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的關(guān)愛(ài)力量,讓這些農(nóng)民工子女能在廣泛的社會(huì)關(guān)注中不斷向好的方向發(fā)展,促進(jìn)教育公共服務(wù)的均等化早日實(shí)現(xiàn)。 3.3家庭方面

農(nóng)民工大量涌入城市,給城市的經(jīng)濟(jì)繁榮帶來(lái)了勃勃生機(jī),然而他們的生活卻沒(méi)有得到最根本的改變,他們中的大多數(shù)仍然靠出賣自己的體力賺取支撐全家人的生活費(fèi),跟隨父母一起生活在城市邊緣地帶的農(nóng)民工子女們,他們的教育問(wèn)題得到社會(huì)廣泛關(guān)注的同時(shí),父母更應(yīng)該去關(guān)注孩子的心理變化,成長(zhǎng)在這種家庭環(huán)境中的孩子,父母因?yàn)槲幕捷^低,覺(jué)得給孩子提供了基本的學(xué)習(xí)條件就是對(duì)孩子的關(guān)心了,往往忽視或者根本注意不到自己孩子的心理變化,應(yīng)當(dāng)在打工之余,通過(guò)發(fā)宣傳單或者組織一些短期的家長(zhǎng)培訓(xùn),讓家長(zhǎng)全面科學(xué)地關(guān)心自己的孩子的生理和心理的全面發(fā)展,讓自己的孩子和城市里的孩子一樣擁有一個(gè)美好的未來(lái)。兒童是祖國(guó)發(fā)展的希望,孩子是家庭的未來(lái)的希望。全社會(huì)都應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民子女的義務(wù)教育問(wèn)題,讓他們能夠與全國(guó)的廣大兒童一樣生活在同一片藍(lán)天下,擁有一個(gè)美好的明天。

公共管理論文:公共管理基本問(wèn)題初探

摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對(duì)公共管理的主體、客體和方法等基本問(wèn)題作更進(jìn)一步的研究和探討，尤其要注意我國(guó)公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。我國(guó)公共管理要堅(jiān)決貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國(guó)國(guó)情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績(jī)。但是，總體上看，公共管理對(duì)我們還是一個(gè)新課題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段，對(duì)于公共管理領(lǐng)域的一些基本問(wèn)題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。

一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒(méi)有公共事務(wù)，就沒(méi)有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問(wèn)題。

在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來(lái)自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家，在組成國(guó)家的過(guò)程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家，形成政治權(quán)力，由此，國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國(guó)家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒(méi)有揭示出國(guó)家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒(méi)有反映出國(guó)家是為誰(shuí)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的利益。

我們認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬(wàn)別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問(wèn)題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。

由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的，需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征，但同樣具有公益性，比如，國(guó)家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利，也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決的公共事務(wù)，如教育。科技。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級(jí)社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性，都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。

在階級(jí)社會(huì)，國(guó)家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國(guó)家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變問(wèn)題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國(guó)當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國(guó)家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國(guó)家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生

伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會(huì)就出現(xiàn)廠對(duì)公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)。從歷史上看，在不同的歷史時(shí)期，人類對(duì)公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個(gè)階段。

第一階段是早期成長(zhǎng)階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀(jì)中葉。這一時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段：門）在原始社會(huì)中，僅存在簡(jiǎn)單的社會(huì)性公共事務(wù)，社會(huì)依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理；門）在國(guó)家產(chǎn)生之后，政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來(lái)越重要，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展條件的限制，主要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的管理手段。

第二階段是公共行政階段，從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代。在這一階段中無(wú)論是政治性公共事務(wù)還是社會(huì)性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大，迫切需要通過(guò)有效管理來(lái)滿足社會(huì)共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體，主要運(yùn)用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。

第三階段是公共管理階段，從周世紀(jì)80年代開(kāi)始至今。在這一階段，社會(huì)性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大，復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家大規(guī)模的政府改革浪潮，公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代 企業(yè)管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。

可見(jiàn)，對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)古已有之，但長(zhǎng)期以來(lái)，或者是特定的社會(huì)條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過(guò)于強(qiáng)大而拒斥了社會(huì)參與，一直沒(méi)有形成政府與社會(huì)合作管理公共事務(wù)的社會(huì)條件，換句話說(shuō)，一直沒(méi)有形成現(xiàn)代意義上的“公共管理”，當(dāng)然也不會(huì)產(chǎn)生單獨(dú)的公共管理學(xué)科。今天我們所說(shuō)的公共管理實(shí)際上是指對(duì)公共事務(wù)管理的一個(gè)發(fā)展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開(kāi)放的管理體系。具體來(lái)說(shuō)，公共管理就是政府和其他社會(huì)組織為了維護(hù)社會(huì)秩序，滿足社會(huì)需求，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，在互動(dòng)合作過(guò)程中，采取一定方式。方法對(duì)公共事務(wù)施加管理的活動(dòng)。隨著歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，對(duì)公共事務(wù)的管理將越來(lái)越依靠社會(huì)自身的力量，在國(guó)家消亡之后，國(guó)家權(quán)力復(fù)歸社會(huì)，公共事務(wù)管理將完全依靠社會(huì)自身力量來(lái)完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會(huì)結(jié)束其使命。

在我國(guó)，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，也開(kāi)始了行政管理改革。其根本的動(dòng)因來(lái)自于市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)了國(guó)家與企業(yè)。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的根本變化，傳統(tǒng)的政府行政管理模式不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，這就必然要求對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理從觀念。方法。體制等方面進(jìn)行徹底變革。盡管這種變革和西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國(guó)的行政改革也開(kāi)啟了公共管理的進(jìn)程，這一進(jìn)程與國(guó)際上從公共行政向公共管理的發(fā)展趨勢(shì)相契合，同樣需要我國(guó)學(xué)者和實(shí)際工作者重新思考公共事務(wù)管理的主體和方法等問(wèn)題。

三、公共管理的主體分析

公共管理是以公共事務(wù)為主要對(duì)象的管理活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共管理主體的多樣性。

在我國(guó)，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)（廣義的政府），也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過(guò)程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用；第三類是政治團(tuán)體，它們與國(guó)家權(quán)力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯(lián)系，但是也與國(guó)家權(quán)力相關(guān)，如工會(huì)。婦聯(lián)。共青團(tuán)等；第四類是依靠法律和政府授權(quán)來(lái)處理公共事務(wù)的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)的民間組織，一般分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體?？梢?jiàn)，隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強(qiáng)至弱，不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律：政治性趨于減弱，而社會(huì)性趨于增強(qiáng)。總之，公共管理的主體應(yīng)該是以政府為核心的開(kāi)放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會(huì)團(tuán)體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國(guó)家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)公共管理的重要主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理的社會(huì)主義性質(zhì)和方向。在西方國(guó)家，政黨主要圍繞選舉和議會(huì)開(kāi)展活動(dòng)，組織松散，派系斗爭(zhēng)激烈，充滿權(quán)力傾軋，因此無(wú)法成為一個(gè)獨(dú)立的公共事務(wù)管理主體。而在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)所決定的，也是歷史經(jīng)驗(yàn)所證明的。當(dāng)然，黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要作為一個(gè)權(quán)力組織直接管理公共事務(wù)。黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過(guò)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，人民群眾接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是因?yàn)辄h擁有權(quán)力，而是因?yàn)辄h是人民群眾利益的代表，所以，黨要依靠正確的綱領(lǐng)和政策來(lái)發(fā)揮其總攬全局。協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在一切公共事務(wù)管理過(guò)程中，都要把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿始終。當(dāng)然，黨的方針政策要在全社會(huì)實(shí)施，必須通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定程序上升為國(guó)家意志，這一過(guò)程實(shí)際上就是人民行使權(quán)力的過(guò)程。

其次是關(guān)于政治團(tuán)體的問(wèn)題。西方國(guó)家的工會(huì)組織、婦女組織等社會(huì)團(tuán)體，基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務(wù)，代表和維護(hù)這個(gè)人群的利益。在這一既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標(biāo)的過(guò)程中，這些社團(tuán)承擔(dān)。參與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國(guó)的政治團(tuán)體，也稱人民團(tuán)體，是一種有中國(guó)特色的、特殊的社會(huì)團(tuán)體，特指參加人民政治協(xié)商會(huì)議的八大群眾團(tuán)體。它不同于一般意義上的社會(huì)團(tuán)體，中國(guó)共產(chǎn)黨十五大報(bào)告指出，工會(huì)。共青團(tuán)。婦聯(lián)等群眾團(tuán)體，要在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團(tuán)體在公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，既體現(xiàn)黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認(rèn)可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而，人民團(tuán)體在公共管理中承擔(dān)著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點(diǎn)，這與西方國(guó)家社團(tuán)只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴(yán)格區(qū)別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實(shí)行自主管理和活動(dòng)。在我國(guó)，基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會(huì)。農(nóng)村村民委員會(huì)和企業(yè)單位中的職代會(huì)，這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實(shí)行“自我管理、自我教育。自我服務(wù)”，在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展，擴(kuò)大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用，同時(shí)也承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。這些基層自治組織自身的發(fā)展，行為的規(guī)范，以及效能的發(fā)揮，都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育。健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分 提高，其在公共事務(wù)管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來(lái)，才能協(xié)助、補(bǔ)充和延伸黨與政府對(duì)公共事務(wù)的管理。

四、公共管理的基本方式與方法

馬克思主義認(rèn)為，管理具有兩重性——自然屬性與社會(huì)屬性。一方面，管理普遍存在于一切社會(huì)協(xié)作生產(chǎn)和社會(huì)公共生活的過(guò)程中，具有自身的一般規(guī)律，這使得管理活動(dòng)和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性。另一方面，作為～種社會(huì)活動(dòng)，管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會(huì)歷史性質(zhì)，使得管理活動(dòng)和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統(tǒng)一。

依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個(gè)層次，即實(shí)質(zhì)方法與技術(shù)方法。實(shí)質(zhì)方法是由于社會(huì)屬性和社會(huì)發(fā)展階段不同而采用的適合各國(guó)實(shí)際情況的管理方式，必然體現(xiàn)該社會(huì)的特定生產(chǎn)關(guān)系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術(shù)方法則是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷更新，但與社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大，可以為不同社會(huì)制度中的人們共同采用的方法。20世紀(jì)80年代以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共管理技術(shù)方法方面獲得了巨大的發(fā)展，既采用了資源與支出控制的技術(shù)，也使用了用于保證個(gè)人和團(tuán)體績(jī)效的技術(shù)。其中，收支預(yù)測(cè)。財(cái)政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計(jì)劃。零基預(yù)算。目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展，主要表現(xiàn)在計(jì)算機(jī)與管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。我國(guó)同樣處于公共管理的發(fā)展時(shí)期，對(duì)于這些技術(shù)方法，應(yīng)該積極借鑒。吸收，使之為我所用。

在實(shí)質(zhì)方法方面，我們必須充分注意到我國(guó)與西方資本主義國(guó)家在國(guó)家性質(zhì)。政治體制和發(fā)展階段上的不同，堅(jiān)持走有中國(guó)特色的公共管理發(fā)展道路，不能照搬照抄西方國(guó)家的模式和方法。

在我國(guó)，最具特色的公共管理方法是依法治國(guó)與以德治國(guó)的結(jié)合。1997年，黨的十五大提出，“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。”2002年1月，同志在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上又指出，“對(duì)一個(gè)國(guó)家的治理來(lái)說(shuō)，法治與德治，從來(lái)都是相輔相成。相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也木可偏廢?！币婪ㄖ螄?guó)和以德治國(guó)從治理國(guó)家的大局出發(fā)，指明了我們黨治國(guó)方略轉(zhuǎn)變的根本方向。法治是要求黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須依照法律，管理的目的是保護(hù)公民權(quán)利。德治是指加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，既包括提高人民群眾道德素質(zhì)，也包括提高黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔自律、奉公守法意識(shí)，尤其以黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部的“官德”建設(shè)為核心。只有把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的依法活動(dòng)和“官德”密切結(jié)合起來(lái)，才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。

