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篇(1)

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;治理主體;鄉(xiāng)村精英;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）31-0067-02

20世紀(jì)末，治理一詞才逐漸為大家所了解。學(xué)術(shù)界關(guān)于治理的概念和定義是這樣的：治理是各種公共的或者私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和[1]。一方面體現(xiàn)公共權(quán)力的多元化，政府，非政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織和個(gè)人自身都可以作為權(quán)力的主體。另一方面，各治理主體之間是一種互相依存，互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。而鄉(xiāng)村治理界定了治理的主體和范圍，很多學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村治理都提出了自己的理解。和雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展;黨英國(guó)把鄉(xiāng)村治理看作一種制度和系統(tǒng)，涉及選拔優(yōu)秀干部，變更政府行政規(guī)程、監(jiān)督政府廉政建設(shè)等，是多個(gè)鄉(xiāng)村主體在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上共同管理鄉(xiāng)村事務(wù)的自主管理，提高村民參與政治的積極性，將村民納入鄉(xiāng)村治理的管理體系融合多方力量對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行共同治理的過(guò)程;吳克偉認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主要是運(yùn)用公共權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行組織管理，構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。簡(jiǎn)言之，鄉(xiāng)村治理是針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)，由國(guó)家和社會(huì)共同作用形成公共權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的調(diào)控、引導(dǎo)和管理，以求最大限度地增進(jìn)共同利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

一、鄉(xiāng)村治理的概念與內(nèi)涵

對(duì)于鄉(xiāng)村治理的定義和概念的不同解讀，實(shí)質(zhì)上都包含了以下的共同點(diǎn)：第一，治理主體的多元化是鄉(xiāng)村治理的重要條件，國(guó)家，政府，社會(huì)組織能夠獲得廣大村民的信任與支持，尤其是能夠吸引社會(huì)與鄉(xiāng)村精英參與管理。第二，治理主體能夠在思想上與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)際情況，選擇合理的治理方式化解矛盾和危機(jī)，做出實(shí)質(zhì)性的工作，構(gòu)建良好的服務(wù)體系。第三，鄉(xiāng)村治理的目的都是為了維護(hù)農(nóng)民利益，提高農(nóng)民的思想文化素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使占9億人口規(guī)模的廣大農(nóng)村成為我國(guó)現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力而不是阻力。

二、鄉(xiāng)村治理的時(shí)代特征和困境

中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程在很大程度上取決于農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村的治理不同于一般的地方治理，是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，“三農(nóng)”問(wèn)題歷來(lái)是國(guó)家和政府關(guān)注的焦點(diǎn)。本文先從現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式出發(fā)加以分析，試著探究新的治理模式。

改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)三農(nóng)問(wèn)題，政府打出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的口號(hào)，在鄉(xiāng)村治理采取村民自治的模式，設(shè)立村民委員會(huì)，民主程度進(jìn)一步提高，農(nóng)民的積極性也得到鼓勵(lì)，鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量都取得了一定的成效，農(nóng)村建設(shè)有了一定的進(jìn)步，然而，在新的形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理又面臨著新的危機(jī)和困境。

1.聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在缺陷。聯(lián)產(chǎn)承包制是改革開(kāi)放后農(nóng)村的主要制度，雖然帶動(dòng)了農(nóng)民的積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，但是在與城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的對(duì)比之下，小規(guī)模，小戶生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足人們對(duì)物質(zhì)的要求，因此出現(xiàn)很多空心村現(xiàn)象，很多勞動(dòng)力由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村里只剩下了婦女、老人和兒童，在物欲橫流的時(shí)代，鄉(xiāng)村正在被遺棄，急需發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來(lái)彌補(bǔ)小規(guī)模生產(chǎn)的缺陷。隨著勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，社會(huì)出現(xiàn)了很多問(wèn)題，留守兒童數(shù)量多，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)村資源閑置，城市擁擠，資源緊缺，要解決這些問(wèn)題，只有為農(nóng)村發(fā)展尋求新的出路。只有讓農(nóng)民的生活水平提高，縮小城鄉(xiāng)差距才能發(fā)揮農(nóng)村的潛力。所以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展就顯得特別重要。農(nóng)村的資源很豐富，有形資產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)都存在巨大的發(fā)展?jié)摿?，在農(nóng)業(yè)發(fā)展未形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)時(shí)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民積極進(jìn)行嘗試，養(yǎng)殖業(yè)，畜牧業(yè)，零售業(yè)，旅游業(yè)等防止產(chǎn)業(yè)單一化，并給予指導(dǎo)和培訓(xùn)。近年來(lái)，很多鄉(xiāng)村的旅游產(chǎn)業(yè)都取得了很大的進(jìn)展，旅游產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)，飲食，娛樂(lè)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)該給予合理的指導(dǎo)和鼓勵(lì)，讓農(nóng)民動(dòng)起來(lái)，讓農(nóng)村活起來(lái)。

2.城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象嚴(yán)重。二元現(xiàn)象是發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大障礙，若不盡快解決，我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程將會(huì)停滯不前，甚至中斷。城市居民、發(fā)達(dá)地區(qū)居民與農(nóng)村地區(qū)居民收入差距加大，會(huì)引起農(nóng)村居民的憤怒和不滿，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，為現(xiàn)代化建設(shè)埋下隱患。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決二元現(xiàn)象的重要手段，僅靠農(nóng)村本身的力量來(lái)促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鄉(xiāng)村治理不應(yīng)該走單純的“以農(nóng)治農(nóng)”“以鄉(xiāng)治鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村與城市在發(fā)展模式、生存習(xí)慣、生活方式，自然環(huán)境都存在著巨大的差別，二者是互相依存的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展需要國(guó)家強(qiáng)有力的制度支撐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要從多個(gè)方面進(jìn)行。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，主要指的是城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，需要政府在政策上的傾斜，讓人們的生活更加便利，讓農(nóng)村居民感受到黨和政府對(duì)他們的重視，從而加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家的信任。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文教衛(wèi)生事業(yè)，城市的文教衛(wèi)生事業(yè)在穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村的文教衛(wèi)生工作由于先天的薄弱更需大力發(fā)展，文化教育與衛(wèi)生工作要依靠國(guó)家政府的監(jiān)管，讓農(nóng)村的孩子和城市的孩子一樣能夠接受良好的教育，農(nóng)村居民能夠和城市居民一樣在家門口就醫(yī)，加深農(nóng)村居民對(duì)鄉(xiāng)村的歸屬感。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，通過(guò)國(guó)家收入再分配維護(hù)社會(huì)公平，讓農(nóng)村居民能夠免除后顧之憂，聚精會(huì)神搞建設(shè)。

