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篇(1)

伴隨我國區(qū)域發(fā)展的不斷推進(jìn)，區(qū)域公共管理研究正在得到更多重視。本文以近五年的文獻(xiàn)綜述為基礎(chǔ)，分別從國外研究發(fā)展、國內(nèi)研究進(jìn)展及趨勢、國內(nèi)典型實(shí)例研究三方面，對(duì)區(qū)域公共管理研究的現(xiàn)實(shí)背景、核心概念、基本觀點(diǎn)、理論進(jìn)展、具體問題等進(jìn)行梳理歸納，并對(duì)區(qū)域公共管理的未來研究予以展望。

關(guān)鍵詞：

區(qū)域發(fā)展；區(qū)域公共管理；文獻(xiàn)

1引言

二十世紀(jì)后半葉以來，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務(wù)與公共問題持續(xù)涌現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的行政管理造成挑戰(zhàn)。在此背景下，區(qū)域公共管理作為一門新興交叉學(xué)科應(yīng)運(yùn)而生，迅速引起了一批學(xué)者的關(guān)注與探索?？傮w看，區(qū)域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運(yùn)用于歐美有關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，典型如歐盟各國的一體化發(fā)展研究等。相比之下，區(qū)域公共管理研究在我國產(chǎn)生和興起的時(shí)間還不長，尚未形成較為規(guī)范的理論框架及研究方法。改革開放以來，我國的區(qū)域發(fā)展可分為四個(gè)階段[1]。在此過程中，雖然區(qū)域發(fā)展政策不斷調(diào)整、有所平衡，但各種各樣的區(qū)域公共管理問題仍然大量存在，體現(xiàn)出我國區(qū)域發(fā)展及其管理存在著差異化、復(fù)雜化特征。在我國當(dāng)前的區(qū)域發(fā)展格局中，京津冀、長三角、珠三角已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大增長極[2]。但即使在這些經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展程度較高的代表性區(qū)域中，區(qū)域公共管理問題在很大程度上仍然制約著區(qū)域整體的發(fā)展。因此，梳理國外特別是國內(nèi)區(qū)域公共管理的研究進(jìn)展，進(jìn)而明確我國區(qū)域公共管理研究存在問題和未來走向，顯得十分重要。

2國外研究發(fā)展

20世紀(jì)后半期，歐美國家率先開啟了區(qū)域公共管理的研究?？傮w而言，“歐美學(xué)者對(duì)區(qū)域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：

2.1區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

歐美學(xué)者關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究起始于上世紀(jì)五十年代，當(dāng)時(shí)“如何發(fā)揮區(qū)域政府或其他區(qū)域組織在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的重要作用引起了學(xué)者們的濃厚興趣，區(qū)域發(fā)展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題進(jìn)行了研究。美國學(xué)者赫希曼指出，“區(qū)域中的核心區(qū)域在發(fā)展中會(huì)通過滴漏效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展。而周邊區(qū)域的資源流入核心區(qū)又拉大了周邊區(qū)域與核心區(qū)的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對(duì)發(fā)展中國家區(qū)域發(fā)展失衡問題，劉易斯對(duì)“城鄉(xiāng)兩種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中政府的職能和作用進(jìn)行了分析”[6]。

2.2政府間關(guān)系研究

綜合已有研究[4-6]，西方學(xué)者對(duì)政府間關(guān)系更為復(fù)雜的聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)研究相對(duì)較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關(guān)系問題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區(qū)域化的大背景下，國家的政府間關(guān)系發(fā)生了新的變化，地方治理運(yùn)動(dòng)凸顯出來。這是因?yàn)椋褡鍑业臋?quán)力有相對(duì)縮小的趨勢在多層治理結(jié)構(gòu)中，地方組織的功能和作用被大大強(qiáng)化，相對(duì)于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應(yīng)型。”[4]。

2.3政府間競爭研究

政府間關(guān)系研究的理論起點(diǎn)是:在市場成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競爭關(guān)系是難以避免的[4]。結(jié)合現(xiàn)有研究，政府間競爭理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競爭存在多個(gè)層面，通常以中央政府競爭和政府主體間競爭為主。D.諾思的核心思想是國家間經(jīng)濟(jì)績效競爭，實(shí)質(zhì)也是制度層面的競爭。因此，政府的作用集中體現(xiàn)在提供有效率的組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度安排和激勵(lì)機(jī)制上[6]?？挛鋭偤褪仿w認(rèn)為國家開放政府就會(huì)相互競爭。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競爭。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對(duì)聯(lián)邦制國家的政府間競爭做了分析，明確提出“競爭性政府”的概念[5]。

2.4地區(qū)競爭力和區(qū)域創(chuàng)新研究

在地區(qū)競爭力研究方面，M.波特發(fā)展了如“國家競爭優(yōu)勢”，“地區(qū)的競爭力”等經(jīng)典理論。在“問題區(qū)域”和區(qū)域創(chuàng)新研究中，帕特南、摩根等對(duì)其進(jìn)行了探討。學(xué)者們認(rèn)為：地區(qū)政府公關(guān)制度績效的差異，與地方的社會(huì)資本存量息息相關(guān)[4]。帕特南的研究，開創(chuàng)了區(qū)域發(fā)展中的“宏觀社會(huì)資本”研究途徑。摩根探討了“學(xué)習(xí)型區(qū)域”問題，認(rèn)為區(qū)域的競爭與發(fā)展要看其制度學(xué)習(xí)、制度模仿和制度創(chuàng)新的潛質(zhì)和能力[6]。

3國內(nèi)研究進(jìn)展及趨勢

3.1區(qū)域公共管理概念研究

國內(nèi)學(xué)者對(duì)“區(qū)域公共管理”概念尚未形成系統(tǒng)的解讀。國內(nèi)現(xiàn)有研究集中在兩方面：一是對(duì)“區(qū)域公共管理”概念中“區(qū)域”內(nèi)涵的研究分析；二是梳理區(qū)域公共管理概念與其他相關(guān)概念間的關(guān)系。

3.1.1區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”的含義

區(qū)域公共管理研究建立在“區(qū)域”概念的基礎(chǔ)上，陳瑞蓮等將“區(qū)域”定義為“基于地理或經(jīng)濟(jì)邊界的同質(zhì)性區(qū)域，可超出行政區(qū)劃的限制，包含多個(gè)行政區(qū)域或?qū)蛹?jí)”[7]。蔣永甫等在《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》中提到，“區(qū)域公共管理研究的區(qū)域更多是由人類經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)擴(kuò)展而成的。”梁帥認(rèn)為“公共管理視角下的區(qū)域基于行政區(qū)劃又不被行政區(qū)劃限制”[8]。與以經(jīng)濟(jì)區(qū)域作為重點(diǎn)的研究不同，雷穎劍認(rèn)為，“公共管理視角下的區(qū)域既可以是社會(huì)區(qū)域和行政區(qū)域，也可是自然區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，這些不同類型的區(qū)域都有公共管理問題”[9]。總體而言，研究者們對(duì)區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”含義的理解較為統(tǒng)一。首先，“區(qū)域”的概念建立在行政區(qū)劃概念的基礎(chǔ)上，并且也以地理區(qū)域或政治區(qū)域的劃分為依據(jù)；其次，強(qiáng)調(diào)一種超越行政區(qū)劃的綜合性概念，且突出了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的重要作用。