社會(huì)主義國(guó)家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外，還要運(yùn)用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會(huì)條件下，對(duì)新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題，就要由政策來(lái)加以解決。公共管理學(xué)所要研究的政策，是黨和國(guó)家把解決全局性問(wèn)題的方法細(xì)化、具體化的結(jié)果。在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，國(guó)際國(guó)內(nèi)情況瞬息萬(wàn)變的條件下，決策就成為各項(xiàng)事業(yè)成敗的關(guān)鍵。為了避免和減少?zèng)Q策的失誤，就必須要使決策科學(xué)化。民主化。推進(jìn)決策科學(xué)化。民主化，提高決策水平和工作效率是健全社會(huì)主義民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容?？茖W(xué)化是對(duì)決策的共性要求，在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。民主化則必然反映一個(gè)國(guó)家的階級(jí)屬性。我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，決定了我國(guó)的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國(guó)家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實(shí)上所維護(hù)的是資產(chǎn)階級(jí)的整體利益。

五、立足國(guó)情，建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系

公共管理學(xué)以公共管理活動(dòng)為基本對(duì)象，主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進(jìn)行管理。從這個(gè)角度看，公共管理學(xué)不是對(duì)公共行政學(xué)的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)公共行政學(xué)的積極發(fā)展。我們主張積極借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的先進(jìn)成果，但中國(guó)公共管理學(xué)的發(fā)展，決不能脫離政治學(xué)和行政學(xué)這個(gè)學(xué)科基礎(chǔ)。由于目前對(duì)公共管理的研究是在一個(gè)較短的時(shí)期里開(kāi)展起來(lái)的，缺乏必要的基礎(chǔ)理論積累，所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“管理主義”傾向，即僅僅把公共管理看作是管理學(xué)，而切斷它與政治學(xué)和行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系。這種傾向是十分有害的。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，不僅要解決“如何做”的問(wèn)題，也要解決“為誰(shuí)做”的問(wèn)題；不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題如何解決的“管理”問(wèn)題，同時(shí)更要回答“為何做”和“為誰(shuí)做”的“公共”問(wèn)題。

從研究對(duì)象來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)不再像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣更多地將自己限制在對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴(kuò)展到其他政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織方面。從研究焦點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)從以往公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目。環(huán)境。戰(zhàn)略與績(jī)效的研究。從研究方法來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。因此，公共管理（學(xué)）的發(fā)展，離不開(kāi)更開(kāi)放的學(xué)術(shù)視野和更廣闊的學(xué)科發(fā)展平臺(tái)。就我國(guó)而言，既要從西方相關(guān)學(xué)科的發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更要容許國(guó)內(nèi)多種意見(jiàn)和看法的爭(zhēng)鳴，從而把整個(gè)公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展，建立在全面而充分的學(xué)術(shù)交流與討論基礎(chǔ)上，使其理論成果能夠更好地為中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐而服務(wù)。

明白了公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的關(guān)系，我們就可以按照公共管理活動(dòng)的主體?？腕w與方法等三個(gè)基本范疇，建構(gòu)起公共管理學(xué)的學(xué)科體系。概略地說(shuō)，公共管理學(xué)的學(xué)科體系應(yīng)包括如下三個(gè)部分；

一是主體篇，主要內(nèi)容包括：公共組織理論；政府職能理論；黨政關(guān)系理論；政社關(guān)系理論；政事關(guān)系理論；政企關(guān)系理論；社會(huì)中介組織理論；社區(qū)發(fā)展理論等。

二是客體篇，主要內(nèi)容包括：公共事務(wù)的基礎(chǔ)理論；公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給；公共資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)；公共安全與公共秩序維護(hù)；新興公共勝社會(huì)問(wèn)題；公共財(cái)政與預(yù)算管理；公共 人力資源管理；公共組織外部關(guān)系協(xié)調(diào)等。

三是方式篇，主要內(nèi)容包括：依法治國(guó)與以德治國(guó)；決策的科學(xué)化與民主化；從統(tǒng)治到治理：管理模式的轉(zhuǎn)換；戰(zhàn)略管理；項(xiàng)目管理；績(jī)效管理；新技術(shù)對(duì)管理方式的影響等。

我們相信，改革開(kāi)放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高，一定會(huì)為公共管理學(xué)在中國(guó)的發(fā)展注入持久的活力；而具有中國(guó)特色的公共管理學(xué)的成熟與發(fā)展，也必然會(huì)為我國(guó)的公共管理事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)提供相應(yīng)的理論支持與指導(dǎo)。

公共管理論文:公共管理研究的基礎(chǔ)與核心

其次,公民社會(huì)的日益成長(zhǎng),第三部門在公共管理中的作用越來(lái)越大,形成了強(qiáng)大的參與力量,這就要求公共部門在管理過(guò)程中更多地體現(xiàn)“公共性”,從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺(jué)醒。譬如,一種成熟的理論認(rèn)為,公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量,公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動(dòng)的場(chǎng)所,因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會(huì)成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物,它發(fā)揮社會(huì)批判功能,體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神,因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚(yáng)(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。許多國(guó)內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為,“經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化或自由化推動(dòng)著市民社會(huì)與政治國(guó)家分離開(kāi)來(lái)而獲得獨(dú)立的存在和發(fā)展,在市民社會(huì)里,各種非官方的社團(tuán)組織及他們活動(dòng)于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來(lái)。一般而言,自治原則、法治原則、個(gè)人主義、多元主義、公開(kāi)性、公共性等被人們認(rèn)為是市民社會(huì)特有的價(jià)值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)?！彪S著第三部門的成長(zhǎng)壯大,它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公眾的濫用,從而發(fā)揚(yáng)民主行政理念,使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標(biāo)(注:參見(jiàn)汪俊昌《我們今天應(yīng)當(dāng)怎樣談?wù)撌忻裆鐣?huì)》,《浙江學(xué)刊》1999年第3期。)。由此看來(lái),當(dāng)前對(duì)于“公共性”的研究,既是過(guò)去探索的延續(xù),又具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程

根據(jù)《辭?！返慕忉?“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對(duì)?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意?！稘h語(yǔ)大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來(lái),“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源:一是起源于古希臘詞匯(pubes or maturity),強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性,在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了,隨著時(shí)展,當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門,而是指一種建立在社會(huì)公/私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念,它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上,并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變,哈貝馬斯認(rèn)為,自古希臘以來(lái),社會(huì)有明確的公私劃分,公代表國(guó)家,私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所,那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì),公私不分,公吞沒(méi)私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代(17、18世紀(jì))以來(lái),在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。

受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā),國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,國(guó)家與市民社會(huì),政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程,都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化,這樣一來(lái),整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中,國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程,除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì),其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的,所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此,社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解,從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時(shí),國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失,現(xiàn)時(shí)情況是,“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(private well-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義,有的只是原子個(gè)人的集合體;這里沒(méi)有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論,包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(立法的視角);以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(提供服務(wù)的視角);以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共(公民權(quán)視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ),公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上,此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展,及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷,等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為,隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化,出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領(lǐng)域,二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面。——筆者注),由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解:它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域,同時(shí)也失去了其政治功能,也就是說(shuō),失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。

在我看來(lái),關(guān)于“公共性”本源及演變,其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景,這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先,最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會(huì),由于沒(méi)有明確的公/私領(lǐng)域劃分,在政治領(lǐng)域,代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制,因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域,與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論,在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求,從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊,于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存,而在政治領(lǐng)域,以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大,社群主義盛行,引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái),此時(shí),突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求,同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后,我們?nèi)匀徊?

得不面臨一個(gè)根本性的問(wèn)題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒(méi)有給出自己明確的答案之前,我們發(fā)現(xiàn),對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度,不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn),就可以歸納為以下六個(gè)方面:

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為,“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此,衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是,公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上,“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù),明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中,防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程,它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性,以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息,并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商;公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合;公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中,評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素,應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo),以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》,《中國(guó)行政管理》2001年第1期。)。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神?，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源;法的精神,它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神,即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神,即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配,政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約;行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國(guó)行政管理》1995年第5期。)。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn);它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監(jiān)督,以公民認(rèn)定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任,要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任;它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與,強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn),這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性;它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可,這就要求有向公民報(bào)告的制度,工作一定周期后,政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告,以接受公民審查并予以通過(guò),等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》,《人民論壇》2000年第7期。)。

4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為,由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō),政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則,政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等,都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體,但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機(jī)制之中的,有法律法規(guī)和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素,需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)(注:參見(jiàn)[美]張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》,《公共行政》2001年第3期。)。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為,“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出,在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。

綜合起來(lái),有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面:首先,在倫理價(jià)值層面上,“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次,在公共權(quán)力的運(yùn)用上,“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性。第三,在公共部門運(yùn)作過(guò)程中,“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達(dá)上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用(哈貝馬斯)?？傊?傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀,在此之下,才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。

盡管在公共性問(wèn)題上,不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異,但對(duì)于公共管理,基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng),我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面:一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō) 的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同,公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言,“契約,沒(méi)有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為,國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng),因此,公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ),公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù),無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手,公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí),由于對(duì)公共事務(wù)的管理,最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益,因此,公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵,與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系,這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向,即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究,或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為,就總體而言,作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵,公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期,公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的;隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生,國(guó)家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái);而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后,公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出,社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ),公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn);社會(huì)性具有量的規(guī)定性,公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展,公共性將不斷擴(kuò)張與壯大,最后發(fā)展成為社會(huì)性。

1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別

首先,從概念的定義上看,社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中,社會(huì)有兩層意思,一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體;二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì),既可以指最廣義的“人類社會(huì)”,也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù),如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此,理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單,從不同的角度都可以定義社會(huì)。馬克思主義認(rèn)為,物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì),社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系,構(gòu)成所謂社會(huì),并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì),具有獨(dú)特的特征的社會(huì)?！?注:孫曉莉:《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版,第9頁(yè)。)

政治科學(xué)常用的社會(huì)概念,最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的,例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后,大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域,即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個(gè)前提:即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō),先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ),我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ),我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn),政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生?！?注:(美)摩爾根:《古代社會(huì)》,楊東莼等譯,商務(wù)印書(shū)館1995年版,第6頁(yè)。)馬克思主義把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性,并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家,因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次,在公共管理實(shí)踐中,公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式,是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn),表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下,政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言,公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威,而社會(huì)性則代表公開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。

2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于:公共性來(lái)源于社會(huì)性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級(jí)社會(huì)里,公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在:

首先,從起源看,早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為,國(guó)家起源于人類生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里,他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái),混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合,因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力(注:鄒永賢主編:《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁(yè)。)。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì),認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì),是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō),同時(shí)指出,“在這里,國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁(yè)。)。因此,我們認(rèn)為,國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。

其次,從哲學(xué)意義上講,社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi),二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個(gè)人),私中也有公(共同事務(wù)和利益)”(注:夏書(shū)章:《現(xiàn)代公共管理概論》,長(zhǎng)春出版社2000年版,第3頁(yè)。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí),公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá),因此,公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序,成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢(shì)上,隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會(huì)性將再次趨同,達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性,實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō),“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同?！惫残耘c社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立,再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。

再次,在具體實(shí)踐中,公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì),其公共性越明顯;越遠(yuǎn)離社會(huì),其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來(lái)效益。

五、公共管理的公共性及 其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義

公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念,同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家(政府)與社會(huì)之間的相互關(guān)系,由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具,從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義,更有實(shí)踐上的方法論意義。

首先,馬克思主義認(rèn)為,人類社會(huì)生活中的問(wèn)題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見(jiàn)諸客觀的管理過(guò)程,又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài),因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí),就必須既看到它自然發(fā)展的演變過(guò)程,又要注意這一過(guò)程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性,人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過(guò)它,而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下,不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要,探索公共管理不同的運(yùn)行模式。