3.鄉(xiāng)村治理主體存在缺陷，治理資源匱乏，主要包括治理主體單一，農(nóng)村精英流失。民主建設(shè)需要重點(diǎn)加強(qiáng)，要聽(tīng)取多方意見(jiàn)，完善農(nóng)村選舉提拔制度，現(xiàn)在的農(nóng)村治理中，政府處于主導(dǎo)地位，農(nóng)民處于被動(dòng)地位，農(nóng)民積極性低，導(dǎo)致農(nóng)村公共事務(wù)癱瘓，鄉(xiāng)村不能作為一個(gè)整體齊心協(xié)力搞建設(shè)。

治理主體單一，農(nóng)民民主政治素質(zhì)亟待提高。很多農(nóng)村中的黨委書(shū)記連任很多年，農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村選舉比較冷漠，參與民主建設(shè)的熱情也比較低，這就使得干群之間隔膜加深，不容易團(tuán)結(jié)起來(lái)干大事。這很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民的思想文化素質(zhì)較低，沒(méi)有自主意識(shí)，不能夠較好地履行義務(wù)行使權(quán)利，發(fā)揮主人翁作用。還要積極發(fā)揮新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，引進(jìn)社會(huì)資金和管理經(jīng)營(yíng)體制，為鄉(xiāng)村建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)和資金。

鄉(xiāng)村精英外流。鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中起著關(guān)鍵作用，這不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在現(xiàn)代社會(huì)的重要性。賀雪峰指出，精英在農(nóng)村社會(huì)中扮演重要角色，他們一方面對(duì)國(guó)家的政策有理解能力，另一方面與普通村民聯(lián)系密切，所以農(nóng)村精英是溝通干群關(guān)系的橋梁[2]。我們知道華西村、的鄉(xiāng)村治理奇跡，我們?cè)谙氲饺A西村的時(shí)候就想到了吳仁寶，的發(fā)展離不開(kāi)王宏斌，所以無(wú)論什么樣的農(nóng)村社會(huì)，無(wú)論多特殊的情況，精英的角色都對(duì)農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。而在過(guò)去的二十年間，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況差，農(nóng)村精英流失嚴(yán)重，這些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里擔(dān)任干部或留在村里發(fā)展，精英人群的流失是信息、知識(shí)、觀念、技術(shù)的流失，如何吸引精英人群來(lái)建設(shè)鄉(xiāng)村，減少精英人群流失，是我們急需解決的問(wèn)題。雖然近年來(lái)國(guó)家政策鼓勵(lì)大學(xué)生回鄉(xiāng)村擔(dān)任干部，即我們說(shuō)的大學(xué)生村官，在部分地區(qū)有了一些影響，但具體情況與預(yù)想相差甚遠(yuǎn)，很多大學(xué)生因?yàn)檗r(nóng)村的條件太差，只是掛名，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的工作和鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情，村民只知有大學(xué)生村官，卻不知姓名，一年也見(jiàn)不到幾次面，鄉(xiāng)村精英急需回歸。

三、鄉(xiāng)村治理的建議和對(duì)策

在當(dāng)前情況下，鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)需要做出如下調(diào)整。

首先，最重要的是鄉(xiāng)村治理主體的多元化，治理主體多樣化在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中起著關(guān)鍵作用，使得鄉(xiāng)村發(fā)展可能性增多。政府、非政府組織、社會(huì)組織、村民自身都是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部選拔、培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制，從全局考慮，為村民的利益著想。村民也要提高自身素養(yǎng)，提升自己的主人翁意識(shí)，履行自己的義務(wù)，享用自身的權(quán)利，提高鄉(xiāng)村民主建設(shè)水平;要發(fā)揮新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，使得社會(huì)資金投入農(nóng)村，可以借鑒這些組織的管理體系，以及吸收農(nóng)村勞動(dòng)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的活力。未來(lái)的鄉(xiāng)村治理將呈現(xiàn)由鄉(xiāng)村主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。

其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國(guó)農(nóng)村繼聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一大變革[3]，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)踐使得我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化，并將有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的生命力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)整體，要對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合和調(diào)整，提高鄉(xiāng)村的資源利用率。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要轉(zhuǎn)變只有第一產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)，向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

最后，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化素質(zhì)逐漸提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛開(kāi)始，各方面逐漸起步的時(shí)刻，政府的指導(dǎo)和政策傾斜是必需的，政府應(yīng)在鄉(xiāng)村治理上加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的拉動(dòng)作用，充分發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性。

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，各地的情況也各不相同，我們要借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，以理論指導(dǎo)實(shí)踐，從實(shí)踐中尋找規(guī)律，在國(guó)家政府的指導(dǎo)下充分發(fā)揮鄉(xiāng)村居民的積極性和主動(dòng)性。鄉(xiāng)村治理情況涉及多方面的因素，各因素的發(fā)展速度不同，我們只能先從緊要處著手，然后逐漸鋪展開(kāi)來(lái)。同時(shí)尋求多個(gè)方面發(fā)展的可能性，從而推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，影響國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995：23.

篇(2)

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；理論；綜述

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世紀(jì)20年代起，研究農(nóng)村問(wèn)題的專著在我國(guó)陸續(xù)面世。1998年，在治理理論的基礎(chǔ)上，華中師范大學(xué)學(xué)者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。隨著該理論在鄉(xiāng)村管理工作中的廣泛應(yīng)用，學(xué)術(shù)研究也愈來(lái)愈深入，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力配置方式、治理目的以及治理過(guò)程等4個(gè)方面[1]。

1 鄉(xiāng)村治理研究的主要觀點(diǎn)

1.1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵

在治理主體方面，趙樹(shù)凱[2]認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理中多種主體參與，通過(guò)協(xié)商談判等方式來(lái)解決分歧，實(shí)現(xiàn)共同治理。郭正林[3]提出，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府及其附屬機(jī)構(gòu)，以及村委會(huì)等村級(jí)組織和各種民間團(tuán)體。在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)上，賀雪峰[1]認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”。其中“有序發(fā)展”也就是公共利益所在。徐勇指出進(jìn)行現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)是治理的目標(biāo)。