3.1.2區(qū)域研究相關(guān)概念梳理

區(qū)域研究主要涵蓋三個(gè)核心概念：“區(qū)域行政”，“區(qū)域公共管理”與“區(qū)域治理”。研究者們通常將區(qū)域公共管理的概念置于整個(gè)區(qū)域研究的過程中進(jìn)行比較分析，從而探討三個(gè)概念間的關(guān)系。區(qū)域問題的研究以“區(qū)域行政”概念為基礎(chǔ)，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區(qū)域行政指一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，提供更優(yōu)的公共服務(wù)”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)”[6]。劉仁春認(rèn)為，“區(qū)域公共管理是在‘復(fù)雜性社會(huì)’生態(tài)環(huán)境下，區(qū)域內(nèi)多元主體通過多中心混合治理模式提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化而進(jìn)行的治理制度安排”[11]。伴隨區(qū)域公共管理的發(fā)展，“區(qū)域治理”概念也受到了更多學(xué)者的關(guān)注。楊心怡認(rèn)為“多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益通過談判協(xié)商等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過程”[13]。對(duì)比相關(guān)概念，“區(qū)域行政”與“區(qū)域公共管理”的區(qū)別體現(xiàn)在管理主體的單一性與多樣性。“區(qū)域行政”強(qiáng)調(diào)以政府作為單一主體而“區(qū)域公共管理”所涵蓋的行動(dòng)主體內(nèi)容更多元化,“區(qū)域治理”則強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理,三者之間是一個(gè)逐步遞進(jìn)演化的過程。

3.2區(qū)域公共管理研究成果

國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要以政府間關(guān)系研究、區(qū)域行政問題探討、區(qū)域創(chuàng)新研究以及實(shí)證研究四個(gè)研究視角為基礎(chǔ)，對(duì)我國區(qū)域公共管理存在的問題及措施進(jìn)行了研究與探討。

3.2.1政府間關(guān)系研究

有關(guān)政府間關(guān)系的研究，大部分研究者對(duì)政府間合作關(guān)系的建立及協(xié)調(diào)進(jìn)行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,區(qū)域政府的合作已成為經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的重要發(fā)展態(tài)勢”[14]。張緊跟也認(rèn)為，“協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展,是我國行政管理實(shí)踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域”[15]。林森認(rèn)為，“對(duì)地方政府合作的探討有助于落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，消除地區(qū)之間的差距，緩和資源浪費(fèi)矛盾，但在地方政府合作過程中卻又存在著很多問題亟待解決”[16]。同時(shí)，部分研究者也以政府間不良競爭為研究視角探討政府間協(xié)作問題。劉軼男認(rèn)為，“地方政府只是被動(dòng)的接受中央政府的行政安排而聯(lián)系較少，因此合作領(lǐng)域受到一定的限制，相鄰地方政府間會(huì)出現(xiàn)惡性競爭，損害雙方利益”[17]。

3.2.2區(qū)域行政問題研究

陳瑞蓮曾探討我國區(qū)域行政問題，她認(rèn)為“區(qū)域行政研究有助于推動(dòng)中國政府管理實(shí)踐的現(xiàn)代化”[10]。但目前國內(nèi)區(qū)域行政發(fā)展研究較為有限，尚未形成一個(gè)完整的研究體系。正如張緊跟等所說，“中國區(qū)域行政的研究成果還不多，一方面因?yàn)槿藗儧]能對(duì)區(qū)域行政概念進(jìn)行科學(xué)的界定；另一方面因?yàn)樵谛姓W(xué)研究中，以政府為研究對(duì)象被簡單的引申為以國家/行政區(qū)劃為思考問題的基點(diǎn)，較少能夠超脫于國家之上考慮管理問題”[7]。

3.2.3區(qū)域創(chuàng)新研究

區(qū)域創(chuàng)新研究在區(qū)域公共管理領(lǐng)域中已受到較多關(guān)注。謝寶劍針對(duì)中國改革開放以來以及未來創(chuàng)新方向進(jìn)行了總結(jié)研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區(qū)域政府的合作與創(chuàng)新[14]。近年來，也有研究者對(duì)制度創(chuàng)新進(jìn)行了探討。范永娜認(rèn)為，“新型的治理形態(tài)，要求政府打破行政區(qū)劃的枷鎖，建立健全行政區(qū)行政的制度與機(jī)制，在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會(huì)的呼聲中奠定區(qū)域公共管理制度的基礎(chǔ)并構(gòu)建出其政策框架”[19]。商曼認(rèn)為我國區(qū)域公共管理中推進(jìn)制度創(chuàng)新的有效途徑一是管理觀念的創(chuàng)新，二是區(qū)域公共管理政策的保障，三是區(qū)域公共管理制度的發(fā)展[20]。趙秋蘭等則提出，我國區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新路徑主要有四：轉(zhuǎn)變政府治理理念、加強(qiáng)和完善有關(guān)法制建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域政府間的團(tuán)結(jié)合作以及改進(jìn)政府績效評(píng)價(jià)體系[21]。從國內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域創(chuàng)新研究發(fā)展現(xiàn)狀看，相關(guān)研究者一方面對(duì)區(qū)域創(chuàng)新研究的宏觀發(fā)展進(jìn)行了梳理總結(jié)，另一方面也以具體事例作為基礎(chǔ)進(jìn)一步探討了區(qū)域創(chuàng)新的內(nèi)容。針對(duì)區(qū)域創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑的研究，也為區(qū)域機(jī)制創(chuàng)新提出了更多樣化的路徑選擇。

3.2.4實(shí)證研究

雖然國內(nèi)有關(guān)區(qū)域公共管理實(shí)證研究已開展數(shù)年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實(shí)證研究數(shù)量呈持續(xù)快速上升趨勢，但就研究內(nèi)容而言，各實(shí)證研究間關(guān)聯(lián)度較低，未形成一個(gè)完備的研究框架。同時(shí)，相關(guān)研究所涉具體實(shí)例多集中在京津冀、長三角以及珠三角為等典型區(qū)域內(nèi)。

3.3區(qū)域公共管理研究發(fā)展路向

由于我國區(qū)域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行分析，對(duì)我國區(qū)域公共管理未來的研究及發(fā)展方向進(jìn)行了總結(jié)與構(gòu)想。

3.3.1區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

在我國復(fù)雜的地域與人口條件背景下，國內(nèi)各區(qū)域間發(fā)展差距較大。為更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域間共同發(fā)展。陳瑞蓮認(rèn)為，“今后的研究可以從地方發(fā)展權(quán)、發(fā)展行政學(xué)、制度分析、政府戰(zhàn)略管理等多個(gè)視角展開”[5]。

3.3.2區(qū)域公共政策研究

對(duì)區(qū)域公共政策的研究能夠更好推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，掃除貿(mào)易壁壘進(jìn)而獲得收益。謝寶劍認(rèn)為我國區(qū)域政策的不足在于：難以有效解決區(qū)域差距過大的問題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，區(qū)域政策實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善以及區(qū)域政策工具過于“簡單化”[18]。

3.3.3城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國重點(diǎn)的區(qū)域研究問題。陳瑞蓮在其研究中強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。“中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是城市與鄉(xiāng)村兩種不同經(jīng)濟(jì)行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)問題”[5]。