其次,僅就公共管理的社會(huì)性來(lái)說(shuō),它包含“公”與“私”兩個(gè)不同領(lǐng)域,前者是公共權(quán)利的活動(dòng)范圍,后者是指狹義的社會(huì)領(lǐng)域,包括各種盈利組織、第二部門及公民個(gè)體的活動(dòng)范圍。盡管在理論上,社會(huì)歷史發(fā)展的趨勢(shì)是廢除公、私界限,逐步走向大同。然而,在每一個(gè)具體的歷史時(shí)期,同一社會(huì)內(nèi)部的公與私關(guān)系可以有不同的表達(dá)形式,即在一定時(shí)期里,公共權(quán)力活動(dòng)范圍遠(yuǎn)大于社會(huì)力量的活動(dòng)范圍,甚至取代后者;而在另一特定時(shí)期,社會(huì)力量可以很強(qiáng)大,能夠取代公共權(quán)力的管理(治理)作用。所以,公共性與社會(huì)性的相互關(guān)系,有其客觀的發(fā)展過(guò)程,取決于客觀環(huán)境而非主觀的意念。

再次,政府與社會(huì)的關(guān)系曾是困擾當(dāng)前我國(guó)行政改革的核心問(wèn)題之一,解決這一問(wèn)題也可以從公共性與社會(huì)性的關(guān)系中獲得啟示。改革開(kāi)放前,我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行政社合一體制,根端的情形是公共權(quán)力無(wú)所不在,政府行為無(wú)所不包。改革開(kāi)放后,我們經(jīng)歷了從“大政府、小社會(huì)”到“小政府、大社會(huì)”的轉(zhuǎn)型,這一過(guò)程使得國(guó)家、政府活動(dòng)范圍受到一定限制,社會(huì)力量獲得發(fā)展機(jī)會(huì),并隨著改革進(jìn)程不斷增長(zhǎng)。在公共管理(行政)領(lǐng)域,表現(xiàn)為政府職能社會(huì)化、管理主體多元化及公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大等。然而,盡管社會(huì)化是遏制公共權(quán)力或權(quán)威泛濫的有效途徑,卻不代表可以在現(xiàn)階段過(guò)分夸大社會(huì)化的作用,原因是從上面對(duì)公共性與社會(huì)性的分析中,我們已經(jīng)明確了二者關(guān)系演變過(guò)程的客觀性。或許結(jié)論應(yīng)當(dāng)是:當(dāng)前,我國(guó)公共管理(行政)改革與發(fā)展必須做到,在努力體現(xiàn)公共性的同時(shí),積極走政府職能社會(huì)化的道路。

公共管理論文:我國(guó)公共管理市場(chǎng)化趨勢(shì)的研究

摘要:我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面已經(jīng)將近20年,時(shí)間雖短但是卻取得了巨大成功。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獲取全面發(fā)展的同時(shí),公共管理的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上前面兩者的發(fā)展速度,已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)整體發(fā)展的短板。在市場(chǎng)化的今天,我國(guó)公共管理市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。本文對(duì)我國(guó)公共管理市場(chǎng)化趨勢(shì)進(jìn)行分析和研究。

關(guān)鍵詞:公共管理 市場(chǎng)化 趨勢(shì)

近幾年,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的發(fā)展,社會(huì)發(fā)展得到了很大進(jìn)步。但是,公共管理則成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。原因是因?yàn)楣补芾眢w制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的錯(cuò)位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共管理也應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)接軌,如今,加快公共管理市場(chǎng)化成為我國(guó)公共管理改革的趨勢(shì)。

一、與市場(chǎng)職能相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置要對(duì)市場(chǎng)信號(hào)做出反應(yīng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共部門應(yīng)是市場(chǎng)的主體,能及時(shí)收集到市場(chǎng)信息,并對(duì)市場(chǎng)信號(hào)做出反應(yīng)。因此,公共部門的設(shè)置就應(yīng)當(dāng)面向市場(chǎng),能滿足市場(chǎng)的需要和針對(duì)性地解決市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。

(二)對(duì)公共部門基層組織加大授權(quán),加強(qiáng)其決策自主性

在現(xiàn)代的管理中,授權(quán)越來(lái)越被大家所接受,因?yàn)槭跈?quán)可以分解上級(jí)部門的工作負(fù)擔(dān),增強(qiáng)下級(jí)部門的工作主動(dòng)性,激發(fā)他的創(chuàng)造性。授權(quán)主要通過(guò)分散決策與政策執(zhí)行的權(quán)力來(lái)進(jìn)行,也可以通過(guò)將大部門分散成若干小的機(jī)構(gòu)或者將職權(quán)下放給較低層的政府機(jī)關(guān)等方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。有了自主權(quán)力,公共服務(wù)部門才能對(duì)市場(chǎng)靈敏地做出反應(yīng)。

(三)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性,提高效率

減少部分公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的固定性,增加其機(jī)動(dòng)性有利于機(jī)構(gòu)利用效率的提高。在公共管理事務(wù)中,有一些是季節(jié)性和周期性強(qiáng)的事務(wù),其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立,在完成特定時(shí)期的工作任務(wù)后就處于閑置狀態(tài),只有到下一個(gè)周期期滿后才能發(fā)揮其作用,這是一種資源的浪費(fèi)。因此。需要用靈活的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)代替固定的機(jī)構(gòu)設(shè)置,合理利用臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu),既能有效解決問(wèn)題,提高資源利用效率,又不增加政府負(fù)擔(dān),達(dá)到機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的效果。

二、突出服務(wù)性的行政職能

服務(wù)功能主要體現(xiàn)在公共商品和服務(wù)的提供上,包括有益于社會(huì)整體的收費(fèi)和不收費(fèi)的公共商品和服務(wù),將其稱為“公共產(chǎn)品”,這些公共產(chǎn)品不具有排他性。在我國(guó)公共服務(wù)體制改革中,可以從兩個(gè)方面來(lái)突出服務(wù)性。

(一)實(shí)現(xiàn)職能定位的轉(zhuǎn)換,減少管制功能,增強(qiáng)服務(wù)功能

中國(guó)發(fā)展到今天,社會(huì)文明、市場(chǎng)發(fā)育和社會(huì)法制都發(fā)展到較高的程度,社會(huì)自治的要求表現(xiàn)得越來(lái)越強(qiáng),人民的物質(zhì)文化需求不斷增加,社會(huì)保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強(qiáng),而公共部門提供的這些服務(wù)功能卻相對(duì)滯后。因此,政府實(shí)現(xiàn)職能定位的轉(zhuǎn)變顯得日益緊追。實(shí)踐證明,一個(gè)國(guó)家公共產(chǎn)品的提供水平明顯制約著該國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展進(jìn)度。

(二)合理劃定公共部門和公民的角色關(guān)系

所謂合理劃定公共部門和公民的角色關(guān)系,是說(shuō)公共部門以服務(wù)者的角色出現(xiàn),將公民視作消費(fèi)者,在公民交納稅收的前提下,公民以消費(fèi)者的身份享受公共部門提供的公共產(chǎn)品,并保證公民對(duì)公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。以顧客為中心的改革意識(shí)使公共部門能更好地對(duì)顧客的要求作出反應(yīng),這是“行政就是服務(wù),公眾就是顧客”運(yùn)動(dòng)的一部分。

三、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,競(jìng)爭(zhēng)是提高資源配置效率的有效方式。同樣,涉及廣泛領(lǐng)域的公共行政活動(dòng),也需要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,有效配置有限的公共資源。

(一)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的多元化

所謂公共產(chǎn)品供給的多元化指打破政府對(duì)公共產(chǎn)品供給的壟斷,將關(guān)系到公眾利益的公共產(chǎn)品的供給權(quán)納入競(jìng)爭(zhēng)范疇,實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化,允許民營(yíng)企業(yè)參與到公共產(chǎn)品供給的行業(yè)中來(lái),政府充當(dāng)購(gòu)買者的角色。公共管理改革一個(gè)重要原則就是將購(gòu)買者與提供者分開(kāi),這種改革也是一種保證公共部門普遍采用市場(chǎng)原則的重要機(jī)制。將公共服務(wù)的購(gòu)買者與提供者分開(kāi),不僅能降低公共服務(wù)供給的成本,也減少了政府的工作負(fù)擔(dān)。

(二)公共決策的市場(chǎng)化

由于公共部門自身的局限性,在技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)要求高的情況下,決策容易出現(xiàn)失誤。在現(xiàn)代社會(huì)自治的觀念下,政府自身的決策問(wèn)題其實(shí)也是公眾的決策問(wèn)題,因此保證政府公共決策的科學(xué)性顯得非常重要。鑒于此,公共決策應(yīng)當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制.允許私人部門和社會(huì)組織對(duì)公共管理或公共服務(wù)提出決策方案,政府組織論證,一旦符合要求,政府付給提供者費(fèi)用。這樣,政府就擺脫了決策事務(wù)多,容易出現(xiàn)失誤的困境,而以公共決策的拍板者和購(gòu)買者的身份來(lái)行使公共事務(wù)的決策權(quán)。

四、市場(chǎng)化的績(jī)效考核

績(jī)效考核的市場(chǎng)化指公共行政部門的績(jī)效考核打破傳統(tǒng)的內(nèi)部考核機(jī)制,代之以市場(chǎng)化的考核機(jī)制,具體從以下兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行:

(一)公共行政結(jié)果驗(yàn)收的市場(chǎng)化

行政結(jié)果驗(yàn)收的市場(chǎng)化是指公共行政的效果的評(píng)價(jià)不應(yīng)單獨(dú)由政府內(nèi)部考核,它要以社會(huì)效益、財(cái)政結(jié)果與公眾的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考核。傳統(tǒng)的考核主要著重于行政事務(wù)數(shù)量的多少和過(guò)程的合法性.而對(duì)結(jié)果考慮得比較少,在市場(chǎng)化驗(yàn)收的方式下,行政結(jié)果的檢驗(yàn)主要從行政的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與公眾滿意度三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行,而不僅僅在于行政活動(dòng)的數(shù)量與過(guò)程。

(二)機(jī)關(guān)工作人員的績(jī)效考核應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)考核機(jī)制

關(guān)于報(bào)酬,公共部門人員的工資收入應(yīng)該符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水平,他們工資報(bào)酬的多少應(yīng)取決于他們工作成績(jī)的好壞,工作成績(jī)?cè)胶?所得到的報(bào)酬就應(yīng)越多。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的中國(guó),政府在公共管理方面的能力影響著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。所以,結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際,改革與完善政府在公共管理方面的機(jī)制和職能,加快市場(chǎng)化趨勢(shì),對(duì)中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放的深入進(jìn)行具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

公共管理論文:公共管理專業(yè)培育目標(biāo)與方式的思考

從社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵與內(nèi)容可見(jiàn),社會(huì)建設(shè)需要更精干、更有力、更富有成效的政府管理,需要更多的第三部門組織參與公共事務(wù)管理,需要公務(wù)員和非政府公共管理機(jī)構(gòu)的管理人員具備更強(qiáng)的知識(shí)創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力和依法行政能力。社會(huì)建設(shè)的提出為我國(guó)公共管理學(xué)科與人才的發(fā)展提供了良好的機(jī)遇,但也向我國(guó)現(xiàn)有的公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式提出了挑戰(zhàn)。換言之,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式不能適應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的新形勢(shì)。其不足主要表現(xiàn)在教育目的、教育內(nèi)容、教育方法三個(gè)方面。