1.2 鄉(xiāng)村治理機(jī)制

由于公共信息不透明等原因，腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重。陳力予等[4]提出戶代表會(huì)議制度，以戶為單位，成立村民小組會(huì)議，協(xié)商、監(jiān)督村務(wù)。王朋琦等[5]指出新農(nóng)村建設(shè)在操作機(jī)制上要走出傳統(tǒng)誤區(qū)，禁用“指標(biāo)攤派”的方法，慎用“試點(diǎn)推廣”的方式，避免“典型激勵(lì)”的慣性，樹(shù)立法律至上的理念。在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行體制，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制[6]。針對(duì)當(dāng)前村民選舉非理性投票過(guò)多，精英政治受到阻礙的現(xiàn)象，盛義龍[7]提出選舉機(jī)制要與鄉(xiāng)村治理保持整體一致性，特別需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合。

1.3 鄉(xiāng)村治理模式

陳洪生[8]以村民自治實(shí)施效果為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)影響社會(huì)自主性的發(fā)育與發(fā)展的4個(gè)基礎(chǔ)性條件――經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益分化、公民素質(zhì)以及政府控制和主導(dǎo)社會(huì)力量的程度的分析，提出了自覺(jué)自治鄉(xiāng)村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設(shè)為例，提出構(gòu)建可運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理模式。將治理融入幸福村居建設(shè)之中，并使其機(jī)制化，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展更加人性化和可持續(xù)化。王海俠等[10]通過(guò)對(duì)江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來(lái)進(jìn)行治理探索，以黨建強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的思路的分宜模式，運(yùn)用“黨建+”理念，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的產(chǎn)物，將農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參與到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農(nóng)民置上”的本原模式。在這種模式下農(nóng)民始終作為受益和實(shí)施建設(shè)的主體，其政策效果具有擴(kuò)散效應(yīng)。

1.4 鄉(xiāng)村治理路徑

張繼蘭[13]認(rèn)為可以通過(guò)完善協(xié)商互動(dòng)機(jī)制、建設(shè)服務(wù)型政府等路徑來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機(jī)制不完善等問(wèn)題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉(xiāng)村治理為考察對(duì)象，提出了大力發(fā)展農(nóng)民合作組織、完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)等路徑開(kāi)展鄉(xiāng)村治理。唐紹洪等[15]提出在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)各決策主體進(jìn)行權(quán)力關(guān)系界定，走多元化主體治理的科學(xué)發(fā)展道路。趙艷霞等[16]在調(diào)查唐山農(nóng)村新民居建設(shè)后，提出鄉(xiāng)村治理的成功路徑是開(kāi)展新民居建設(shè)。蘭海洋[17]認(rèn)為當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村善治，有三大治理路徑：一是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，政治生態(tài)和諧化；二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是平等化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。

2 鄉(xiāng)村治理存在的主要問(wèn)題

2.1 基層民主建設(shè)滯后

因鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)的滯后性導(dǎo)致很難有效推進(jìn)村民自治的民主化進(jìn)程。在王華[18]看來(lái)，由于缺乏有效監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。賄選、不合理決策與管理現(xiàn)象屢有發(fā)生。高寶琴[19]提出當(dāng)前村民自治組織長(zhǎng)期缺乏有效組織形態(tài)，是治理危機(jī)出現(xiàn)的重要因素之一。歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為基層政府缺少民主素質(zhì)教育，致使村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)，從而導(dǎo)致村民自治能力不強(qiáng)。

2.2 鄉(xiāng)村治理主體混亂，機(jī)構(gòu)權(quán)利分工不明

歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為由于治理權(quán)力配置不明，一方面導(dǎo)致村委會(huì)與村黨支部在權(quán)力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄭紅娥等[21]提出，國(guó)家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突是目前鄉(xiāng)村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機(jī)構(gòu)、人員改革是鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困境之一。

2.3 鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題突出，農(nóng)民生活不夠?qū)捲?/p>

在李文政[23]看來(lái)，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后與農(nóng)民積貧積弱問(wèn)題同樣嚴(yán)重。趙艷霞等[24]提出鄉(xiāng)村治理的制約條件包括民主化的現(xiàn)實(shí)制約、法律制約和經(jīng)濟(jì)制約。袁金輝[25]認(rèn)為目前鄉(xiāng)村仍受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛，收入低，債務(wù)多。鐘宜[26]提出因財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展只得過(guò)度干預(yù)村莊事務(wù)。同時(shí)基層政權(quán)缺少財(cái)政來(lái)源，村、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政缺口過(guò)大，故造成當(dāng)今治理困境。

2.4 其他方面

劉勇[27]認(rèn)為由于我國(guó)幅員廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地村民政治素質(zhì)不齊。當(dāng)利益受損，無(wú)法通過(guò)正常渠道及方式維護(hù)自身利益時(shí)，越級(jí)上訪、申訴或暴力對(duì)抗等就容易成為他們維權(quán)的工具，這嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境。陳柏峰等[28]認(rèn)為灰色勢(shì)力是治理鄉(xiāng)村的一個(gè)惡疾。

3 完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

3.1 推進(jìn)基層民主建設(shè)，完善村民自治

李文政[23]覺(jué)得加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，組建公共服務(wù)體系，重視村民自治，發(fā)揮村委會(huì)作用是治理鄉(xiāng)村的路徑之一。張志英[29]認(rèn)為進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)需加強(qiáng)村民自治、大力發(fā)展創(chuàng)新村民組織。李莉等[30]提出鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是兩個(gè)尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，加快服務(wù)型步伐

在馬寶成[31]看來(lái)，完善鄉(xiāng)村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強(qiáng)建設(shè)現(xiàn)代化村莊。韓冰[32]提出解決當(dāng)前問(wèn)題需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，完善管理模式，規(guī)范和完善有關(guān)村民自治法律法規(guī)，大力發(fā)展村民組織，建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。陳雙鵬[33]認(rèn)為減少治理危機(jī)出現(xiàn)的方法有改革基層組織，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；建立村民參與政治的合理機(jī)制，動(dòng)員建立村民組織。

3.3 提高村民民主素質(zhì)，加強(qiáng)政治文化學(xué)習(xí)

張曉忠等[34]認(rèn)為要在尊重村民權(quán)利和自由、保障村民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認(rèn)為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環(huán)境。因此需要對(duì)村民開(kāi)展政治參與培訓(xùn)，推動(dòng)村民合法合理參與政治生活，為鄉(xiāng)村政治和諧化發(fā)展提供有效保障。歐陽(yáng)雪梅等[20]認(rèn)為開(kāi)展村民意識(shí)教育是完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策之一。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理理論進(jìn)行了較全面的研究。不少學(xué)者研究了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機(jī)制、模式、路徑，分析了鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題及原因，取得了一些有價(jià)值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統(tǒng)性和整體性，鄉(xiāng)村治理機(jī)制和鄉(xiāng)村治理模式的研究還需進(jìn)一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實(shí)證研究更是鮮見(jiàn)。從趨勢(shì)看，不但要重視鄉(xiāng)村的理論研究，更要注重對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體問(wèn)題的分析，尤其是對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；研究方法應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是運(yùn)用數(shù)理模型和先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)證研究。