3.3.4區(qū)域政府間競爭研究

依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，我國研究者對(duì)于區(qū)域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關(guān)注區(qū)域政府間競爭的問題研究。作為一種易引發(fā)區(qū)域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問題應(yīng)當(dāng)引起更多研究者們的重視。

3.3.5區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究

區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究與上述區(qū)域政府間競爭研究均屬區(qū)域政府間關(guān)系問題的研究，但兩者在研究角度和關(guān)系的對(duì)比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點(diǎn)由區(qū)域政府間縱向關(guān)系的對(duì)比轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的合作研究也成為區(qū)域公共管理研究的必然趨勢。

3.3.6區(qū)域發(fā)展與行政區(qū)劃變革研究

行政區(qū)劃是對(duì)行政區(qū)域的重新整合，不僅改變各區(qū)域在地理行政區(qū)劃上的分配，同樣也影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。蔣永甫等認(rèn)為，“在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如何突破行政區(qū)劃的剛性約束，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的需要加以解決的問題”[4]。

3.3.7“問題區(qū)域”的公共治理研究

“所謂問題區(qū)域，就是患有一種或多種區(qū)域病的區(qū)域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡導(dǎo)致諸多問題區(qū)域開始出現(xiàn)。雖然近幾年國內(nèi)區(qū)域公共管理問題的實(shí)證研究有所突破，但研究者更多關(guān)注發(fā)展較快較好的典型區(qū)域，而對(duì)問題區(qū)域的研究較為有限。

3.3.8流域公共治理研究

流域公共治理因所涉地理區(qū)位較大而情況各異，所產(chǎn)生的環(huán)境問題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究內(nèi)容均涉及到流域公共治理問題，如長三角，珠三角等。總體而言，國內(nèi)流域治理的相關(guān)研究在內(nèi)容上研究領(lǐng)域較為分散且不系統(tǒng)，相關(guān)研究仍有待補(bǔ)充完善。

4國內(nèi)典型實(shí)例研究

國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要分為兩類：一是關(guān)于區(qū)域公共管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)研究，二是對(duì)相關(guān)區(qū)域管理實(shí)例的分析與探討。據(jù)現(xiàn)有研究，研究者將國外區(qū)域發(fā)展實(shí)例作為參考，對(duì)我國研究提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒（如對(duì)歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)研究[3；25-26]），越來越多的研究者開始關(guān)注國內(nèi)區(qū)域?qū)嵗芯?，以京津冀、長三角及珠三角的區(qū)域發(fā)展為典型代表。然而，我國的實(shí)例研究仍系統(tǒng)性不強(qiáng)。在近幾年我國典型區(qū)域發(fā)展研究中，研究者們所研究的問題較為復(fù)雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問題難以對(duì)區(qū)域發(fā)展中的問題進(jìn)行有效的分析。以我國典型區(qū)域京津冀、長三角、珠三角的區(qū)域一體化發(fā)展問題為例，在近五年的核心文獻(xiàn)中，研究者們對(duì)區(qū)域問題的研究角度整體上可分為以下四個(gè)方面。（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如京津冀一體化軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設(shè)研究[28]、高速鐵路對(duì)長江三角洲空間聯(lián)系格局演化的影響[29]等，均以基礎(chǔ)設(shè)施為區(qū)域發(fā)展研究的切入點(diǎn)。（2）生態(tài)環(huán)境治理。例如生態(tài)文明建設(shè)京津冀一體化的關(guān)鍵研究[30]，國家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究。在典型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中，包括物流金融業(yè)發(fā)展研究、投資環(huán)境發(fā)展研究、旅游業(yè)的發(fā)展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)[32]、有關(guān)長江三角洲區(qū)域政策變遷與跨國公司布局演變的問題研究[33]。（4）其他問題研究。例如京津冀一體化背景下區(qū)域高端人才集聚的實(shí)證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整研究[35]等文獻(xiàn)以人才培養(yǎng)與教育作為研究重點(diǎn)進(jìn)行研究。除此以外，醫(yī)療衛(wèi)生、文化發(fā)展等區(qū)域問題也引起了部分研究者的關(guān)注。針對(duì)近幾年國內(nèi)典型區(qū)域發(fā)展的研究現(xiàn)狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究內(nèi)容過于零散與細(xì)化，不宜對(duì)區(qū)域公共管理的整體發(fā)展進(jìn)行把握，因此所反映出的問題也不成體系。總體而言，我國關(guān)于典型區(qū)域管理問題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對(duì)我國三個(gè)典型區(qū)域發(fā)展研究的核心文獻(xiàn)后不難看出，我國區(qū)域公共管理實(shí)例研究仍有待進(jìn)一步充實(shí)提升。

5展望

國內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎(chǔ)理論及其發(fā)展趨勢，二是理論與實(shí)踐相結(jié)合的典型區(qū)域個(gè)案。理論研究上，主要存在三方面問題：未對(duì)“區(qū)域公共管理”概念做出系統(tǒng)解讀；區(qū)域研究相關(guān)概念缺少明晰的梳理，部分研究者應(yīng)用這些概念時(shí)，沒有做出區(qū)別與界定；研究視角不夠開闊。對(duì)此，應(yīng)對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念、理論等進(jìn)行清晰界定與闡釋，同時(shí)積極借鑒國外研究成果，從中選擇適于我國發(fā)展實(shí)情的內(nèi)容加以拓展，進(jìn)而推動(dòng)我國區(qū)域公共管理的理論研究進(jìn)一步發(fā)展。實(shí)踐研究存在的問題，主要是研究內(nèi)容較為分散，對(duì)于具體區(qū)域問題的研究不系統(tǒng)且有偏向性，多數(shù)學(xué)者都以典型區(qū)域?yàn)閷?shí)例進(jìn)行研究探討，很少有學(xué)者關(guān)注問題區(qū)域研究或如何以典型區(qū)域?yàn)閰⒖紒韼?dòng)其他區(qū)域的發(fā)展問題。以國外相關(guān)研究為參照，國內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域公共管理研究無論在理論還是應(yīng)用層面，都處于起步階段，且研究者數(shù)量整體偏少，尚未形成一個(gè)研究共同體。為推動(dòng)區(qū)域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進(jìn)行不懈探索。

作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業(yè)大學(xué)

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篇(2)

關(guān)鍵詞：公共管理；工商管理；區(qū)別與聯(lián)系

公共管理與工商管理都屬于管理學(xué)學(xué)科范圍內(nèi)，具有管理學(xué)的共同特征，能夠通過計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)等手段實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質(zhì)性的區(qū)別，了解公共管理與工商管理間的區(qū)別與聯(lián)系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯(cuò)位問題。

一、公共管理概念分析

公共管理概念是20世紀(jì)70年代被提出的，也是公共行政發(fā)展過程的必然結(jié)果，也是傳統(tǒng)公共行政面臨的困境與挑戰(zhàn)。公共管理即公共行政的延伸與轉(zhuǎn)變，二者沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是公共管理更加注重社會(huì)公平與平等。公共管理的產(chǎn)生是公共組織的一種職能，主要目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。公共管理包括很多內(nèi)容，主要有行政管理、城市管理、發(fā)展管理等，是現(xiàn)代管理學(xué)科的重要分支，具有較為廣闊的發(fā)展前景。公共管理的核心是政府，通過對(duì)政策、經(jīng)濟(jì)、法律等方法增強(qiáng)政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進(jìn)社會(huì)公共事物的進(jìn)一步發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。通過調(diào)節(jié)和控制公共資源來實(shí)現(xiàn)公共管理的職責(zé)，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創(chuàng)新的迫切任務(wù)。[1]