首先,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式的教育目標(biāo)相對(duì)滯后與單一。雖然很多高校已經(jīng)意識(shí)到時(shí)展對(duì)公共管理專業(yè)人才提出了更高的要求,但大部分高校在實(shí)際的教育體系設(shè)計(jì)與執(zhí)行中卻很難真正及時(shí)轉(zhuǎn)換觀念、轉(zhuǎn)變教育模式,跟上時(shí)代的發(fā)展。而且,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)偏重于儲(chǔ)備政府公共部門的管理人員,強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)生行政素質(zhì)的培養(yǎng),卻缺乏對(duì)學(xué)生進(jìn)行公共服務(wù)精神的塑造。這是由于我國(guó)公共管理教育沒(méi)有完全擺脫長(zhǎng)期以來(lái)的官本位思想,公共服務(wù)理念未得到應(yīng)有的重視與體現(xiàn)。

其次,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式的教育內(nèi)容上存在問(wèn)題。(1)專業(yè)設(shè)置不規(guī)范且有些雷同,人才培養(yǎng)特色不明顯。公共管理專業(yè)英文名為PublicAdministration,在國(guó)內(nèi)相關(guān)專業(yè)有公共行政學(xué)、行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)等。不同的名稱在一定程度上表明了國(guó)內(nèi)高校公共管理專業(yè)設(shè)置不規(guī)范的事實(shí)?，F(xiàn)行本科教學(xué)設(shè)計(jì)中的“寬口徑、厚基礎(chǔ)”的特點(diǎn)又在客觀上導(dǎo)致了不同高校人才培養(yǎng)的高趨同性。(2)課程體系不科學(xué),專業(yè)內(nèi)容比較狹窄。我國(guó)公共管理教育體系的建立時(shí)間較短,一些院校的公共管理類專業(yè)直接是從政治學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理等學(xué)科分化或轉(zhuǎn)變而成。這導(dǎo)致其專業(yè)教育底蘊(yùn)不足,學(xué)科基礎(chǔ)薄弱,專業(yè)課程設(shè)置較亂。而且,傳統(tǒng)公共管理人才培養(yǎng)的專業(yè)內(nèi)容主要局限于培養(yǎng)政府管理人員,缺乏對(duì)非政府公共部門所需人才的針對(duì)性培養(yǎng)。(3)能力培養(yǎng)重視不夠,專業(yè)技能訓(xùn)練不足。從目前國(guó)內(nèi)公共管理本科教育的課程設(shè)置上看,基本原理類的課程所占的比例達(dá)50%~60%,而培養(yǎng)學(xué)生行政能力和技術(shù)方法方面的課程不到20%,后者比例明顯偏小。

再次,從教育方法上看,一方面,傳統(tǒng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式重課堂理論教學(xué),輕社會(huì)實(shí)踐教學(xué)。應(yīng)用性和實(shí)踐性是公共管理專業(yè)的顯著特點(diǎn)。然而,現(xiàn)有公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的實(shí)踐性教學(xué)主體地位仍不突出,學(xué)生的專業(yè)實(shí)踐技能得不到有效訓(xùn)練。另一方面,課堂教學(xué)方法單一,教學(xué)效果不理想。現(xiàn)行公共管理的課堂教育以抽象的理論講解居多,優(yōu)秀的案例研究和教學(xué)極為欠缺,傳統(tǒng)的“滿堂灌”、“填鴨式”的單向溝通方式還十分常見(jiàn)。

一、新形勢(shì)下公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的基本原則與目標(biāo)定位

高等學(xué)校人才培養(yǎng)歸根結(jié)底是“人才培養(yǎng)模式的選擇問(wèn)題,即‘培養(yǎng)什么樣的人’和‘怎樣培養(yǎng)’的問(wèn)題”。如何科學(xué)、準(zhǔn)確地定位公共管理人才的培養(yǎng)目標(biāo),構(gòu)建合理的公共管理人才培養(yǎng)體系,搭建有效的培養(yǎng)平臺(tái),是現(xiàn)代公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中所必須解決的問(wèn)題。構(gòu)建新型的公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式應(yīng)秉持幾個(gè)基本原則。第一,必須真正適應(yīng)社會(huì)的需求。建立高校適應(yīng)社會(huì)需求的人才培養(yǎng)機(jī)制是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的根本前提。第二,以學(xué)科內(nèi)涵為導(dǎo)向,遵循學(xué)科發(fā)展的規(guī)律。正確認(rèn)識(shí)學(xué)科涵義與特點(diǎn),充分利用學(xué)科優(yōu)勢(shì),合理配置教育資源,擬定人才培養(yǎng)規(guī)格,是建立新的公共管理人才培養(yǎng)模式的重要依據(jù)。第三,堅(jiān)持知識(shí)、能力和素質(zhì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與綜合提高。在傳授多學(xué)科知識(shí)的基礎(chǔ)上,注重學(xué)生綜合素質(zhì)與能力的提高,尤其要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生實(shí)踐能力和創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。第四,堅(jiān)持因材施教的個(gè)性化原則。在努力保證人才培養(yǎng)質(zhì)量的前提下,更加注重學(xué)生個(gè)性的培養(yǎng),盡可能滿足學(xué)生不同的發(fā)展要求。

在社會(huì)建設(shè)背景下,公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式的改革,要樹(shù)立新的教育理念,瞄準(zhǔn)復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型的本科人才培養(yǎng)目標(biāo),建構(gòu)起一種新的以能力培養(yǎng)為核心的、多層次個(gè)性化人才培養(yǎng)模式。該模式的目標(biāo)定位于著力培養(yǎng)學(xué)生具有與時(shí)代精神相適應(yīng)的公共管理理念、創(chuàng)新公共管理的知識(shí)素養(yǎng)、別具一格的公共事務(wù)管理運(yùn)作技能,使他們成為能在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他非政府公共機(jī)構(gòu)以及企業(yè)行政管理部門從事相關(guān)管理工作的高素質(zhì)的復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型的本科專業(yè)人才。

復(fù)合型人才的主要特征是基礎(chǔ)扎實(shí),知識(shí)面廣,應(yīng)用能力強(qiáng),素質(zhì)全面。復(fù)合型人才不僅要具有非常淵博的知識(shí),而且還應(yīng)具有很強(qiáng)的綜合素質(zhì)以及基本能力、專業(yè)能力和專業(yè)技能。綜合素質(zhì)是指具有良好的思想道德素質(zhì),正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀,具有維護(hù)正義、獻(xiàn)身公益、服務(wù)公眾的精 神特質(zhì),以及健康的身體與心理素質(zhì)等?；灸芰κ侵肝淖直磉_(dá)能力、口頭表達(dá)能力、組織協(xié)調(diào)能力、公關(guān)交往能力等。專業(yè)能力是指領(lǐng)導(dǎo)能力,政策規(guī)劃、制定、協(xié)調(diào)和決策能力。以及一定的科學(xué)研究能力。專業(yè)技能則包括計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力、調(diào)查研究和實(shí)證分析能力、文獻(xiàn)搜集與處理能力、處理實(shí)際公務(wù)的操作技能等。

培養(yǎng)應(yīng)用型的人才,就是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,以就業(yè)為導(dǎo)向設(shè)置應(yīng)用型的學(xué)科和專業(yè),以能力培養(yǎng)為核心,以實(shí)踐教學(xué)為手段,適應(yīng)不同行業(yè)、崗位的需要。培養(yǎng)公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才的關(guān)鍵在于讓學(xué)生把學(xué)到的知識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的需要,達(dá)到理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。其重要方法就是加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié),提高學(xué)生的應(yīng)用能力。創(chuàng)新型公共管理專業(yè)人才可以通過(guò)對(duì)不同學(xué)科知識(shí)和能力的轉(zhuǎn)換與融合,實(shí)現(xiàn)對(duì)自身原有知識(shí)和能力的超越,并能獲得一種更新的思維、方法和技能,即能用一種全新的思維方法來(lái)應(yīng)對(duì)所遇到的問(wèn)題并提出新的解決方法。對(duì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng),就是要愛(ài)護(hù)和鼓勵(lì)學(xué)生的好奇心、求知欲,幫助學(xué)生自主學(xué)習(xí),獨(dú)立思考,鼓勵(lì)學(xué)生的探索精神、創(chuàng)新思維、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和批判精神。

需要說(shuō)明的是,“復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型”這三個(gè)詞語(yǔ)所包含的內(nèi)容并不是截然分開(kāi)的,而是相互交織在一起的,只是側(cè)重點(diǎn)有些不同。比如,具有復(fù)合知識(shí)與能力的學(xué)生更容易具有創(chuàng)新意識(shí);復(fù)合型的人才必須把復(fù)合知識(shí)與能力運(yùn)用到實(shí)踐中去,進(jìn)而成為應(yīng)用型人才;應(yīng)用型的人才在實(shí)踐環(huán)節(jié)中比較容易激發(fā)出創(chuàng)新思維。

二、優(yōu)化公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的途徑

在社會(huì)建設(shè)背景下,要培養(yǎng)出適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要的公共管理專業(yè)人才,就必須優(yōu)化人才培養(yǎng)的途徑。

1.優(yōu)化培養(yǎng)方案,調(diào)整課程體系。

課程體系是人才培養(yǎng)模式的核心,也是培養(yǎng)方案的主要內(nèi)容。公共管理專業(yè)課程體系應(yīng)突出公共管理的特點(diǎn)和規(guī)律,體現(xiàn)素質(zhì)教育和專業(yè)教育的有機(jī)結(jié)合,專業(yè)基本理論、基礎(chǔ)知識(shí)和基本技能的有機(jī)結(jié)合,知識(shí)、素質(zhì)、智慧、技能與社會(huì)實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合,理論和應(yīng)用有機(jī)結(jié)合,富于啟發(fā)與獨(dú)立思考有機(jī)結(jié)合,有利于人才全面成長(zhǎng)。公共管理學(xué)專業(yè)的課程設(shè)置還需要保持工具性課程與價(jià)值性課程設(shè)置的動(dòng)態(tài)平衡。公共管理專業(yè)人才必然要掌握和運(yùn)用高精尖的科學(xué)技術(shù)和手段,但又不能片面強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)向的實(shí)用性的工具理性。因?yàn)楣补芾韺I(yè)承擔(dān)社會(huì)管理的責(zé)任,須維護(hù)和堅(jiān)持公民社會(huì)的基本價(jià)值,即自由、秩序、正義和責(zé)任。如果片面注重開(kāi)設(shè)工具性的課程,不但誤導(dǎo)學(xué)生的世界觀和價(jià)值觀,可能會(huì)導(dǎo)致公共管理內(nèi)在價(jià)值的喪失。因此,公共管理專業(yè)課程設(shè)置必須把握好工具性與價(jià)值性的適度平衡。“平衡”不等于課程的課時(shí)數(shù)量對(duì)等,而是把公共管理內(nèi)涵的價(jià)值觀念滲透到所有課程中,喚起公共管理者神圣的職業(yè)倫理,即通過(guò)“追求卓越的專業(yè)技術(shù)而服務(wù)于公共利益”。