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篇(3)

論文摘要：近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展，但從總體上講仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，由于經(jīng)驗(yàn)和理論認(rèn)識(shí)上的不足，也存在一些問(wèn)題。本文主要分析了我國(guó)鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與方面存在的問(wèn)題，同時(shí)進(jìn)一步提出了加強(qiáng)社區(qū)參與的方法，以期對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游的健康有序發(fā)展提供借鑒。

鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與的內(nèi)涵

1985年，墨菲（P.E.Marphy）的《旅游：社區(qū)方法》一書(shū)引入了“社區(qū)參與”的概念，2009年6月，世界旅游組織、世界旅游理事會(huì)與地球理事會(huì)聯(lián)合頒布了《關(guān)于旅游業(yè)的21世紀(jì)議程》，明確提出將居民作為旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)懷對(duì)象之一，并把居民參與作為旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，突出了社區(qū)參與在旅游業(yè)發(fā)展中的重要性。社區(qū)參與是指居民參與社區(qū)公共事物與公共活動(dòng)的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估等環(huán)節(jié)的過(guò)程。因此，鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與應(yīng)理解為在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，社區(qū)居民通過(guò)各種方式和行為，積極、主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的環(huán)節(jié)和相關(guān)層面，并且在其發(fā)展中獲取相應(yīng)的利益，以保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和維護(hù)傳統(tǒng)社會(huì)文化，促使旅游地和旅游地旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

由此可以看出，鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與的核心體現(xiàn)在參與的內(nèi)容和目的兩方面：居民獲得參與社區(qū)旅游發(fā)展決策的權(quán)利和公平獲得旅游收益的機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與是體現(xiàn)社區(qū)因素和居民意志的有效機(jī)制，包括了旅游規(guī)劃、旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)文化維護(hù)等多方面內(nèi)容，它更強(qiáng)調(diào)把社區(qū)作為旅游規(guī)劃和治理的核心，是一種新型的旅游發(fā)展模式和開(kāi)發(fā)理念。

鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與的積極意義

近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游在我國(guó)快速發(fā)展，尤其是2009年國(guó)家旅游局推出“2009中國(guó)鄉(xiāng)村年”，更掀起了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的熱潮。在鄉(xiāng)村旅游深度開(kāi)發(fā)過(guò)程中，社區(qū)參與是實(shí)現(xiàn)其良好發(fā)展的保障，同時(shí)也符合國(guó)家發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的初衷。

鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與的積極意義在于：第一，鄉(xiāng)村旅游之所以對(duì)城市居民具有很強(qiáng)的吸引力，要害就在于它具有和城市景觀完全不同的“土生土長(zhǎng)”的鄉(xiāng)村自然、人文景觀。就自然景觀而言，當(dāng)?shù)鼐用袷撬鼈兊膿碛姓摺⒈Ｗo(hù)者，所以繞開(kāi)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c而進(jìn)行的鄉(xiāng)村旅游資源開(kāi)發(fā)是沒(méi)有生命力的；就人文景觀而言更是如此，如田園風(fēng)光、農(nóng)事活動(dòng)、風(fēng)土民情等，這些都是當(dāng)?shù)刈钌鷦?dòng)、最鮮活的鄉(xiāng)村旅游資源，而當(dāng)?shù)鼐用駝t是它們的重要載體，通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，才能使這些無(wú)形的精神資源得以展現(xiàn)。第二，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)參與鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、決策治理，獲得旅游收益。收益的提高會(huì)極大地促進(jìn)居民對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的熱情，這種支持與友好的態(tài)度，是鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和源泉。第三，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)各種形式對(duì)鄉(xiāng)村旅游的參與，會(huì)無(wú)形中提高他們的文化水平、生態(tài)保護(hù)觀念和環(huán)保建造的意識(shí)。為了更好地發(fā)展當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村旅游，他們會(huì)自覺(jué)保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)景觀，美化環(huán)境，同時(shí)會(huì)更注重保護(hù)當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土文化，使其得以傳承和發(fā)揚(yáng)光大。

當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與中存在的問(wèn)題

（一）各地社區(qū)參與發(fā)展不平衡

少數(shù)地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游起步較早，鄉(xiāng)村利用本地的旅游資源，引導(dǎo)社區(qū)居民全面有效地參與到旅游開(kāi)發(fā)、治理、規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)中去，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。還有一些鄉(xiāng)村處于摸索階段，采用的是組織參與的模式，部分居民參與其中，主要從事的是以盈利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如為游客提供手工藝品和土特產(chǎn)品等。但是目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)村地區(qū)，旅游的發(fā)展完全是一種政府行為，社區(qū)參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的進(jìn)程較為緩慢，在比較偏僻落伍的地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游更是毫無(wú)社區(qū)參與可言?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這些地區(qū)的旅游業(yè)，最終會(huì)隨著環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題的不斷加劇而逐步衰落。

（二）社區(qū)居民參與鄉(xiāng)村旅游的程度偏低

社區(qū)全面有效地參與鄉(xiāng)村旅游體現(xiàn)在以下幾方面：在參與的規(guī)模上，應(yīng)是全部居民，起碼是大多數(shù)居民的參與；在參與的內(nèi)容上，指當(dāng)?shù)鼐用袢轿坏貐⑴c到當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展中，包括旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、決策、治理、經(jīng)營(yíng)和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)及文化的維護(hù)與傳承；從參與的目的來(lái)看，居民不再僅以就業(yè)、增加經(jīng)濟(jì)收入為單一目的，考慮到他們今后的發(fā)展，居民還視環(huán)境保護(hù)、維護(hù)傳統(tǒng)文化為己任，最終達(dá)到自身、社區(qū)、當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)三者的共同發(fā)展。