二、工商管理概念分析

工商管理研究工商企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理基本理論和一般方法的學(xué)科，主要包括兩方面內(nèi)容，分別是制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，管理企業(yè)內(nèi)部行為。工商管理具有很強(qiáng)的應(yīng)用性，是企業(yè)必不可少的行政部門。工商管理的專業(yè)性要求較高，通過對(duì)管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等知識(shí)的運(yùn)用，通過現(xiàn)代管理手段實(shí)行企業(yè)管理和經(jīng)營戰(zhàn)略制定，保證企業(yè)的生存和順利發(fā)展。作為管理學(xué)方向下的重要分支，穩(wěn)定企業(yè)生存，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展是工商管理的重要目標(biāo)。工商管理涉及內(nèi)容較廣，專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)理論知識(shí)和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業(yè)順利發(fā)展的重要基礎(chǔ)。[2]

三、公共管理與工商管理的區(qū)別

1.公共管理與工商管理涉及領(lǐng)域不同

公共管理與工商管理涉及的領(lǐng)域有很大不同，首先，公共管理主要對(duì)公共領(lǐng)域負(fù)責(zé)，涉及的內(nèi)容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領(lǐng)域，是以企業(yè)為基礎(chǔ)，具有競爭性的工商企業(yè)。公共領(lǐng)域主要指政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等，其中公共問題就是指社會(huì)成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關(guān)的社會(huì)問題。公共問題一般涉及面廣，問題復(fù)雜，包括環(huán)境問題、交通安全、食品衛(wèi)生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個(gè)體，更多是對(duì)團(tuán)隊(duì)或大多數(shù)人的影響。其次，工商管理涉及的私人領(lǐng)域則與公共領(lǐng)域截然相反，工商管理是對(duì)盈利性組織的管理，也就是企業(yè)管理，其基本性質(zhì)存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產(chǎn)要素優(yōu)化處理，目的是獲得最大效益。

2.公共管理與工商管理資源配置不同

公共管理的主體是政府部門，要想實(shí)現(xiàn)公共管理的有效實(shí)施，需要以公共資源控制為基礎(chǔ)，其中包括以下三方面：首先，公共權(quán)力。公共權(quán)力是政府實(shí)現(xiàn)公共管理的約束力和強(qiáng)制力，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)享有資源的合法資格進(jìn)行管理。公共權(quán)力歸屬于全體社會(huì)成員，不歸私人所有。其功能是實(shí)現(xiàn)公共利益，具有權(quán)威性強(qiáng)、強(qiáng)直性強(qiáng)，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財(cái)力，最重要的是財(cái)力的控制。政府財(cái)力是公共財(cái)產(chǎn)，是政府從事公共事務(wù)的基礎(chǔ)。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權(quán)力是私權(quán)利，也是企業(yè)組織的一種力量。企業(yè)是一個(gè)能夠從事商品生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本單位，通過對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，其私權(quán)利包括約束力和產(chǎn)權(quán)。企業(yè)的私權(quán)由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質(zhì)資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報(bào)所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業(yè)生存和發(fā)展。

3.公共管理與工商管理目標(biāo)不同

以政府為主體的公共管理主要代表社會(huì)的公共利益，其本質(zhì)是公共利益的好壞，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也以大多數(shù)人的利益需求為指標(biāo)。公共管理更看重社會(huì)公平和社會(huì)公正，其目標(biāo)是最大程度的維護(hù)公共利益，然后公平、公正的實(shí)現(xiàn)公共利益?zhèn)€體化分配，促進(jìn)社會(huì)福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標(biāo)是追求私人領(lǐng)域的利益最大化，其主體是經(jīng)紀(jì)人，以市場規(guī)則為基本準(zhǔn)則，被市場規(guī)范所操控。工商管理以效率為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)私人利益的擴(kuò)大化。雖然工商企業(yè)也為國家財(cái)政作出貢獻(xiàn)，但其最終目的還是實(shí)現(xiàn)自身利益。

4.公共管理與工商管理運(yùn)行機(jī)制和方式不同

公共管理通過運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行公眾事務(wù)的管理，其運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)就是公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，其基本依據(jù)是法律法規(guī)，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內(nèi)容：第一，依法行政，依據(jù)法律的權(quán)力和條款進(jìn)行公共事務(wù)管理，劃分責(zé)任，力求管理過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)遵循法律法規(guī)。第二，法制監(jiān)督。公共管理的全過程需要在法律法規(guī)的內(nèi)部和外部監(jiān)督下進(jìn)行。工商管理是按照市場規(guī)律運(yùn)行的，雖然市場經(jīng)濟(jì)也需要遵循法律要求，但是這種規(guī)范只是外在的，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律還存在隱性約束，維持市場的正常運(yùn)作。

四、公共管理與工商管理間聯(lián)系

公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)的重要分支，具有區(qū)別，又存在一定的聯(lián)系，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。公共管理與工商管理都以管理學(xué)基本理論、方法、知識(shí)為基礎(chǔ)，通過組織、控制、領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等手段實(shí)現(xiàn)管理。在管理過程中，雖然管理對(duì)象不同、運(yùn)行機(jī)制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監(jiān)督問題、執(zhí)行問題等，對(duì)這些問題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。

五、結(jié)束語

綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)范疇內(nèi)，二者在管理本質(zhì)、管理領(lǐng)域、資源配置、管理目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制方面都存在區(qū)別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區(qū)別與聯(lián)系，有利于公共利益和私人利益的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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篇(3)

關(guān)鍵詞:公共管理;公共利益;關(guān)系

一、公共管理和公共利益的界定及特點(diǎn)