2.優(yōu)化教學(xué)內(nèi)容,改進(jìn)教學(xué)方法。

公共管理專業(yè)的教學(xué)內(nèi)容要密切聯(lián)系實(shí)際,關(guān)注學(xué)科發(fā)展動(dòng)向。首先應(yīng)反映出我國(guó)政府管理為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)的新變化和新進(jìn)展,并運(yùn)用公共管理知識(shí)對(duì)我國(guó)部門行政和基層行政中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題深入分析和研究;其次是關(guān)注國(guó)外公共管理學(xué)發(fā)展的新動(dòng)向、新成果,在教學(xué)過(guò)程中給予概括總結(jié)。因此,要適時(shí)改造公共管理專業(yè)舊的課程體系,大量增加跨學(xué)科、前沿性和應(yīng)用性的課程;要及時(shí)刪除或合并過(guò)時(shí)、重復(fù)、理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)的課程和教學(xué)內(nèi)容,大量增加作為學(xué)科新基礎(chǔ)或反映學(xué)科前沿的實(shí)踐性、應(yīng)用性強(qiáng)的課程。公共管理專業(yè)的教學(xué)內(nèi)容涉及多門學(xué)科領(lǐng)域,相當(dāng)一部分知識(shí)具有直接應(yīng)用性和極強(qiáng)的實(shí)踐性,因此需要充分利用各種有效的教學(xué)方法。(1)研究討論式教學(xué)法,即教師按照教學(xué)要求從擬講內(nèi)容中抽出若干重點(diǎn)作為討論題目,并指定相關(guān)參考書(shū)目,要求學(xué)生積極參與討論并發(fā)表自己的見(jiàn)解,老師最后歸納總結(jié)。(2)專題式教學(xué)法,即老師將本學(xué)科中最基礎(chǔ)、最核心或最受關(guān)注的內(nèi)容以專題的形式進(jìn)行講授,以突出重點(diǎn),將內(nèi)容講透。(3)開(kāi)放式教學(xué),如通過(guò)組織學(xué)生到政府部門進(jìn)行調(diào)研,了解政府具體運(yùn)作。(4)案例教學(xué),即學(xué)生運(yùn)用理論知識(shí)分析極具代表性的案例,或要求學(xué)生就某一知識(shí)點(diǎn)寫出相應(yīng)的案例。(5)網(wǎng)絡(luò)教學(xué),即利用信息網(wǎng)絡(luò)化,開(kāi)設(shè)專業(yè)網(wǎng)頁(yè)和遠(yuǎn)程教育教室以及公共管理專業(yè)模擬實(shí)驗(yàn)室等。

3.強(qiáng)化實(shí)踐環(huán)節(jié),突出應(yīng)用能力。

構(gòu)建合理的實(shí)踐教學(xué)體系,即課內(nèi)實(shí)踐教學(xué)、第二課堂和社會(huì)實(shí)踐“三位一體”的實(shí)踐培養(yǎng)體系。公共管理專業(yè)的課內(nèi)實(shí)踐教學(xué)活動(dòng),可建立模擬演練實(shí)驗(yàn)室,開(kāi)展包括公共決策過(guò)程模擬、電子政務(wù)處理模擬、人力資源管理模擬、公共服務(wù)大廳模擬、電子政務(wù)模擬、公文流轉(zhuǎn)模擬等在內(nèi)的專業(yè)模擬演練,提高學(xué)生的實(shí)踐能力。第二課堂體系以學(xué)生社團(tuán)為依托,以學(xué)生學(xué)術(shù)刊物和學(xué)生學(xué)術(shù)論壇為載體和平臺(tái),以特色素質(zhì)拓展活動(dòng)為抓手,引導(dǎo)學(xué)生參加形式多樣的課外學(xué)習(xí)活動(dòng)等。組織學(xué)生走出校門開(kāi)展專業(yè)認(rèn)知、專業(yè)調(diào)查、專業(yè)實(shí)習(xí)和畢業(yè)實(shí)習(xí),以及其他各種形式的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng),幫助學(xué)生更全面地了解社會(huì),提高學(xué)生運(yùn)用知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題的能力。擁有穩(wěn)定的、合作良好的校外實(shí)踐基地是實(shí)施校外實(shí)踐教學(xué)的前提和基礎(chǔ)。學(xué)院應(yīng)與政府和相關(guān)大型企事業(yè)單位攜手建立一批高質(zhì)量的與公共管理相關(guān)的實(shí)習(xí)基地。要積極探索合作機(jī)制,確保(學(xué))校(政)府雙方在合作中雙贏。如基地為學(xué)校實(shí)踐教學(xué)提供便利,為學(xué)生頂崗“實(shí)習(xí)”和教師“掛職”、“兼職”提供崗位;學(xué)校為基地培養(yǎng)人才,或幫助解決管理問(wèn)題,以及共同進(jìn)行課題研究等。

4.重視師資建設(shè),提升教研水平。

公共管理作為新建學(xué)科,應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況,合理建構(gòu)專業(yè)師資隊(duì)伍。通過(guò)引進(jìn)、培養(yǎng)和聘任等措施將國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀公共管理教師吸收到教學(xué)實(shí)踐和科研工作中來(lái),使學(xué)科師資隊(duì)伍建設(shè)得到穩(wěn)步發(fā)展?？梢宰尳處焻⒓痈鞣N專業(yè)培訓(xùn)班、學(xué)術(shù)研討會(huì)及向名牌高校派送國(guó)內(nèi)訪問(wèn)學(xué)者,有條件的學(xué)校派教師出國(guó)考察,借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)多種途徑,達(dá)到提高師資水平的目的。加強(qiáng)高校與社會(huì)的聯(lián)系,通過(guò)專業(yè)教師在政府或其他公共事業(yè)部門掛職、擔(dān)任顧問(wèn)等形式,促使教師更深地理解公共事業(yè)及其管理的相關(guān)理論,成為實(shí)踐型教師,避免教學(xué)中照本宣科現(xiàn)象的出現(xiàn)。教師應(yīng)經(jīng)常性地進(jìn)行調(diào)查研究,提高科研水平,促進(jìn)專業(yè)教學(xué)。另外,還要加強(qiáng)師德建設(shè)。師德建設(shè)對(duì)于提高教師隊(duì)伍的思想政治水平、增強(qiáng)教書(shū)育人的自覺(jué)性至關(guān)重要。教師不僅要有廣博的知識(shí),還要有高尚的人格;不僅要精于教書(shū),還要善于育人。一個(gè)好教師對(duì)學(xué)生不僅要有學(xué)術(shù)影響力,更重要的是要有人格感召力。高尚的師德能使學(xué)生潛移默化,銘刻在心,終身受益。因此,要以師德為核心,促使教師增強(qiáng)敬業(yè)意識(shí),提高育人水平,塑造師德風(fēng)范,努力做到嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué),敬業(yè)愛(ài)生,以德立身,以德立業(yè),為人師表,樂(lè)于奉獻(xiàn),使教師真正成為學(xué)生健康成長(zhǎng)的指導(dǎo)者和引路人

公共管理論文:公共管理的中國(guó)紀(jì)錄片管理

一、紀(jì)錄片的管理目標(biāo)與路徑選擇

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始,正是為了應(yīng)對(duì)政府行政管理面臨的危機(jī),一種新的公共行政理論、管理模式,即新公共管理在英美兩國(guó)流行,隨后風(fēng)行西方各國(guó)。它是以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人企業(yè)理論作為指導(dǎo),在政府的管理中引進(jìn)企業(yè)化的管理方式來(lái)提高管理的績(jī)效的一種新思路。其實(shí),如果考察一下新公共管理模式就會(huì)發(fā)現(xiàn),這一管理理念和手段恰恰可以有效地促進(jìn)中國(guó)紀(jì)錄片管理問(wèn)題的解決。為了應(yīng)對(duì)渠道多元化帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn),防范經(jīng)濟(jì)利益帶來(lái)的倫理沖突,2010年起,中國(guó)紀(jì)錄片走上了新的管理模式,即依靠政府的權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。通過(guò)政府部門審核、確認(rèn)制作方資質(zhì)的方式進(jìn)行規(guī)范的管理,從而做到保導(dǎo)向保安全的目標(biāo)。但是,由于紀(jì)錄片制作總量日益增多,集權(quán)式的管理模式面臨考驗(yàn)。以現(xiàn)有的管理隊(duì)伍和管理水平來(lái)應(yīng)對(duì),勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)管理效率低下的問(wèn)題。而網(wǎng)絡(luò)主體的自我管理水準(zhǔn)難料。如果增加投入,又會(huì)增加行政負(fù)擔(dān),造成機(jī)構(gòu)臃腫,財(cái)政支出龐大的困局。依照新公共管理的重要思想,在這種情況下,就要對(duì)政府的職能進(jìn)行限制與轉(zhuǎn)向。通過(guò)弱化政府的管制職能,把廣電局對(duì)紀(jì)錄片管理的集權(quán)模式適度放開(kāi),把監(jiān)督管理的權(quán)力轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)等非營(yíng)利組織,將權(quán)力廣泛下放給相關(guān)專家。其次,目前的紀(jì)錄片管理僅僅強(qiáng)調(diào)了程序的正確,行政管理主體的明確。但是,財(cái)政局、廣電局、電信局等多頭管理或者多方參與的方式導(dǎo)致的目標(biāo)混雜的現(xiàn)狀依然存在,無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。政府管理者與紀(jì)錄片制作單位的上下級(jí)關(guān)系過(guò)于明顯,很容易滋長(zhǎng)權(quán)威部門的官僚習(xí)氣,缺乏權(quán)力的相互制衡。更重要的是,沒(méi)有正確和即時(shí)的反饋將難以推動(dòng)管理水平的提高。紀(jì)錄片的管理績(jī)效事實(shí)上無(wú)人做出評(píng)估。新公共管理強(qiáng)調(diào)了行政管理的根本目的是最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益,服務(wù)公共利益,而不是簡(jiǎn)單滿足于完成行政命令。與私人企業(yè)一樣,它的管理的第一任務(wù)就是必須要讓它有績(jī)效。所以,中國(guó)紀(jì)錄片管理依此行事,就不能只關(guān)心各個(gè)管理部門的各自職能和行政管理權(quán)力,應(yīng)該本著以紀(jì)錄片的創(chuàng)作和傳播繁榮為使命,重視所服務(wù)的每一個(gè)具體的紀(jì)錄片項(xiàng)目的需求和評(píng)價(jià)反饋,努力簡(jiǎn)化自身的審批手續(xù),凝練自身的服務(wù)優(yōu)勢(shì),提高自己的目標(biāo)服務(wù)價(jià)值。比如宣傳片的投資比例是否恰當(dāng),公共產(chǎn)品是否受到了公民的認(rèn)可,培育市場(chǎng)體系的實(shí)際成效如何等等。用一種新的管理思維直達(dá)行政管理的終極目標(biāo),從管理結(jié)果出發(fā),強(qiáng)調(diào)目的價(jià)值的優(yōu)先地位,主張用競(jìng)爭(zhēng)的方式調(diào)動(dòng)公眾、企業(yè)和非政府力量參與公共物品和服務(wù)的管理,由重視政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力、行政管理過(guò)程和準(zhǔn)確執(zhí)行程序轉(zhuǎn)到重視具體項(xiàng)目、績(jī)效和結(jié)果。最后,目前在政府管理組織內(nèi)部,并無(wú)專門的紀(jì)錄片管理分支機(jī)構(gòu)和專業(yè)管理人員。在人員和資源有限的情況下,更加專業(yè)、細(xì)化和多元化的服務(wù)目標(biāo)很難達(dá)到。新公共管理強(qiáng)調(diào)把管理對(duì)象作為顧客,將政府職能定位于服務(wù),具備真正的市場(chǎng)意識(shí),而非單純執(zhí)行行政程序。管理者需從每一個(gè)紀(jì)錄片、制作者等服務(wù)對(duì)象出發(fā),分析它在項(xiàng)目決策、貸款招員、審批指導(dǎo)、宣傳推廣,甚至是布景設(shè)施等方面的需求。為了提高服務(wù)的效果,政府必須分清自己的權(quán)力范圍,即通過(guò)服務(wù)和資助間接地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo),培育市場(chǎng),而非過(guò)分的干預(yù)。