目前從我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的總體來(lái)看，社區(qū)參與程度和層次普遍偏低，多數(shù)地區(qū)主要表現(xiàn)為少數(shù)居民開(kāi)展以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，真正在旅游決策、治理等方面的參與少之又少。造成上述問(wèn)題的原因有：第一，政府部門一些擁有決策權(quán)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中社區(qū)參與的積極意義認(rèn)識(shí)不足，理解不透。認(rèn)為只是簡(jiǎn)樸的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為，沒(méi)有充分考慮農(nóng)村居民的利益、需求，在旅游開(kāi)發(fā)決策中多采用“一言堂”的作風(fēng)，未采取任何措施調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，引導(dǎo)他們?nèi)轿粎⑴c。第二，從當(dāng)?shù)鼐用窠嵌确治?，由于旅游治理者或?guī)劃人員在制定一些對(duì)社區(qū)產(chǎn)生重大影響的旅游規(guī)劃時(shí)，常將社區(qū)居民排除在外，強(qiáng)化了社區(qū)居民不愿參與鄉(xiāng)村旅游的意識(shí)。他們認(rèn)為開(kāi)發(fā)旅游是政府行為，是為公司謀利，進(jìn)而有意無(wú)意將自身與旅游發(fā)展隔離開(kāi)來(lái)。第三，由于農(nóng)村居民文化知識(shí)水平有限，整體素質(zhì)較差，客觀上限制了他們的參與。

（三）鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中社區(qū)居民的利益得不到保障

1.當(dāng)?shù)剞r(nóng)民直接利益受到損失。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中居民最關(guān)心的莫過(guò)于利益分配，尤其是經(jīng)濟(jì)收入的分配。但由于農(nóng)村居民參與程度低，目前存在以下問(wèn)題：

首先，在資源利用上，包括土地資源在內(nèi)的可利用資源，在旅游開(kāi)發(fā)以前是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民賴以生存的生產(chǎn)生活資源，其使用權(quán)歸農(nóng)民所有。當(dāng)旅游區(qū)進(jìn)行規(guī)劃后，這些資源即變成景區(qū)治理部門所有，而景區(qū)在經(jīng)營(yíng)中所得經(jīng)濟(jì)利益沒(méi)有或很少分配給當(dāng)?shù)鼐用?，直接損害了他們的利益。同時(shí)在將這些資源使用歸屬權(quán)轉(zhuǎn)讓給旅游企業(yè)時(shí)，政府或村委會(huì)未能使農(nóng)民獲得最大利益，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)權(quán)錢交易等損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

其次，在就業(yè)機(jī)會(huì)上，目前在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中，各地大多數(shù)旅游項(xiàng)目是以委托經(jīng)營(yíng)、承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓或租賃承包的形式委托給一些外地開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，而不是以社區(qū)居民為主體。大量外地人的涌入與參與，使鄉(xiāng)村旅游區(qū)的旅館、餐館及紀(jì)念品經(jīng)營(yíng)等被外地企業(yè)所壟斷。這樣的結(jié)果，造成當(dāng)?shù)鼐用癖慌懦诮?jīng)營(yíng)決策之外，就業(yè)機(jī)會(huì)大大減少，并使部分旅游收入通過(guò)工資和商業(yè)利潤(rùn)等方式流向外地，致使當(dāng)?shù)鼐用駟适Я嗽诼糜位顒?dòng)中應(yīng)得的直接經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)也削弱了“旅游扶貧”的效果。

2.當(dāng)?shù)鼐用耖g接利益的喪失。社區(qū)居民參與鄉(xiāng)村旅游所獲得的利益除了經(jīng)濟(jì)利益外，還包括環(huán)境利益和社會(huì)文化利益。環(huán)境是當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期生活、生產(chǎn)的場(chǎng)所，一旦遭到破壞出現(xiàn)生態(tài)問(wèn)題，會(huì)首先危害到他們的生活和健康；鄉(xiāng)土文化是當(dāng)?shù)鼐用裨谇楦泻托睦砩系臍w屬，然而隨著旅游的開(kāi)發(fā)會(huì)被城市文化所同化。沒(méi)有了良好的環(huán)境和獨(dú)特的文化，便失掉了發(fā)展旅游的“靈魂”。當(dāng)?shù)鼐用癫皇菂⑴c的主體，甚至根本無(wú)法涉及旅游開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、決策等工作，由于開(kāi)發(fā)者指導(dǎo)思想和治理上的原因，旅游開(kāi)發(fā)中往往存在著重經(jīng)濟(jì)利益，輕環(huán)境和社會(huì)影響的行為，進(jìn)而使當(dāng)?shù)鼐用耖g接利益得不到保障。

（四）社區(qū)居民對(duì)參與旅游活動(dòng)的態(tài)度淡漠

由于當(dāng)?shù)鼐用裨卩l(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中利益得不到保障，卻還要承受環(huán)境破壞、正常生活秩序受干擾和價(jià)值觀念受沖突等不利影響，目前鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中社區(qū)居民對(duì)參與鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的態(tài)度淡漠甚至產(chǎn)生不滿抵觸情緒。社區(qū)居民對(duì)發(fā)展旅游的態(tài)度研究表明：一旦社區(qū)居民產(chǎn)生這種消極情緒，會(huì)極大地影響到當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，甚至導(dǎo)致當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展失敗。例如印度海岸旅游地Goa，因當(dāng)?shù)鼐用癫粷M旅游者帶來(lái)的種種不便，向游客散發(fā)敵意傳單，并演變成向政府施加壓力的消極行動(dòng)。可見(jiàn)居民參與的態(tài)度直接關(guān)系到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游發(fā)展的成敗。

保證鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與有效性的措施

（一）政府應(yīng)在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中轉(zhuǎn)變職能

假如政府在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，既是利益的主體，又是政策的決策者，必然造成鄉(xiāng)村旅游收入不科學(xué)合理的分配等一系列問(wèn)題，最終會(huì)大大降低鄉(xiāng)村居民的“參與度”。所以政府要由包攬一切的主導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝援?dāng)?shù)鼐用駷橹黧w鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中發(fā)揮引導(dǎo)、調(diào)解、監(jiān)督等作用。政府應(yīng)在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中處于中立地位，積極營(yíng)造發(fā)展的良好環(huán)境，保障居民的參與權(quán)，規(guī)范居民參與的行為及過(guò)程，處理好開(kāi)發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，成為他們聯(lián)系的橋梁和紐帶。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)政府的推動(dòng)作用

當(dāng)?shù)馗骷?jí)行政主管部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村旅游社區(qū)參與的內(nèi)涵及重要意義，提高重視程度。政府通過(guò)制定實(shí)施各項(xiàng)鼓勵(lì)扶持政策，例如通過(guò)貸款、補(bǔ)貼、稅收刺激等措施，調(diào)動(dòng)廣大居民參與的積極性，并給他們創(chuàng)造多層次的參與機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位。當(dāng)鄉(xiāng)村居民在經(jīng)濟(jì)收入和就業(yè)等方面得到平等的利益分配，就會(huì)極大地激發(fā)他們參與旅游開(kāi)發(fā)的積極性和熱情，鄉(xiāng)村旅游才能真正持續(xù)健康地發(fā)展。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)以提高鄉(xiāng)村居民參與的能力