（一）公共利益

要區(qū)分公共利益之前，我們首先對(duì)利益做一個(gè)簡單的界定。利益是屬于每一個(gè)人的生存和發(fā)展需要的，我們可以選擇不使用我們的利益，但是擁有利益卻是每個(gè)人的權(quán)力。第一，利益的需求具有普遍性。利益的需求因人而異，但是每個(gè)人相同的是都會(huì)有利益的訴求。不分性別、年齡或者高低貴賤，在這個(gè)各方面?zhèn)ト撕推胀ㄈ艘粯有枰?。第二，利益的表現(xiàn)形式有兩種，即精神層面的和物質(zhì)層面的，不管是以哪種形式表現(xiàn)出來的，都需要一定的物質(zhì)載體來體現(xiàn)，在這一方面具有客觀存在性。第三，利益是人們生活中所必須的，比如生存和生活。第四，相對(duì)于主體來說，利益算是客體，但是在需求上與主體是具有一致性的。公共利益我們可以看成兩部分進(jìn)行理解，它主要包括了公共和利益兩方面內(nèi)容。由于公共這個(gè)含義比較難以理解，從而促使公共利益研究比較難以做出比較明確的界定。第一，相對(duì)于個(gè)人利益而言，公共利益的受眾范圍更加廣泛，即全體社會(huì)人民，包含的內(nèi)容十分復(fù)復(fù)雜。通常來講，利益和需求之間是有著相應(yīng)的關(guān)系的，個(gè)人利益的簡單加總并不構(gòu)成公共利益這一概念，也不一定會(huì)滿足所有人的需求。比如，公共廣場、公共汽車以及公共環(huán)境等，彰顯的并非是單個(gè)人的訴求，而是盡量做到使每個(gè)人都能享受到公共利益帶來的好處，因而公共物品和私人物品所顯著的區(qū)別就是公共物品具有非排他性。第二，公共利益最重要的特點(diǎn)就是共享性，即建立在社會(huì)會(huì)上的每個(gè)人對(duì)自己應(yīng)該享受的公共利益平等索取的基礎(chǔ)上。盡量使社會(huì)上的每個(gè)人平等的享受公共利益，但是也并不排除公共利益在實(shí)際的分享中會(huì)存在著不公平的現(xiàn)象。例如，把社區(qū)看成是一個(gè)公共場所，社區(qū)的居民在社區(qū)中所享受到的可以當(dāng)作是公共利益，但是份額可能會(huì)不一樣，可能會(huì)多一點(diǎn)，可能會(huì)少一點(diǎn)，不會(huì)實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的公平。即便是某些居民已經(jīng)在這個(gè)社區(qū)里面生活了很長一段時(shí)間，他們所分享得到的利益還是會(huì)存在一定的差異。要想解決這種沖突，主要由兩種方式：一是為了防止公共利益受眾不均，應(yīng)對(duì)其中的差額進(jìn)行控制，避免份額繼續(xù)擴(kuò)大，盡量追求公正平等。二是在分配的過程中，若發(fā)生擁擠，可以采用收費(fèi)的方式保證公平分配的順利進(jìn)行。

（二）公共管理

公共管理除了要依靠政府的力量，還需要結(jié)合社會(huì)的力量，既需要法律規(guī)范的約束，也少不了道德觀念的制約，再加上一些新的技術(shù)和觀念在公共領(lǐng)域的輔助，這樣公共管理才能更好地服務(wù)于人民群眾，在政治經(jīng)濟(jì)和文化思想的各個(gè)方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府和社會(huì)力量在公共管理領(lǐng)域的有效結(jié)合，能夠有效提高社會(huì)治理的效果，為人民群眾多謀社會(huì)利益。所謂的公共管理就是和社會(huì)性質(zhì)相關(guān)的一系列管理活動(dòng)，這個(gè)過程由政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)共同參與，共同致力于為人民創(chuàng)造更多的公共利益。公共管理是一種手段，是一種以實(shí)現(xiàn)公共利益為核心的重要手段，而政府和非政府組織在此過程中就充當(dāng)著主體的作用，而政府在這其中處在一個(gè)統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導(dǎo)地位，利用各種法規(guī)和權(quán)利影響著公共管理向著正確的方向發(fā)展。然而隨著公共管理的進(jìn)程不斷前進(jìn)，政府和非政府的力量在這個(gè)過程中也有了輕微的變化，非政府組織的力量不斷壯大，很多社會(huì)保障方面的管理工作將由政府一方轉(zhuǎn)移到非政府一方。

二、公共管理以及公共利益之間的關(guān)系

公共管理的主體所做的努力是公共利益實(shí)現(xiàn)的保障，包括政府和非政府機(jī)構(gòu)，政府在此過程中應(yīng)該給予充分的政策指導(dǎo)。在公共管理中，群眾的意見和建議是十分重要的，因?yàn)楫吘谷罕姴攀枪怖娴淖罱K享有者，政策的制定要從公共利益的角度出發(fā)。然而，目前我國在公共管理領(lǐng)域還存在著諸多問題，各相關(guān)方經(jīng)常會(huì)在某些重大政策的制定方面出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的局面，影響整個(gè)大局的實(shí)現(xiàn)。而政府在這其中應(yīng)該起一個(gè)主導(dǎo)大局的作用，統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，從公共利益出發(fā)，避免個(gè)人利益和公共利益出現(xiàn)沖突的局面。關(guān)于公共管理和公共利益之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成，共同促進(jìn)的：公共管理是公共利益的實(shí)現(xiàn)手段，也是保障，公共利益應(yīng)該是公共管理需要最為核心的目標(biāo)心，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

（一）公共利益是公共管理的價(jià)值來源

人們的行為是具有一定的利益性和導(dǎo)向性的，更通俗的一點(diǎn)說就是和經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)是類似的，人總是從自身的利益出發(fā)，這也就是創(chuàng)造價(jià)值以及實(shí)現(xiàn)價(jià)值的一個(gè)過程，沒有利益，價(jià)值無從談起，換言之，沒有利益，價(jià)值也就無從體現(xiàn)。在利益的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)才有了前進(jìn)的動(dòng)力，對(duì)公共事務(wù)管理就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公共的利益，不能單純管理而不顧公共的利益，那樣公共管理的價(jià)值和意義從何體現(xiàn)呢？

（二）公共利益決定公共管理的形式

上面我們說過，人們對(duì)于利益的需求一方面是物質(zhì)的，即外在需要，一方面是精神層面上的，即內(nèi)在需要，即便可能不被每個(gè)人都意識(shí)到，但也實(shí)實(shí)在在存在的。而公共管理的目標(biāo)是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，力求滿足兩方面的需求。但是公共利益又不是受每個(gè)人的意愿左右的，公共管理也不能滿足每個(gè)人的需要，政府利益屬于公共利益的表現(xiàn)形式之一。政府在實(shí)行公共管理職能的時(shí)候，保障公共利益實(shí)現(xiàn)自身職能。但是，在公共領(lǐng)域的利益和個(gè)人利益之間，個(gè)人一般會(huì)選擇維護(hù)自己的利益，對(duì)公共利益采取漠視的態(tài)度。作為公共管理的主體，此時(shí)就應(yīng)該試圖協(xié)調(diào)二者之間的利益沖突。政府作為公共利益的實(shí)踐者和創(chuàng)造者，就應(yīng)該時(shí)刻牢記切實(shí)保障人民的利益，做到以人民為中心，為人民服務(wù)。

三、關(guān)于公共管理中的公共利益的思考

（一）公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn)不全是依據(jù)需求者數(shù)目

在進(jìn)行公共利益的決定時(shí)，如果所有人的趨向都是相同的，那么問題就簡單了，大眾的需求就是公共利益的體現(xiàn)。比如，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，大家對(duì)公共產(chǎn)品的需求，對(duì)公共利益的趨同，大家一致需求的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，容易使人們?cè)诠补芾眍I(lǐng)域作出決策。但是當(dāng)人們的利益存在分歧的時(shí)候，是否還存在公共利益，或者說是否大多數(shù)人的需求就是公共利益？事實(shí)可能并不完全是這樣。公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是，這種公共利益被多少人需要。被大多數(shù)人需要或認(rèn)可的自然是具有共享性的社會(huì)利益。但是還有兩種特殊情形：一是并不是大多數(shù)人需要的社會(huì)利益，可能只有少部分人需要，但是由于社會(huì)的分享性，這同樣可以稱之為公共利益。二是這部分利益可能只有少數(shù)人需要，但是卻對(duì)多數(shù)人產(chǎn)生影響，他可能由于這少部分人的接受而是其余的大部分人不得不被動(dòng)接受，通過合法程序?qū)崿F(xiàn)。公共利益不僅僅是絕大多數(shù)人需要的，更不能以人數(shù)的多寡。其實(shí)，公共利益的決定性特征應(yīng)該是，這種利益是否具有分享性，能否通過分享性為社會(huì)上的大多數(shù)人認(rèn)可，并創(chuàng)造福利。