二、紀(jì)錄片的分權(quán)管理與組織構(gòu)建

在西方,紀(jì)錄片從屬于影視片類型,無(wú)需特別的、專門的直接管理。歐美傳播的根本思想是言論自由,所以,要求取消新聞事先檢查制度,進(jìn)行事后追究。完善的法律與行業(yè)高度的自律結(jié)合是主要的管理方式。在中國(guó),因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)傳播的特殊屬性,考慮到紀(jì)錄片的巨大影響力,進(jìn)行嚴(yán)格的管理是有必要的。但這種管理依舊需要空前的靈活性。以往韋伯式的官僚制特別固守程序的正確性,只能保證行政的準(zhǔn)確性與可靠性,在目前日益復(fù)雜的紀(jì)錄片發(fā)展現(xiàn)狀面前,管理的效力就顯得捉襟見(jiàn)肘了。紀(jì)錄片的管理首先需要提高管理的專業(yè)化程度和服務(wù)質(zhì)量。而管理監(jiān)督的根本難點(diǎn)在于專業(yè)化的判斷需與政治判斷相結(jié)合。比如在某些技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題上紀(jì)錄片是否提供了最大限度的事實(shí),是否遵守了搬演的規(guī)則,影像提供的證據(jù)是否構(gòu)成完整的證據(jù)鏈來(lái)指向某一種傾向等等需要專業(yè)判斷。而如何根據(jù)意識(shí)形態(tài)與主流的契合程度來(lái)判斷紀(jì)錄片是否違反基本價(jià)值觀,甚至是法律,也需要復(fù)雜的判斷。紀(jì)錄片從短片到長(zhǎng)片、系列片,種類多樣,時(shí)間迥異,因而成本不同,生產(chǎn)周期不同,甚至生產(chǎn)模式也不相同。管理工作正面臨著區(qū)域過(guò)廣的問(wèn)題。如果監(jiān)管不到位,會(huì)造成惡劣的社會(huì)影響。如果管理受限于計(jì)劃,制度會(huì)妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的自由進(jìn)出,不利于鼓勵(lì)紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的生產(chǎn)。所以,十分需要引進(jìn)一些新公共管理理論的管理方法。針對(duì)以上的情況,由集權(quán)走向分權(quán)是一種可以采用的管理模式,即充分調(diào)動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)、專家和公眾的積極性,將紀(jì)錄片的一部分監(jiān)督管理權(quán)力和提供公共服務(wù)的權(quán)力讓渡給非政府組織和非營(yíng)利組織,建立扁平式的管理組織,進(jìn)行開(kāi)放式的管理,減少政府的行政開(kāi)支,避免因?yàn)楣芾砣蝿?wù)的增加而導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)的臃腫。管理主體不僅應(yīng)該包括各級(jí)行政主管部門,還應(yīng)包括媒體,比如電視臺(tái)、視頻網(wǎng)站等等。此外,還有行業(yè)協(xié)會(huì)以及該領(lǐng)域?qū)＜胰耸康膮⑴c管理,甚至是廣大人民群眾的監(jiān)督。2010年文件中依據(jù)不同的媒體主體進(jìn)行分類渠道管理的思路是正確的,可以達(dá)到有效分權(quán)的目的。但是,事中事后的監(jiān)督仍不可放松。日常監(jiān)看監(jiān)督的權(quán)力完全可以按照新公共管理的理論授權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)。由行業(yè)協(xié)會(huì)組建非政 府機(jī)構(gòu),管理參與的專業(yè)人士,接收群眾的投訴和舉報(bào),定期上報(bào)觀看情況,詳細(xì)記錄違規(guī)現(xiàn)象,分析影片制作質(zhì)量,在內(nèi)部公示相關(guān)信息,以此為依據(jù)建立制作方的信用等級(jí)制度和獎(jiǎng)懲制度。而國(guó)家廣電總局和地方各省廣電局則負(fù)責(zé)宏觀管理,比如制定當(dāng)年題材規(guī)劃以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃(主要針對(duì)各級(jí)各類的宣傳產(chǎn)品),統(tǒng)一進(jìn)行外宣等等,還可回復(fù)制片人的投訴等等。此外,這些行政主管部門對(duì)電視臺(tái)、行業(yè)協(xié)會(huì)的輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要加強(qiáng)管理,制定相應(yīng)的政策和法規(guī),定期進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo),增大處罰力度等。其次,針對(duì)紀(jì)錄片管理的重要目標(biāo)之一———實(shí)現(xiàn)多樣化的創(chuàng)作,盡可能地滿足公益目的,建議組織相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。管理最本源的功能在于建立可運(yùn)作的組織機(jī)構(gòu),由組織機(jī)構(gòu)充分應(yīng)用人、財(cái)、物等各種資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮和控制等管理活動(dòng),促成組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上,這不僅適用于經(jīng)濟(jì)組織,也適用于非營(yíng)利性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。澳大利亞兒童基金(ACTF)就是國(guó)家級(jí)的非營(yíng)利組織,鼓勵(lì)兒童電影電視節(jié)目,推動(dòng)社區(qū)推廣等等帶有公益性質(zhì)的服務(wù)。英國(guó)BBC更是全世界最著名的公共服務(wù)機(jī)構(gòu),多年來(lái)制作和播出了大量?jī)?yōu)秀的紀(jì)錄片。就中國(guó)的國(guó)情而言,很多電視機(jī)構(gòu)都是準(zhǔn)公共電視臺(tái),目前都有免費(fèi)播出紀(jì)錄片的任務(wù),屬于欄目管理方式,但就管理目標(biāo)和模式而言都未明確其公共服務(wù)目的,且因?yàn)槭艿礁鞯胤秸蛷V電局的管理,獨(dú)立性無(wú)法保證。再加上各種新媒體播出資源分散,管理主體多元,無(wú)獨(dú)立的公益目標(biāo)。所以,對(duì)于公共服務(wù)功能明確的紀(jì)錄片來(lái)說(shuō),中國(guó)需要獨(dú)立的公共管理機(jī)構(gòu)和播出機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)度各種資源,管理制作和播出紀(jì)錄片,組建體制外的管理人才隊(duì)伍,最大限度地實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)的目的。當(dāng)然,政府也需加強(qiáng)對(duì)上述機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

三、紀(jì)錄片管理的有效授權(quán)與效果評(píng)估

紀(jì)錄片不同于動(dòng)畫片和劇情片,后者是一種大眾產(chǎn)品,假設(shè)性非常強(qiáng),很容易根據(jù)大眾需求進(jìn)行類型化調(diào)整,適合規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。紀(jì)錄片則是依據(jù)事實(shí)進(jìn)行加工,限定性非常強(qiáng),總體屬于相對(duì)小眾的產(chǎn)品,這已經(jīng)是被實(shí)踐證明的。紀(jì)錄片的公益性特色超出動(dòng)畫片和劇情片,而且產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)艱難,市場(chǎng)培育期較長(zhǎng),需要特定的專業(yè)服務(wù)?，F(xiàn)在的紀(jì)錄片管理存在著多頭主體、多頭參與、效率低下的問(wèn)題。比如,財(cái)政部雖擁有發(fā)放文化專業(yè)基金的權(quán)力,人民銀行各分支機(jī)構(gòu)會(huì)同同級(jí)宣傳文化、財(cái)政、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門制定和完善金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體實(shí)施意見(jiàn)或辦法,但是,它在是否發(fā)放或貸款給紀(jì)錄片創(chuàng)作,發(fā)放比例如何,項(xiàng)目水準(zhǔn)如何評(píng)定等等方面面臨著實(shí)際的效力不足的問(wèn)題。因?yàn)閷I(yè)人力不足,又缺乏協(xié)調(diào)性,商業(yè)目標(biāo)與公益目標(biāo)混同,很容易喪失標(biāo)準(zhǔn),出現(xiàn)資源配置不合理的現(xiàn)象。廣電總局雖有一些相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和一些針對(duì)優(yōu)秀紀(jì)錄片的獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策,但并沒(méi)有整合各個(gè)環(huán)節(jié)的能力,沒(méi)有專項(xiàng)資金預(yù)先資助具體紀(jì)錄片創(chuàng)作人及項(xiàng)目,更沒(méi)有獨(dú)立的金融支持計(jì)劃,從立項(xiàng)、貸款、資助到最后評(píng)估的完整方案,只能做一些政策性指導(dǎo),題材公示和事后的獎(jiǎng)勵(lì)、推薦工作,無(wú)法通過(guò)資金來(lái)掌握和協(xié)調(diào)全局,也無(wú)法對(duì)一些有潛質(zhì)的項(xiàng)目和無(wú)資金能力的小制作單位進(jìn)行合理的評(píng)估和資助。為此,可以在國(guó)家廣電總局下設(shè)紀(jì)錄片管理中心,負(fù)責(zé)制定和調(diào)整相關(guān)政策,統(tǒng)一管理和下發(fā)國(guó)家財(cái)政相關(guān)資金部分,統(tǒng)一協(xié)調(diào)包括財(cái)政、銀行、保險(xiǎn)等部門在內(nèi)的金融扶持工作,并協(xié)助各金融機(jī)構(gòu)建立和完善金融支持紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度,加強(qiáng)對(duì)紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)貸款的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)分析。此外,除了事前規(guī)劃,事后的效果評(píng)估也是非常重要的管理任務(wù)。當(dāng)前中國(guó)媒介管理面臨的一個(gè)重要問(wèn)題就是構(gòu)建一個(gè)可以綜合考慮傳播社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)估方法,為傳媒管理的實(shí)效提供有效的評(píng)價(jià)依據(jù),形成良性的反饋機(jī)制。對(duì)于紀(jì)錄片來(lái)說(shuō),也是如此。各級(jí)各類部門均在制作紀(jì)錄片,但題材規(guī)劃是否雷同,制作預(yù)算是否合理,宣傳效果是否良好等幾乎無(wú)權(quán)威機(jī)構(gòu)意見(jiàn)。獨(dú)立的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有獨(dú)立審片的權(quán)力,同時(shí)擁有自己的績(jī)效管理體系。現(xiàn)有的國(guó)家廣電總局應(yīng)該撥付財(cái)政?？?對(duì)其實(shí)行監(jiān)管,規(guī)范組織法律和法規(guī),在紀(jì)錄片管理中心內(nèi)部成立專門的效果評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)政府參與投資的宣傳產(chǎn)品以及公共機(jī)構(gòu)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的傳播效果進(jìn)行評(píng)估,對(duì)獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)的管理效率進(jìn)行評(píng)定。而紀(jì)錄片行業(yè)協(xié)會(huì)需制定行業(yè)公約或行業(yè)準(zhǔn)則,對(duì)產(chǎn)業(yè)中間機(jī)構(gòu)和制作者進(jìn)行管理,代表他們對(duì)公共機(jī)構(gòu)的工作提出意見(jiàn)和建議,并向有關(guān)政府部門提出申訴。新公共管理則強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果即目的價(jià)值的優(yōu)先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。依此思路,紀(jì)錄片行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)力圖解除規(guī)制,由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生審片專家,賦予他們以更大的自由裁量。專家不僅可以對(duì)所監(jiān)看之片提供專業(yè)的意見(jiàn),還可以推薦其中優(yōu)秀的影片進(jìn)入資助范圍,也可幫助審查資助項(xiàng)目。行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)專家的審片效果,制定內(nèi)部信用等級(jí),給予適當(dāng)?shù)妮啌Q。這樣,廣電總局?jǐn)M下設(shè)的紀(jì)錄片管理中心和行業(yè)協(xié)會(huì)就做到了有效地授權(quán),適當(dāng)?shù)乇O(jiān)督了被授權(quán)者,同時(shí)做到了正面的回饋。