如前所述，鄉(xiāng)村居民受教導(dǎo)程度低，文化素質(zhì)及綜合素質(zhì)差是造成他們參與程度不高、參與意識(shí)淡漠的另一重要原因，所以必須加大對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦呐嘤?xùn)和教導(dǎo)的力度。通過(guò)整體培訓(xùn)，普遍提高鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識(shí)、參與意識(shí)、商業(yè)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；通過(guò)多層次、有針對(duì)性的培訓(xùn)，提高當(dāng)?shù)夭煌悇e、不同人群參與鄉(xiāng)村旅游的能力，從基本的旅游服務(wù)和經(jīng)營(yíng)到高層次的旅游治理與決策，保證人人都有一技之長(zhǎng)參與到鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中去，使當(dāng)?shù)鼐用裾嬲蔀槁糜螛I(yè)的主體。

綜上所述，社區(qū)參與鄉(xiāng)村旅游目前在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中仍處于初級(jí)階段，還存在著許多不足與欠缺，但隨著我國(guó)鄉(xiāng)村旅游的深度開(kāi)發(fā)，要確保當(dāng)?shù)芈糜巍⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)文化及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，社區(qū)參與必將起著不可估量的作用。

參考文獻(xiàn)：

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篇(4)

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村精英；鄉(xiāng)村旅游；虎跳峽；背包旅游

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—5006(2012)06—0073—06

1　鄉(xiāng)村精英的研究進(jìn)展

1.1概念和研究域

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，“精英”一詞開(kāi)始在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)，并通過(guò)意大利著名社會(huì)學(xué)家帕雷托的社會(huì)精英理論被廣泛使用。帕雷托將人口分為精英階層和非精英階層，其中精英階層又可以劃分為統(tǒng)治／治理精英(當(dāng)權(quán)者)和非統(tǒng)治／非治理精英。鄉(xiāng)村精英，又稱農(nóng)村精英、農(nóng)民精英、村莊精英、鄉(xiāng)土精英等，是指那些基于智力、經(jīng)歷、分工和心理上等方面的優(yōu)勢(shì)，具有強(qiáng)烈自我意識(shí)、個(gè)人能力較強(qiáng)、比其他成員掌握更多的權(quán)威性資源分配。他們德高望重，受到村民的尊敬，可以影響和左右村民思想與行為。

鄉(xiāng)村精英掌握一定的社會(huì)話語(yǔ)資源，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的或傳統(tǒng)的社會(huì)資源，對(duì)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的管理起著重大作用。從權(quán)力資源的結(jié)構(gòu)來(lái)看，鄉(xiāng)村精英被劃分為政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英。他們?cè)卩l(xiāng)村社區(qū)中具有非正式的權(quán)威和重要的社會(huì)整合功能，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)意見(jiàn)的表達(dá)、政策的執(zhí)行與評(píng)估以及各種信息的反饋等發(fā)揮重要作用，扮演著鄉(xiāng)村社區(qū)中的“守門員”角色。20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨整個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)鄉(xiāng)村精英呈現(xiàn)了深刻的變遷，是整個(gè)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的一個(gè)反映。

1.2研究簡(jiǎn)評(píng)和研究意義

鄉(xiāng)村精英歷來(lái)是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的一支重要力量，但對(duì)其研究并不多見(jiàn)。國(guó)內(nèi)已有對(duì)鄉(xiāng)村精英的研究多集中在政治精英、社區(qū)治理、轉(zhuǎn)型期的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷方面，研究學(xué)者往往來(lái)自政治學(xué)、公共管理、社會(huì)心理學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英的研究以私營(yíng)企業(yè)主的社會(huì)地位、階級(jí)屬性和他們?cè)谵r(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位為主，未見(jiàn)對(duì)以旅游為特色的特定地域中鄉(xiāng)村精英的形成過(guò)程和角色扮演的研究。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村精英缺失、社會(huì)控制的弱化以及貧富差距等問(wèn)題都成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的隱憂。在中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的權(quán)力社會(huì)中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英的形成是因?yàn)樗麄儞碛衅渌怂鶝](méi)有的“社會(huì)資本”，這些社會(huì)資本主要通過(guò)圈子、財(cái)富、技能等途徑獲得。本文以虎跳峽徒步路線為案例，揭示鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英的另一種形成途徑，即：通過(guò)旅行者外力的推動(dòng)，使一小部分村民獲得新理念和技能，形成不同于傳統(tǒng)權(quán)力社會(huì)的“社會(huì)資本”，通過(guò)財(cái)富的積累成長(zhǎng)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英，并通過(guò)維護(hù)村民利益、發(fā)展鄉(xiāng)村公用事業(yè)等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的增值。由于這些鄉(xiāng)村精英不同于依靠政治地位或者人脈關(guān)系形成的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)精英，故在本文中將他們界定為“新鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英”。本研究通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英的形成及其作用機(jī)理進(jìn)行研究，揭示欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)階層形成的特殊路徑，探索中國(guó)基層農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社區(qū)福祉提高的新途徑。

2　研究個(gè)案的選取

2.1區(qū)域鄉(xiāng)村概況和旅游發(fā)展背景

虎跳峽徒步路徑位于滇西北麗江一香格里拉這一世界級(jí)旅游資源區(qū)內(nèi)，屬于世界自然遺產(chǎn)三江并流范圍。它穿行于哈巴雪山中，全程對(duì)望玉龍雪山，并俯瞰世界著名的大峽谷——金沙江虎跳峽。這一路線途經(jīng)7個(gè)自然村(生產(chǎn)大隊(duì))和兩大行政村。居民多為納西族和漢族混居，也有少量嫁入本地的其他外來(lái)民族人口，如藏族、苗族、傈僳族等。20世紀(jì)80年代有西方人陸續(xù)徒步該地，經(jīng)國(guó)外多本權(quán)威旅行指南推薦，逐漸聲名鵲起，目前已成為國(guó)內(nèi)最經(jīng)典的徒步路線之一。

虎跳峽徒步路線山路全程長(zhǎng)約35千米，一般需要徒步3天時(shí)間住2晚。目前，徒步路線全年約有2萬(wàn)人次的游客接待量。從虎跳峽徒步路線的形成歷史來(lái)看，這是一條事先未經(jīng)任何部門規(guī)劃的、完全由旅行者一手勘探并自發(fā)形成規(guī)模的旅游線路?；⑻鴯{徒步路線所經(jīng)的永勝和長(zhǎng)勝兩個(gè)行政村均屬于貧困村，農(nóng)民絕大多數(shù)從事第一產(chǎn)業(yè)。該區(qū)域發(fā)展旅游業(yè)的優(yōu)勢(shì)明顯，而其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較大瓶頸，突出表現(xiàn)在海拔高、山勢(shì)崎嶇、可耕地面積少，是典型的旅游資源富集而地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村地區(qū)。