（二）公共利益的領(lǐng)域不局限在一個(gè)狹隘的范圍內(nèi)

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公共利益表現(xiàn)在個(gè)人利益和國家利益發(fā)生沖突時(shí)，所選取后者時(shí)所做的抉擇，即公共利益其實(shí)和國家層面的利益是一樣的，這樣的說法就減少了各種層次的公共利益和國家整體之間的沖突。然而，社會(huì)分享性中的“社會(huì)”不是一個(gè)泛泛的概念，是具有一定的層級(jí)性的。在我國，社會(huì)既可以指全國范圍內(nèi)，也可以小到一個(gè)省市縣等行政區(qū)域，這樣在空間層面，社會(huì)的范圍就有了區(qū)分。因此，各層次之間的公共利益既可能與國家利益是一致的，也可能是沖突的。既然公共利益的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是具有分享性的特征，社會(huì)的范圍也有層次之分，就必然存在著不同層次的公共利益，它們之間既有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。具體到某個(gè)層級(jí)，在公共管理中可能首先要考慮的就是本層級(jí)之間的利益，但是又不得不協(xié)調(diào)它與其它層級(jí)之間的利益問題，他們之間既有重合的部分，又有沖突的矛盾所在。所以，在利益博弈的過程中就要注意協(xié)調(diào)各方的公共利益，妥善處理好各種利益沖突問題的發(fā)生。在過去傳統(tǒng)的政治思想支配下，將政治領(lǐng)域的公共利益和其他公共領(lǐng)域的公共利益混淆在一起。然而，公共利益確實(shí)是在經(jīng)濟(jì)、政治和文化的不同領(lǐng)域擁有不同的形式。某一個(gè)單一領(lǐng)域的利益涉及并不能夠稱之為公共利益，譬如只看見經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益而忽視政治層面的，無異于斷章取義，結(jié)果必然導(dǎo)致不同領(lǐng)域間的公共利益不斷發(fā)生沖突。因此，我們不能認(rèn)為的將公共利益的概念割裂開來，否認(rèn)利益博弈的存在。公共利益既然存在于不同的領(lǐng)域，就必然也會(huì)有強(qiáng)弱之分，形成多元競爭的局面，在這其中的分歧需要不斷進(jìn)行整合，對(duì)外形成一致，才能保證各方面的公共利益實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

（三）公共利益并不一定完全體現(xiàn)核心價(jià)值理念

按照抽象和具體進(jìn)行分類，公共利益是可以分成兩類的。抽象的公共利益往往體現(xiàn)在精神和思想觀念層面，這個(gè)層面引領(lǐng)著市政府公共管理的方向，人們?cè)诰駥用媾袛嘀补芾淼男袨槭欠窈锨楹侠?。具體的公共利益則體現(xiàn)在我們能夠用具體的標(biāo)準(zhǔn)去衡量的方面，多表現(xiàn)在物質(zhì)和事實(shí)上面，更為具體一點(diǎn)就是公共產(chǎn)品等各種有形的實(shí)物。正是因?yàn)楣怖鎿碛芯唧w和抽象的雙重特征，公共利益既可以看作是公共管理要實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)和指導(dǎo)思想，也是公共管理的衍生品。目前，對(duì)于公共利益的理論研究將重點(diǎn)放在抽象層面，闡述公共利益與核心價(jià)值觀念的內(nèi)在聯(lián)系。正因如此，公共利益才承載了人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)于價(jià)值觀的訴求。然而，事實(shí)層面上的公共利益在又是十分具體的，人們可以切實(shí)接觸到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，這兩個(gè)層面定義的公共利益難免會(huì)產(chǎn)生不一致的問題。

（四）公共利益的最終判定重點(diǎn)在于結(jié)果

公共利益事實(shí)上是客觀存在的，在公共管理中要試圖滿足大多數(shù)人的需求或者利益。但是也無法避免，社會(huì)上存在的一部分人，將他們主觀認(rèn)定的利益強(qiáng)加到公共利益的概念上面，搭著“公共利益”的旗號(hào)，謀取個(gè)人的利益。對(duì)這種行為判定標(biāo)準(zhǔn)就是：從動(dòng)機(jī)出發(fā)，結(jié)合過程和結(jié)果，然后綜合判定，其中的重點(diǎn)在于結(jié)果。我黨的宗旨就是“全心全意為人民服務(wù)”，這一點(diǎn)用在公共利益上面也是說得過去的，就是以人民的滿意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，讓人民群眾來判定公共利益的最終結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱長臻．論政府公共管理中公共利益實(shí)現(xiàn)及對(duì)策．經(jīng)濟(jì)．2016．

篇(4)

通常情況下，我們認(rèn)為森林資源具有公共物品的性質(zhì)。眾所周知，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，物品一般被分為公共物品和私人物品兩類。公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性以及受益的非排他性這三種特點(diǎn)。從這三種特性來看森林資源則會(huì)發(fā)現(xiàn)，森林資源與這兩者都有類似的地方，并不好做出絕對(duì)的評(píng)判。而從另外一方面來看，在資源系統(tǒng)中存在著資源單位的可分性，從而資源單位的使用會(huì)引起邊際成本的上升，從這一方面上看，森林資源單位的使用和占用與私人物品相似。除此之外，林業(yè)資源作為人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境是市場所不能供應(yīng)的，因而從這一意義上講林業(yè)具有公共物品的性質(zhì)。然而森林資源還具有實(shí)物價(jià)值、觀賞價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等三種社會(huì)價(jià)值。不過這些社會(huì)價(jià)值難以度量，難以確定，從而市場不可以完全提供，因此森林資源必然是公共物品。更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f林業(yè)資源具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。

二、全球環(huán)境的惡化與綠色運(yùn)動(dòng)的興起

近些年來，全球環(huán)境在不斷惡化，尤其是工業(yè)污染在不斷加劇，溫室效應(yīng)不斷嚴(yán)重，土地沙漠化現(xiàn)象上升，空氣污染、水污染等此起彼伏。據(jù)預(yù)測，在未來五十年內(nèi)全球平均氣溫將升高2～10℃，其結(jié)果將使得不少島嶼與沿海地區(qū)被淹沒，導(dǎo)致世界上百萬個(gè)物種在未來50年里滅絕。全球環(huán)境的態(tài)勢要求各國政府與人民共同采取行動(dòng)以阻止其進(jìn)一步的惡化。1992年，多國制定了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，該公約強(qiáng)化了各國政府的環(huán)境保護(hù)職能，尤其是林業(yè)的公共管理職能。我國政府也對(duì)保護(hù)環(huán)境采取了積極政策。在我國，黨的十強(qiáng)化了生態(tài)文明的理念，在全國范圍內(nèi)推動(dòng)了生態(tài)文明的建設(shè)，在政策上給予環(huán)保支持。綠色運(yùn)動(dòng)對(duì)我國社會(huì)各個(gè)方面都產(chǎn)生了深刻的影響，加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)切實(shí)可行的措施有利于政府相應(yīng)職能的實(shí)施，能夠有效地回應(yīng)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)需求。