四、紀(jì)錄片的服務(wù)效用與間接管理

事實(shí)上,自2000年以后,很多國(guó)家都在著力打造相關(guān)產(chǎn)業(yè)。我國(guó)2010年文件也從國(guó)家層面明確了加快紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略上,各國(guó)都在努力調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府既要尊重產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律,又要通過(guò)介入來(lái)促進(jìn)紀(jì)錄片生產(chǎn)的效率與公平。過(guò)度的干預(yù)會(huì)干擾市場(chǎng),阻礙民主進(jìn)程,所以,干預(yù)必須具有一定的張力,選擇適當(dāng)?shù)姆绞?。首?從資助開(kāi)始服務(wù)。澳大利亞分權(quán)式管理層次清晰,各個(gè)影視機(jī)構(gòu)側(cè)重不同,既能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全局,又能覆蓋多層面的需求,其中就有重點(diǎn)發(fā)展紀(jì)錄片的機(jī)構(gòu),而其專業(yè)化和細(xì)分化是其服務(wù)的特點(diǎn)。在商業(yè)訴求方面,電影機(jī)構(gòu)并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)對(duì)大型國(guó)企的龍頭地位的培育,而是以資金和信息的方式直接向紀(jì)錄片制作個(gè)人、項(xiàng)目、組織和創(chuàng)作活動(dòng)等提供直接的資助,保證包括個(gè)人在內(nèi)的弱勢(shì)群體得到應(yīng)有的保障,促進(jìn)不同性質(zhì)制作單位的平等競(jìng)爭(zhēng)。西歐和加拿大等國(guó)都提供給電影業(yè)來(lái)源于稅款的補(bǔ)助。比如法國(guó)就把在三大財(cái)政法案支持下收到的來(lái)自強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)制性稅收用于補(bǔ)給多樣化創(chuàng)作,其中就包括紀(jì)錄片。這些資金本來(lái)就來(lái)自產(chǎn)業(yè),這樣的模式可以避免政府違背產(chǎn)業(yè)規(guī)律制定財(cái)政計(jì)劃,同時(shí)有利于保護(hù)紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)與其他強(qiáng)勢(shì)門類的均衡發(fā)展,以商業(yè)利益補(bǔ)給公共供給的不足。我國(guó)同樣可以適當(dāng)借鑒這種方式,即以服務(wù)實(shí)現(xiàn)間接管理,以資金引導(dǎo)多元?jiǎng)?chuàng)作。我國(guó)政府可以通過(guò)法律法規(guī)規(guī)范市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及對(duì)具體的市場(chǎng)主體的行為給予規(guī)范等等方式介入紀(jì)錄片生產(chǎn)方與播出媒介的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。在規(guī)范市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面,應(yīng)鼓勵(lì)制作公司自由競(jìng)爭(zhēng),避免某一市場(chǎng)出現(xiàn)高度的壟斷。即使是國(guó)有企業(yè)也要避免行政撮合下的盲目做大,違反市場(chǎng)規(guī)律的 低效率資源配置。至于國(guó)內(nèi)的發(fā)行、中介機(jī)構(gòu)也應(yīng)是市場(chǎng)成熟后的自然產(chǎn)物。對(duì)于紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)而言,適應(yīng)市場(chǎng)需求是最好的試金石,做強(qiáng)是最終極的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榧o(jì)錄片不同于電視??！、動(dòng)畫片,它的長(zhǎng)短伸縮很大,類型更加多樣,更加適合多樣化的媒體,甚至是私人消費(fèi)性較強(qiáng)的新媒體,如手機(jī)等,所以,它的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、投資額度、市場(chǎng)規(guī)模等均可靈活處理,即做大并非唯一選擇。所以,應(yīng)該鼓勵(lì)投資者向多種類型的紀(jì)錄片制作者和項(xiàng)目進(jìn)行直接投資,而非把資金集中在大型國(guó)企一家,充分警惕地方媒介可能形成的價(jià)格聯(lián)盟,通過(guò)補(bǔ)貼、優(yōu)惠或制定最低價(jià)格等具體方式對(duì)弱勢(shì)制作方給予支持。當(dāng)然,依靠完善相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范媒介的行為是十分必須的。不僅如此,還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人個(gè)人的處罰力度,并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)處罰的宣傳報(bào)道,以儆效尤。中國(guó)管理者要有顧客意識(shí),要有滿足需求的意識(shí)。新公共管理思維是從內(nèi)而外的自覺(jué)服務(wù),是真正的市場(chǎng)意識(shí),是接受監(jiān)督,自覺(jué)競(jìng)爭(zhēng)的新的思維模式。紀(jì)錄片的管理者也同時(shí)是服務(wù)者,在對(duì)紀(jì)錄片的管理的同時(shí)必須擴(kuò)大服務(wù)范圍,提升服務(wù)質(zhì)量。除了積極探索金融機(jī)構(gòu)對(duì)紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)的融資方式和配套金融服務(wù),建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制,以及落實(shí)出口優(yōu)惠政策,建設(shè)海外營(yíng)銷機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)興辦各種發(fā)行、中介實(shí)體,推進(jìn)紀(jì)錄片上星頻道境外落地,大力實(shí)施人才培養(yǎng)工程外,還要繼續(xù)加強(qiáng)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐的研究工作,增加相關(guān)信息的披露,完善不同目標(biāo)的不同評(píng)估體系,著力培養(yǎng)年輕觀眾等。更重要的是,要使得相關(guān)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)能夠充分整合資源,擁有獨(dú)立自主的決策權(quán)和獨(dú)立評(píng)估的權(quán)力,充分吸納體制外人才進(jìn)行監(jiān)管工作。真正做到產(chǎn)、學(xué)、研一體化,制作、發(fā)行、放映一條龍,國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、區(qū)域市場(chǎng)和海外市場(chǎng)的全域連接,真正促進(jìn)紀(jì)錄片的各個(gè)相關(guān)行業(yè)的成熟,幫助培育紀(jì)錄片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在條件逐漸成熟的情況下,可建立國(guó)家級(jí)的高級(jí)人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu),甚至是免費(fèi)指導(dǎo)影視愛(ài)好者的拍攝,在各大高校建立數(shù)字放映院線的同時(shí),鼓勵(lì)開(kāi)設(shè)相關(guān)必修課,持續(xù)培育觀看人群。總之,中國(guó)紀(jì)錄片在中國(guó)承載著多重價(jià)值,它要實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等多重目標(biāo),所以,它不僅需要更加嚴(yán)格而規(guī)范的管理,而且需要能夠直面環(huán)境變遷的科學(xué)的管理方式。新公共管理視野的引入,有助于我們?cè)谛碌母叨壬蠈徱暚F(xiàn)有的管理模式,真正把國(guó)家層面的政策性支持轉(zhuǎn)化為實(shí)際的紀(jì)錄片發(fā)展機(jī)遇

公共管理論文:公共管理無(wú)縫隙整體性的探討

新公共管理、無(wú)縫隙政府和整體性治理這三大公共治理范式都旨提升公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的有效性、合理性以及穩(wěn)定性。這三種公共治理范式在政策主張與技術(shù)方式上雖存在著明顯差異,但三者具有密切的內(nèi)在聯(lián)系與共通性。深入分析探討三者之間聯(lián)系與差異,對(duì)于我國(guó)公共治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新公共管理、無(wú)縫隙政府和整體性治理理論概述

1、新公共管理理論

新公共管理理論主張對(duì)公共部門采用企業(yè)與市場(chǎng)管理的方式進(jìn)行改革,使其民營(yíng)化、自由化以及市場(chǎng)化,同時(shí)將合作機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入,以使政府職能得以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。新公共管理理論的實(shí)現(xiàn)途徑與實(shí)現(xiàn)價(jià)值是在經(jīng)濟(jì)上主張放松經(jīng)濟(jì)管制、對(duì)龐大的福利開(kāi)支進(jìn)行削減;在政治方面主張國(guó)家干預(yù)的強(qiáng)化、公共部門的改革、企業(yè)管理模式的引入、“顧客”機(jī)制的建立、合作與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、行政結(jié)果的重視、社會(huì)合作的推行等。

2、無(wú)縫隙政府理論

無(wú)縫隙政府理論主張改革傳統(tǒng)官僚制,重構(gòu)政府流程,以滿足“顧客”的無(wú)縫隙需要。無(wú)縫隙政府理論主張利用信息資源、業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)勵(lì)、預(yù)算等手段,對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn),以創(chuàng)建服務(wù)公眾、面向“顧客”的全新組織形式。在使“顧客”需求得到滿足的基礎(chǔ)上,讓政府的服務(wù)質(zhì)量與效率得以提升。無(wú)縫隙政府理論的特征為以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向與以“顧客”為導(dǎo)向。

3、整體性治理理論

整體性治理是為了解決新公共管理理論所導(dǎo)致的政府部門單位的空心化、分割化以及碎片化問(wèn)題,以向社會(huì)和大眾提供更加高效、更加高質(zhì)、更加經(jīng)濟(jì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)善治。整體性治理的理論基礎(chǔ)是建立在對(duì)新公共管理理論的批判上的。

二、新公共管理、無(wú)縫隙政府和整體性治理的范式比較

新公共管理的出發(fā)點(diǎn)是工業(yè)革命背景下對(duì)現(xiàn)有政府組織和社會(huì)資源分配形式的改革,而無(wú)縫隙政府與整體性治理從技術(shù)層面體現(xiàn),主張利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)改進(jìn)。無(wú)縫隙政府可被視為新公共管理的一個(gè)子概念。而整體性治理理論可被視作新公共管理理論的批判與超越。對(duì)新公共管理理論的批判主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論為假設(shè),因而被視作具有缺陷的一門社會(huì)理論科學(xué)。在私營(yíng)部門運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)體系中以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)是合理有效的,但當(dāng)被運(yùn)用于公共部門時(shí),公民的消費(fèi)者身份使的交易呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì),一些公民一方面抱怨政府稅收過(guò)高、不合理,一方面又要求政府必須提供更多、更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù),這本身就是一種悖論。公共部門完全照搬私營(yíng)企業(yè)的管理方法,容易產(chǎn)生漏洞與問(wèn)題,例如,政府外包與合同可能引起的官僚受賄與政府尋租的等。因而,在新公共管理的責(zé)任和倫理問(wèn)題上存在著嚴(yán)重缺陷,尤其是將新管理模式與方法的引入成本問(wèn)題無(wú)法有效解決。對(duì)無(wú)縫隙政府的批判首先在于其理論沒(méi)有明確政府需承擔(dān)的公共責(zé)任。在政府部門與政府組織中。政府部門或組織在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)處理過(guò)程中,由于公共管理的行為的實(shí)施所產(chǎn)生的必然結(jié)果,其結(jié)果對(duì)社會(huì)公共利益所造成的影響即為政府需承擔(dān)的公共責(zé)任。無(wú)縫隙政府改革以公共產(chǎn)品市場(chǎng)化為導(dǎo)向進(jìn)行,這造成了政府部門與單位公共責(zé)任的缺失。同時(shí),無(wú)縫隙政府理論中重構(gòu)政府流程的混亂與無(wú)序也是其受到批判的重要方面。整體性治理理論中政府組織結(jié)構(gòu)邊界劃定與合并在整體性思路下過(guò)于復(fù)雜化,是整體性治理遭到批判的主要方面。并且在整體性思路下政府組織的職能在分化和整合之間存在矛盾沖突,如責(zé)任與權(quán)力的制衡與分化。同時(shí),整體性治理要求的組織協(xié)調(diào)也有一定高投入性與復(fù)雜性。例如,改革大部制過(guò)程中,擴(kuò)展大部門的邊界后,部際之間仍然存在著沖突與共同任務(wù),這只能通過(guò)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建,促成部際之間的協(xié)作,對(duì)矛盾沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)及解決。綜合而言,新公共管理與無(wú)縫隙政府理論都是基于批判和改革傳統(tǒng)官僚制度的不足與弊端,整體性治理的理論是基于批判新公共管理理論所導(dǎo)致的政府部門單位的空心化、分割化以及碎片化問(wèn)題。三者之間既有內(nèi)在聯(lián)系又相互區(qū)別。

三、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)新公共管理、無(wú)縫隙政府和整體性治理三種范式的比較,可明顯看出三者之間既存在互相批判關(guān)系,又存在互補(bǔ)關(guān)系。因而需結(jié)合利用三種范式,為社會(huì)和大眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更完善的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