2.2研究方法

筆者主要以實(shí)地調(diào)研的方式，先后于2003年、2005年、2006年每年的7～8月4次對(duì)徒步路線進(jìn)行較為深入的考察，采用參與者觀察法和訪談法對(duì)虎跳峽相關(guān)管理部門及其人員、旅行徒步者、旅游業(yè)從業(yè)者和普通村民進(jìn)行調(diào)研。其中，對(duì)旅游業(yè)從業(yè)者開(kāi)展了持續(xù)性的現(xiàn)場(chǎng)跟蹤調(diào)研和后續(xù)電話訪談，主要包括6家標(biāo)志性背包客棧和3家非標(biāo)志性商鋪的店主及路導(dǎo)、馬夫、司機(jī)、普通村民等30位人員。本研究是典型的縱向研究(歷時(shí)性研究)，旨在從相對(duì)較長(zhǎng)的過(guò)程中去考察鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村旅游之間的相互作用及演化。

3　新鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英在鄉(xiāng)村旅游中的形成

虎跳峽徒步路線區(qū)域在最早的旅行者到達(dá)之前，均屬于較封閉的傳統(tǒng)村落，其社會(huì)分層狀況明顯而簡(jiǎn)單：以村長(zhǎng)等村干部為代表的政治精英依靠行政力量獲得權(quán)力、財(cái)富和聲望，集傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英和政治精英兩種角色于一身。但這種社會(huì)結(jié)構(gòu)在旅行者到來(lái)之后被逐漸打破，旅行者在培養(yǎng)新的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英過(guò)程中起到了關(guān)鍵性作用，而新鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步上發(fā)揮了核心示范作用。

3.1旅行者一手締造鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新貴

篇(5)

當(dāng)下中國(guó)社會(huì)科學(xué)的發(fā)展路徑引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的深刻反思，其發(fā)展面臨著尷尬的局面，即出現(xiàn)了嚴(yán)重的主體性意識(shí)缺乏的困境。這一方面表現(xiàn)在強(qiáng)行地運(yùn)用西方的社會(huì)理論去切割中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，這直接導(dǎo)致了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究的碎片化及“去中國(guó)化”。另一方面則表現(xiàn)為以中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)去驗(yàn)證西方的某個(gè)社會(huì)理論，而非探討中國(guó)的問(wèn)題本身及回應(yīng)中國(guó)自身社會(huì)理論發(fā)展的訴求。正如方忻所說(shuō)，這種以中國(guó)經(jīng)驗(yàn)資源挑戰(zhàn)各種(西方)社會(huì)科學(xué)理論的研究范式，表面上看是外在于既有之理論，分析了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的特殊性，但此中國(guó)現(xiàn)象之所以能夠進(jìn)入研究者的視野，實(shí)是因?yàn)樗鸵蛩慌u(píng)的理論之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，至于它在中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)中具有什么樣的特殊位置，反而是研究者沒(méi)有關(guān)注和考慮的。如此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)僅僅只能成其為西方社會(huì)理路的“校驗(yàn)室”，而不能成為自身社會(huì)理論的產(chǎn)生地。這與中國(guó)自身的國(guó)情和地位是不相符的。早在三十年前，哈貝馬斯就曾對(duì)中國(guó)的知識(shí)分子表達(dá)了其厚重的寄望，“以你們長(zhǎng)遠(yuǎn)而深厚的文化傳統(tǒng)，你們應(yīng)當(dāng)有更多的貢獻(xiàn)”。但三十年已去，中國(guó)知識(shí)分子卻遲遲未能完成哈貝馬斯的這種預(yù)期。

賀雪峰教授的反思則直接指向了中國(guó)社會(huì)科學(xué)的主體性意識(shí)，即當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)科學(xué)研究，特別是中國(guó)農(nóng)村研究明顯地缺乏主體性意識(shí)。研究者對(duì)于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析往往尋求在西方理論體系中的解釋，其結(jié)果往往是在中國(guó)實(shí)踐中引出的問(wèn)題變成了對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的討論，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)研究變成了西方的歷史研究，而中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)本身則被抽空了。

中國(guó)社會(huì)明顯不同于產(chǎn)生西方社會(huì)理論的歐美社會(huì)，其擁有悠久的歷史文化傳統(tǒng)和農(nóng)耕文明，這對(duì)于中國(guó)社會(huì)科學(xué)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是一筆極大的資源。早在80年前，馬林諾斯基在給先生的《江村經(jīng)濟(jì)》作序時(shí)就指出應(yīng)該把中國(guó)農(nóng)村視為一個(gè)與西方社會(huì)不同的文化體進(jìn)行研究的，他說(shuō)：“未來(lái)的人類學(xué)不僅對(duì)塔斯馬尼亞人、澳洲土著居民、美拉尼西亞的特羅布里恩德群島人和霹靂的俾格米人有興趣，而且對(duì)印度人、中國(guó)農(nóng)民、西印度群島黑人、脫離部落的哈勒姆非洲人同樣關(guān)注?！辈粌H如此，當(dāng)今的中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷著巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型對(duì)于社會(huì)歷史的重要性無(wú)疑也使得中國(guó)社會(huì)科學(xué)必須能夠承擔(dān)更大的學(xué)術(shù)使命。而中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)更是處于這種轉(zhuǎn)型的漩渦之中，中國(guó)的農(nóng)村研究也無(wú)疑將進(jìn)一步承擔(dān)起促進(jìn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)本土化的歷史使命。