三、林業(yè)公共管理研究的必要性

篇(5)

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 公共管理 困境 出路

一、新常態(tài)的概念和新常態(tài)環(huán)境下對(duì)公共管理工作的期許

1、新常態(tài)的概念及內(nèi)容。所謂新常態(tài)，也是常態(tài)，但它是對(duì)以往的常態(tài)現(xiàn)狀通過實(shí)踐和證明，進(jìn)行否定后，又形成的一種新的常態(tài)模式。這是一個(gè)社會(huì)的話題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)的話題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中，新常態(tài)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)總量的核變式增長以及國家或區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的嶄新狀態(tài)中，表現(xiàn)出的相關(guān)政策制度、人的思想認(rèn)識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的不斷優(yōu)化等各個(gè)方面的同步配套的發(fā)展，從而形成一個(gè)健康、有序、快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。對(duì)于政治和社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)，則主要是在全民政治思想的進(jìn)步、政策法規(guī)的健全完善、社會(huì)和民生服務(wù)中科學(xué)化管理的有序開展和有效進(jìn)行等各個(gè)方面，從而進(jìn)一步達(dá)到國富民安、生有保障、安全自由、民主集中的治理成效。當(dāng)然，新常態(tài)還包括文化輿論領(lǐng)域、法治領(lǐng)域、農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域等多個(gè)方面。新常態(tài)的形成，標(biāo)志著我們中國特色社會(huì)主義建設(shè)的偉大事業(yè)和建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的步伐有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)和成果。

2、新常態(tài)環(huán)境下對(duì)公共管理工作的期許。公共管理工作是以政府政策為基礎(chǔ)，以公共管理部門為依托，以社會(huì)力量為基礎(chǔ)，以保障以社會(huì)民生為主的公共事務(wù)為主的管理工作。公共事業(yè)管理的工作手段主要是在常態(tài)環(huán)境下，依照國家和地區(qū)的政策法規(guī)、風(fēng)土民情、社會(huì)和民俗需要，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理和管理的行為，從而協(xié)助政府提升社會(huì)管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益和效益的最大化，最終達(dá)到人民的滿意，它是公共服務(wù)工作的基礎(chǔ)保障。新常態(tài)環(huán)境下，隨著政府職能和工作實(shí)效性的轉(zhuǎn)變，公共管理工作的責(zé)任區(qū)域和責(zé)任份量較以前有很大改變和提高，社會(huì)和民眾的需求標(biāo)準(zhǔn)也不同與以往，所以在新常態(tài)環(huán)境下，公共管理工作不能再像以往那樣淺嘗輒止，它承載著國家、政府、社會(huì)和人民的殷切期望。所以，公共管理作為公共行政和公共事務(wù)的一部分，它就是一個(gè)專門的職業(yè)。

二、新常態(tài)環(huán)境下公共管理面臨的困境

比較飛速發(fā)展的知識(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求，再看我國目前公共管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在很多突出問題和不足之處，這不是空穴來風(fēng)，是社會(huì)和民眾的普遍反映。公共管理工作不能與時(shí)俱進(jìn)阻礙了國家政策的有效落實(shí)，制約了社會(huì)的長足發(fā)展，影響了人們的生活質(zhì)量。只有清醒地看到這個(gè)不足，明晰地分析我國公共管理工作遇到的困難，我們才能找準(zhǔn)病灶、有的放矢。

1、政治體系與政治能力之間存在目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距?？v觀前我國公共管理共作制度的實(shí)施和舉措的落實(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)如全面化民生、民主化決策、法治化治理、縱深化滲透和普惠化涉及等方面做的還是不能盡如人意的。但持樂觀的態(tài)度看，我國大部分地區(qū)的法治管理、文化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展以及各方面民生舉措的實(shí)施，還是比較平衡、融洽和有效的。這說明當(dāng)前我國雖然公共管理工作大的形勢是好的，但政治體系和政治能力之間仍存在目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距。

2、公共管理工作服務(wù)制度的落實(shí)舉措還比較薄弱。在公共管理工作中，在很多時(shí)候還存在制度和舉措落實(shí)不到位，工作人員落實(shí)舉措的能力不強(qiáng)、手段不新的地方。公共管理工作是需要實(shí)際的設(shè)施、工具和工作人員的具體操作行為來完成的，但隨著政府和公共管理部門觀念的滯后和工作的被動(dòng)，很多舉措已經(jīng)不適時(shí)宜，很多設(shè)施和工具也已跟不上社會(huì)和民眾的實(shí)際需要了。

3、公共管理工作者職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待提高。公共管理工作者的職業(yè)道德水平、職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力對(duì)公共管理工作開展的效果起到的是至關(guān)重要的作用。反觀目前我國公共管理工作者的綜合能力和服務(wù)水平，普遍感到距新常態(tài)環(huán)境下社會(huì)和民眾的需求還有很大的差距，現(xiàn)有制度舉措中還存在很多與社會(huì)和民眾的需求不相符或不能滿足的方面。如果我國公共事務(wù)管理工作者的工作能力仍得不到行業(yè)重視，長期保持現(xiàn)有水平的話，那么將形成惡性循環(huán)，對(duì)管理效果產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

4、政府和上級(jí)政策與基層實(shí)際需要相脫離的矛盾。有很多時(shí)候，還存在上級(jí)的想法是好的、政策是對(duì)的，但到基層的落實(shí)中就走了形、變了味的現(xiàn)象，或有些政策落不到實(shí)處，從而得不到社會(huì)和民眾的認(rèn)同。在公共管理工作改革的過程中，有很多這樣現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了政策的落地和執(zhí)行效果。

三、新常態(tài)下公共管理的出路

1、提高公共管理主體的管理能力。公共管理工作的管理能力決定著管理工作的效果。若要提高公共管理工作的實(shí)效性，首先要做的就是想方設(shè)法提升它的管理能力，公用事業(yè)管理單位要擔(dān)起主體責(zé)任，不斷強(qiáng)化和優(yōu)化自身管理能力，不斷拿現(xiàn)有的管理方法與社會(huì)和民眾的需要做對(duì)照查擺，查找管理工作中的不足，不斷提高業(yè)務(wù)人員和執(zhí)政人員的工作能力，同時(shí)還要倡樹和呼吁人民群眾樹立一個(gè)“公共管理人人有責(zé)的”大局意識(shí)，實(shí)現(xiàn)全民參與。

2、加強(qiáng)對(duì)公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新力度。不斷加強(qiáng)公共管理技術(shù)與手段的創(chuàng)新，不斷改變政府管理人員的思維方式，轉(zhuǎn)變政府管理模式，將原來單一陳舊的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨S富新穎的現(xiàn)代管理手段，并充分利用當(dāng)前的計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高管理效率，真正提供在公共管理領(lǐng)域上技術(shù)的支持，從而保障我國公共管理事業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。