公共管理論文:公民社會(huì)視域中的公共管理淺論

[論文關(guān)鍵詞]公共管理;公民社會(huì) 公共治理 合作管理

[論文摘要]現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對(duì)象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過(guò)程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系,其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。這種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理,在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理,都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng),盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看,隨著時(shí)代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代,行政就是政治的落實(shí),其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行,以維護(hù)統(tǒng)治者的利益;公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì),其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù),以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益;公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代,公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求,體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一,無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面,都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開(kāi)辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因,治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵,同時(shí),它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理,是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸?，F(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過(guò)程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過(guò)程中,公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí),公民社會(huì)在與政府的合作過(guò)程中,能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行,從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過(guò)程中,健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可,這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起,在這個(gè)過(guò)程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面,作為公共管理的對(duì)象,公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過(guò)公民社會(huì)組織,公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過(guò)程也是公民社會(huì)完善的過(guò)程,公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展,作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量,公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過(guò)程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

第一,公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國(guó)家的權(quán)力,從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向;公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑,保障公民利益表達(dá)的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會(huì)對(duì)培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用,能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。

第二,公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì),這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。此外,公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。

第三,公民社會(huì)是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會(huì)做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會(huì)因其具有來(lái)自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營(yíng)利”特性以及其服務(wù)社會(huì)、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道,并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足,公民社會(huì)組織可以通過(guò)委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù),從而使社會(huì)公共服務(wù)的水平大大提升。

第四,公民社會(huì)是公共價(jià)值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣,公共生活領(lǐng)域同樣存在著對(duì)善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價(jià)值,它包括公民對(duì)公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù),對(duì)他人的尊重與關(guān)愛(ài),對(duì)社會(huì)正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉,這實(shí)際上就包含了對(duì)公共價(jià)值的追求:公民社會(huì)是公共管理的對(duì)象,它同時(shí)又是公共管理的主體構(gòu)成之一,公民社會(huì)的精神與價(jià)值必然會(huì)影響到公共管理的目標(biāo)和價(jià)值。公民社會(huì)所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛(ài)、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開(kāi)放、多元等價(jià)值理念,對(duì)于維拼良好的公共價(jià)值具有重要的作用。

第五,公民社會(huì)是社會(huì)穩(wěn)定的支持者。公民社會(huì)能夠在個(gè)人和社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過(guò)這一中介結(jié)構(gòu),它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑,同時(shí)又可以對(duì)他們的利益訴求進(jìn)行整合;通過(guò)這一結(jié)構(gòu),它還可以為社會(huì)成員提供寬松的活動(dòng)空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時(shí)這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用。可以說(shuō)公民社會(huì)是一個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。

三、公共管理;政府與公民社會(huì)的合作管理

公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)公共社會(huì)生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會(huì)之間應(yīng)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系,通過(guò)協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來(lái)講,這種政府與公民社會(huì)合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營(yíng)部門、第三部門等公民社會(huì)組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角

色,它們?cè)诮橛谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會(huì)事務(wù),在某些領(lǐng)域,公民社會(huì)組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營(yíng)部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心?！?

第二,公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。公共管理?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營(yíng)部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍,公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場(chǎng)和公共部門之間被稱之為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中,涌現(xiàn)了所謂非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會(huì)組織,它們?cè)谏鐣?huì)中的作用和影響越來(lái)越大。伴隨著這些公民社會(huì)組織能夠滿足多方需要,解決社會(huì)問(wèn)題而無(wú)需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來(lái)承擔(dān)的趨勢(shì)。

第三,多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系,因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息,也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進(jìn)行談判和交易,在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系,所以公共管理的過(guò)程便呈現(xiàn)為一種互動(dòng)的過(guò)程。在這種互動(dòng)的過(guò)程中,各個(gè)公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。

第四,公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系以及其中的協(xié)商、談判和交易機(jī)制,最終必然會(huì)推動(dòng)公共管理向自治自主的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理系統(tǒng)中,參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權(quán)利,對(duì)于社會(huì)組織和個(gè)人來(lái)說(shuō)放棄的是部分經(jīng)濟(jì)自主權(quán),對(duì)于政府而言放棄的是部分行政強(qiáng)制權(quán)。這些公共管理主體依靠自己的優(yōu)勢(shì)和資源,通過(guò)對(duì)話以增進(jìn)理解,樹(shù)立共同的目標(biāo)并相互信任,建立短期、中期和長(zhǎng)期的合作關(guān)系以減少機(jī)會(huì)主義,相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理的特征不再是監(jiān)督,而是自主合作;不再是集權(quán),而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時(shí)分散;不再是追求一致和普遍性,而是追求多元化和多樣性基礎(chǔ)上的共同利益。

第五,公共管理主體中的政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色。在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中,雖然政府不具有最高的絕對(duì)權(quán)威,但是它卻承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任,它被視為“同輩中的長(zhǎng)者”,特別是在那些基礎(chǔ)性工作中,政府仍然是公共管理領(lǐng)域最重要的行為主體。

公共管理論文:對(duì)新公共管理對(duì)于企業(yè)管理的影響探析

摘要:新公共管理最核心也是最重要的思想是使公共服務(wù)部門的服務(wù)積極性能夠得到提高,促使他們產(chǎn)生動(dòng)力,進(jìn)而以公民為公共服務(wù)的對(duì)象,根據(jù)公民的需求和相關(guān)的支付能力來(lái)提供服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的今天,除了注重經(jīng)濟(jì)效益的提高,企業(yè)越越來(lái)越注重管理的重要性。而新公共管理在企業(yè)管理中的作用也收到各個(gè)企業(yè)乃至社會(huì)的關(guān)注。本文就此以“新公共管理對(duì)于企業(yè)管理的影響探析”為主題,提出新公共管理的基本理論構(gòu)成;經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命對(duì)企業(yè)管理的影響;新公共管理在企業(yè)發(fā)展中起到的影響作用。

關(guān)鍵詞:新公共管理;企業(yè)發(fā)展;影響;優(yōu)化

新公共管理(new public mamgemem,NPM)是自20世紀(jì)80年代以來(lái),在英、美等西方國(guó)家的盛行的一種新的公共行政理論和管理模式,同時(shí)也是近年來(lái)指導(dǎo)西方等國(guó)家行政改革的主體思想之一。其由理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次構(gòu)成。新公共管理的核心在于:強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的的價(jià)值、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能的重要性、強(qiáng)調(diào)要大規(guī)模的使用企業(yè)管理哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)要形成以顧客為導(dǎo)向的行政風(fēng)格。

一、新公共管理的基本理論構(gòu)成

首先,新公共理論和傳統(tǒng)的公共行政的基本構(gòu)成要素不同。傳統(tǒng)的公共行政的基礎(chǔ)理論是在威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論基礎(chǔ)上形成的,而新公共理論的支撐點(diǎn)是建立在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論方法之上的。

其次,新公共理論最重要的核心內(nèi)容是引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,更加注重公共服務(wù)的效率、效果、質(zhì)量以及產(chǎn)生的結(jié)果;強(qiáng)化國(guó)家核心的戰(zhàn)略能力,實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置,提高公共資源的使用功效,引導(dǎo)國(guó)家對(duì)外界的變化和不同利益的需要作出自主、靈活的反應(yīng)。

再次,新公共理論強(qiáng)調(diào)價(jià)值規(guī)律的作用,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,對(duì)政府和公眾關(guān)的關(guān)系進(jìn)行重塑。倡導(dǎo)政府改變以往發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)的形象,應(yīng)該懷著以人為本的理念提供服務(wù),不以盈利為目的,對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理的調(diào)動(dòng)和配置,使其發(fā)揮更大的作用,使公眾成為最終的利益最大的獲得者。

二、新公共管理對(duì)于企業(yè)管理的影響分析

1.新公共管理中的經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命理念對(duì)企業(yè)管理的影響

新公共管理中的經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命新理念,要求企業(yè)轉(zhuǎn)變以往單調(diào)死板的管理模式,尋求新的適合市場(chǎng)需求的管理理念與機(jī)制為企業(yè)注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場(chǎng)下的企業(yè)改革需求。

全球化使得各國(guó)企業(yè)無(wú)法避免地參與到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)當(dāng)中,與諸多外國(guó)、跨國(guó)公司在同一平臺(tái)上展開(kāi)角逐和競(jìng)爭(zhēng)。顯然,企業(yè)面臨的壓力比以往更大,因此,他們就必須面向市場(chǎng),以市場(chǎng)的需要和客戶的要求為導(dǎo)向,對(duì)企業(yè)內(nèi)部的組織管理和人事管理決策進(jìn)行不斷的調(diào)整,從而達(dá)到降低生產(chǎn)投入成本,提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)占有率,實(shí)現(xiàn)服務(wù)強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)的目的。新公共管理引入市場(chǎng)機(jī)制的理念,符合企業(yè)生存和發(fā)展的需求,進(jìn)而能夠通過(guò)對(duì)企業(yè)管理體制的完善提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平,這符合企業(yè)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的要求。

信息技術(shù)的變革也對(duì)企業(yè)管理產(chǎn)生了重大的影響。日新月異的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息無(wú)需通過(guò)傳統(tǒng)介質(zhì)就可以進(jìn)行傳播和儲(chǔ)存,大量的中間管理層次就可以被裁減,企業(yè)本身具備的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”,這也就是大家通常所說(shuō)的組織機(jī)構(gòu)扁平化。新公共管理蘊(yùn)含的內(nèi)涵能夠?yàn)槠髽I(yè)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化提供充實(shí)的理論依據(jù),用該理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐,完成企業(yè)的管理體制改革變不是一個(gè)泛泛而談的空洞概念,而是切切實(shí)實(shí)的能夠?qū)崿F(xiàn)的實(shí)踐活動(dòng)。

2.新公共管理對(duì)企業(yè)發(fā)展中的影響

傳統(tǒng)公共行政模式下的人事管理體制十分僵硬,而新共共管理體制則很好的解決了這一缺陷和不足帶來(lái)的問(wèn)題,它更為重視人力資源管理的重要性,注重企業(yè)在人員錄用、任期、工資及其他人事管理一節(jié)上的靈活性的提高。傳統(tǒng)的企業(yè)機(jī)構(gòu)組織機(jī)械化,比較封閉,上下級(jí)之間等級(jí)過(guò)于明顯,管理相互制約,部門安排不靈活,降低了企業(yè)效率。而新公共管理模式則能在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理模式的不足之處。這樣以來(lái),既對(duì)企業(yè)人事制度的管理注入了新的理念,又在實(shí)踐上減輕了由機(jī)構(gòu)龐大的帶來(lái)的弊端,優(yōu)化了企業(yè)的人才和經(jīng)濟(jì)資源的配置,實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的雙重發(fā)展,新公共管理在企業(yè)發(fā)展中的影響是必不可少的。新公共管理從組織行為上倡導(dǎo)新的倫理觀,強(qiáng)調(diào)“顧客至上”,改變了傳統(tǒng)公共模式下的企業(yè)與社會(huì)之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。

綜合所述,在全球化和信息化的大背景下,通過(guò)新公共管理理念來(lái)對(duì)企業(yè)實(shí)施管理,能夠減少對(duì)組織管理層次的過(guò)分依賴,通過(guò)對(duì)行政管理層次的減少,對(duì)冗余人員的裁減進(jìn)而使企業(yè)辦事機(jī)構(gòu)得到精簡(jiǎn),最后建立起一種不僅管理層次少、而且管理幅度大的新的組織機(jī)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)一方面減少了行政層次,另一方面又增寬了管理幅度,組織成員的積極性因而能夠最大程度的調(diào)動(dòng)。從企業(yè)內(nèi)部來(lái)看,信息暢通,準(zhǔn)確性高不易失真,縮短了決策執(zhí)行時(shí)間;管理成本降低,辦事效率能夠得到大幅度提高。從企業(yè)外部來(lái)看,這種管理體制上的革新帶來(lái)的無(wú)形資產(chǎn)能夠幫助企業(yè)更好的樹(shù)立自身的形象,擴(kuò)大影響力,在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)贏得一席之地。

此外,企業(yè)還需根據(jù)自身情況將新公共管理進(jìn)行創(chuàng)新,大膽嘗試,建立和完善自己的管理體制。