3、推動(dòng)上層改革設(shè)計(jì)方案的實(shí)施。我國長期的歷史可以證明，上層的改革設(shè)計(jì)方案及相關(guān)政策規(guī)范的出臺(tái)，落腳點(diǎn)受益人都是社會(huì)和民眾基層，但上級(jí)很多好的政策規(guī)范卻由于基層的綜合工作基礎(chǔ)和執(zhí)行力以及因地制宜的水平有限而得不到有效的落實(shí)。所以政府在政策頒發(fā)的同時(shí)，一定要兼顧重視政策執(zhí)行的可行性和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)性，以確保政策的落地效果。同時(shí)，在公共管理工作改革過程中還要將體制制度的創(chuàng)新放在突出位置，要不斷適應(yīng)新常態(tài)環(huán)境下的需要，真正實(shí)現(xiàn)上層與基層的有機(jī)結(jié)合。

4、創(chuàng)新并重塑公共管理的正確價(jià)值體系 。在意識(shí)形態(tài)方面，要構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值體系，營造法治、民主、公正、公平的環(huán)境；在政治制度方面，要嚴(yán)格遵守國家相關(guān)的法律法規(guī)；在意識(shí)形態(tài)方面，要實(shí)現(xiàn)制度設(shè)定與監(jiān)督，充分發(fā)揮管理者的表率作用，最終促進(jìn)優(yōu)良價(jià)值體系的形成。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張?jiān)偕?，?彬.新常態(tài)下的公共管理：困境與出路[J].中國行政管理，2015（3）.

篇(6)

興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運(yùn)動(dòng)使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運(yùn)動(dòng)是“在政府實(shí)施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時(shí)尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點(diǎn)、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價(jià)值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營化的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場化）運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了公共價(jià)值這一“公共行政”的靈魂。片面強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會(huì)的治理模式的建構(gòu)。

張康之教授所提出的公共管理模式是對(duì)“后工業(yè)社會(huì)治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會(huì)會(huì)中的多元管理主體對(duì)以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會(huì)關(guān)系的治理，是基于社會(huì)道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時(shí)又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個(gè)方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對(duì)公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會(huì)的分離開始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力。客體的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對(duì)工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來歸宗于張康之教授對(duì)公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性。《公共管理倫理學(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。

社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)

治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會(huì)角色身份契約合作

社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實(shí)質(zhì)性）

>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會(huì)治理模式。

三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在

面對(duì)人類面臨的向前的時(shí)代，托夫勒?qǐng)?jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對(duì)人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。

2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。

德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會(huì)的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會(huì)變革都有一次的宏大的啟蒙運(yùn)動(dòng)與之相伴隨。后工業(yè)時(shí)代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會(huì)確立了分工—協(xié)作的社會(huì)體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會(huì)治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計(jì)的構(gòu)想。《公共管理倫理學(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊(yùn)含的思想對(duì)社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型以及新時(shí)代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。

篇(7)

政府組織機(jī)構(gòu)是政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)組織、管理、協(xié)調(diào)、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設(shè)置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質(zhì)的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機(jī)關(guān))運(yùn)用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的進(jìn)程和活動(dòng)。

行政管理模式是政府為管理社會(huì)而形成的與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，意味著政府處于與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化水融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經(jīng)發(fā)明過兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級(jí)社會(huì)中的行政管理模式，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國家已經(jīng)成為歷史陳跡;管理行政產(chǎn)生于近代社會(huì)，并在本世紀(jì)最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢不可遏制，在擔(dān)負(fù)公共管理職能時(shí)，往往有公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀(jì)70年代以來的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實(shí)現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。在歐美等發(fā)達(dá)國家，管理行政模式在經(jīng)過一段時(shí)間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現(xiàn)。當(dāng)初，人們?cè)噲D通過對(duì)“管理行政”進(jìn)行調(diào)試和修補(bǔ)來解決問題，但當(dāng)這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運(yùn)動(dòng)了。

二、新公共管理的發(fā)展及理論價(jià)值

1.發(fā)展歷程

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機(jī)以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收人減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，這使得西方各國政府機(jī)構(gòu)普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競爭機(jī)制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國家普遍進(jìn)人了新公共管理時(shí)代。

2.理論意義與價(jià)值

與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構(gòu)，無法對(duì)社會(huì)做出靈活快速反應(yīng)，而且行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算最大化的傾向，易于導(dǎo)致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家以新公共管理理論為導(dǎo)向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機(jī)構(gòu)，要求政府應(yīng)該從公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者，公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，利用績效合同作為主要管理手段，評(píng)價(jià)政府的績效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進(jìn)公共部門的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。

三、新公共管理的理論與實(shí)踐模式

新公共管理基本主張強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性與市場機(jī)能，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格等?；谶@些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實(shí)踐趨勢的基礎(chǔ)上，從不同視角可以總結(jié)出新公共管理的理論與實(shí)踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動(dòng)中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業(yè)型政府模式

“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);3)競爭性政府，把競爭機(jī)制注人到提供服務(wù)中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi);8)有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療;9)分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作;10)以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進(jìn)行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運(yùn)作完全與私人企業(yè)一樣，而是認(rèn)為政府必須在市場機(jī)制下，引進(jìn)競爭機(jī)制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行遷見。

2.行動(dòng)中的新公共管理模式

有些學(xué)者如英國學(xué)者費(fèi)利耶則認(rèn)為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅(qū)動(dòng)模式。這是西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術(shù)引人公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權(quán)模式。這種模式在20世紀(jì)80年代雖然沒有像效率驅(qū)動(dòng)模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，組織發(fā)展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，也同樣出現(xiàn)在公共部門。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關(guān)，部分反映了強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。

(4)公共服務(wù)取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。

3.政府未來的治理模式

美國一些公共管理學(xué)者提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。

雖然新公共管理的理論與實(shí)踐模式有著不同的含義與特點(diǎn)，但它們的核心理念是一致的，即強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理，有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評(píng)估，實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理，強(qiáng)調(diào)顧客至上，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化，引人競爭機(jī)制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這些要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實(shí)踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進(jìn)改革

新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)了其在國際社會(huì)中的競爭力。

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進(jìn)一步發(fā)揮我國政府在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場的方法來管理公共事務(wù)，如何提高公共行政服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對(duì)此，有必要進(jìn)行深人的研究。

(1)強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國政府機(jī)構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹立效率意識(shí)，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。

(2)將科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評(píng)估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對(duì)象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來管理公共事務(wù)并不合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責(zé)任感，又可更

為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。

(3)將競爭機(jī)制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的水平，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)宏觀管制的同時(shí)，可以將競爭機(jī)制引人公共服務(wù)領(lǐng)域，開放公共服務(wù)市場，并在一定范圍內(nèi)允許私營部門進(jìn)人提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。如在具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

(4)公平、效率的價(jià)值協(xié)調(diào)。公平與效率是人類社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)坐標(biāo)，同時(shí)也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個(gè)近代公共行政管理的歷史來看，當(dāng)公共管理應(yīng)社會(huì)要求追求公平時(shí)，往往犧牲了效率;當(dāng)它突出效率時(shí)，又往往喪失了公平。就公共管理的本質(zhì)而言，對(duì)有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益，都應(yīng)認(rèn)真考慮。在政府與市場的關(guān)系上，市場機(jī)制主要解決效率問題，政府的政策機(jī)制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實(shí)踐中要更好地平衡兩者之間的關(guān)系。

(5)防止權(quán)力腐敗的趨向。新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時(shí)，新公共管理由于實(shí)行公開競標(biāo)，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在制約機(jī)制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權(quán)力異化和謀取私利的行為。