從形態(tài)學(xué)的角度來(lái)看，當(dāng)下的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)存在著極大的非均衡性，透徹地分析這種非均衡性，并深入地探討這種非均衡性的誘因及其社會(huì)性后果，無(wú)疑又將有助于我們更好地從整體上把握中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的情況，進(jìn)而形成具有豐滿性的國(guó)情意識(shí)，這不僅是中國(guó)本土性社會(huì)科學(xué)發(fā)育的土壤，同時(shí)也是孕育中國(guó)社會(huì)科學(xué)理論的溫床。賀雪峰教授《什么農(nóng)村，什么問(wèn)題》一書(shū)第一編“農(nóng)村政策基礎(chǔ)研究”的五篇文章即通過(guò)對(duì)自上而下的政策、法律和制度在不同區(qū)域農(nóng)村實(shí)踐過(guò)程、機(jī)制和后果差異的調(diào)研，深入理解了中國(guó)農(nóng)村非均衡的狀況及中國(guó)農(nóng)村政策、法律和制度的實(shí)踐特征。正是這種研究的視角使得其農(nóng)村研究具有了明確的主體意識(shí)，也正是在此基礎(chǔ)上可以廣泛地吸收各種有用的理論和方法來(lái)發(fā)展和豐富自己的理論和解釋框架。受社會(huì)行動(dòng)理論的啟示，賀雪峰教授在理解中國(guó)農(nóng)村政策實(shí)跋的過(guò)程中，“行動(dòng)單位”的分析視角被日漸凸顯出來(lái)。所謂的行動(dòng)單位，在賀雪峰教授看來(lái)其與認(rèn)同單位是緊密聯(lián)系在一起的，其是在日常的生產(chǎn)生活中，農(nóng)民可以依托解決超出家庭范圍公共秩序和公共事務(wù)的合作單位。單就“行動(dòng)單位”的視角而言，其要義就在于隨著中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，原有的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)均質(zhì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)被打破了，差序格局出現(xiàn)了非均衡的狀況，而且由于各地的變遷狀況不一樣，因而差序格局的表現(xiàn)形式也有所差別，從而也就構(gòu)成了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)非均衡狀況的表現(xiàn)之一。賀雪峰教授的這一分析框架不僅直接面向中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)世界，有助于理解當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)，特別是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的特征，同時(shí)也進(jìn)一步拓展了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)理論概念“差距格局”的理解，更重要的是其提出的“行動(dòng)單位”的分析框架對(duì)于中國(guó)本土化中層理論的誕生具有重要的啟示意義。有了區(qū)域的村莊治理的差異，又有了對(duì)應(yīng)的區(qū)域性的農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位的差異，我們就可以建構(gòu)出供進(jìn)一步實(shí)踐檢驗(yàn)的理論模型。

從動(dòng)力學(xué)的角度來(lái)看，中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷前所未有的大轉(zhuǎn)型，在一個(gè)相對(duì)短暫的時(shí)間序列中能夠呈現(xiàn)這種劇烈轉(zhuǎn)型過(guò)程的場(chǎng)域在當(dāng)下的其他地方不常見(jiàn)了。這一復(fù)雜性的“社會(huì)事件”無(wú)疑為中國(guó)社會(huì)科學(xué)的發(fā)展提供了前所未有的契機(jī)。2006年賀雪峰教授及其所在的學(xué)術(shù)群體即開(kāi)始系統(tǒng)地關(guān)注家庭結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民生活意義系統(tǒng)的巨變。這種巨變進(jìn)而又導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)以及鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨變。這種因?yàn)闃?gòu)成農(nóng)民行動(dòng)基礎(chǔ)的意義和價(jià)值觀發(fā)生的變遷，促使了傳統(tǒng)的以傳宗接代為安身立命基礎(chǔ)的信仰體系正在消解。這是中國(guó)社會(huì)“千年未有之大變局”。正是這種在地化問(wèn)題意識(shí)的浮現(xiàn)，賀雪峰教授及其所在的學(xué)術(shù)群體再次將目光透射到“農(nóng)民價(jià)值研究”的話題之上，這尤以收錄《什么農(nóng)村，什么問(wèn)題》一書(shū)的“農(nóng)民價(jià)值的類型及相互關(guān)系”一文為代表。賀雪峰教授將人的行動(dòng)意義劃分為三個(gè)層次，并由此構(gòu)建了三個(gè)不同層次的價(jià)值類型，即人的精神層面的價(jià)值、社會(huì)層面的價(jià)值以及生存價(jià)值的判斷。由于國(guó)家自上而下的政權(quán)建設(shè)以及消費(fèi)主義文化和市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)制度等因素的影響，農(nóng)民的價(jià)值觀開(kāi)始被重塑，其行動(dòng)的結(jié)構(gòu)條件也正在被改變，由此開(kāi)始出現(xiàn)申端峰所說(shuō)的由“治理性危機(jī)”到“倫理性危機(jī)”的轉(zhuǎn)向。只是賀雪峰教授在該書(shū)中敏銳地捕捉到這一變局之后未能進(jìn)一步系統(tǒng)地予以分析，且其對(duì)于意義系統(tǒng)的分析由于呈現(xiàn)出哲學(xué)與形而上學(xué)的色彩而使得討論不可避免帶有“玄化”的嫌疑。

中國(guó)在轉(zhuǎn)型，農(nóng)村更處于轉(zhuǎn)型的漩渦之中。中國(guó)三分之二以上的人口還是農(nóng)民，且從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，中國(guó)社會(huì)仍然是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的成功也最終是取決于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。因此，對(duì)于中國(guó)社會(huì)科學(xué)的發(fā)展而言中國(guó)農(nóng)村研究則是其最為重要的部分。中國(guó)農(nóng)村研究可能是中國(guó)社會(huì)科學(xué)本土化的契機(jī)，也只有中國(guó)農(nóng)村研究實(shí)現(xiàn)了本土化，中國(guó)的社會(huì)科學(xué)本土化才有意義。而中國(guó)農(nóng)村研究的本土化首先則是要確立其研究的主位性。以中國(guó)農(nóng)村為主位的研究，其目的是為了更好地理解“中國(guó)農(nóng)村”、解讀“中國(guó)農(nóng)村”、認(rèn)識(shí)“中國(guó)農(nóng)村”，從“中國(guó)農(nóng)村”研究“中國(guó)農(nóng)村”，而不是純粹的對(duì)話式的農(nóng)村研究。

篇(6)

一、指導(dǎo)思想

深化貫實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不斷增強(qiáng)社會(huì)信譽(yù)情況建設(shè)，進(jìn)一步融洽政銀企關(guān)系，加強(qiáng)黨委縣政府、相關(guān)部分和金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融生態(tài)建設(shè)和社會(huì)征信的主要性認(rèn)識(shí)，營(yíng)建全社會(huì)遵守信譽(yù)、遠(yuǎn)離不合法集資、全力維護(hù)金融不變的場(chǎng)面，打造“誠(chéng)信”，爭(zhēng)創(chuàng)“金融信譽(yù)區(qū)”，堅(jiān)持轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融良性互動(dòng)。

二、宣傳活動(dòng)的主題和目標(biāo)

主題為“誠(chéng)信和諧金融”。經(jīng)過(guò)多條理、多渠道、多角度宣傳普及金融常識(shí)，讓社會(huì)大眾都來(lái)調(diào)查金融、關(guān)注金融事業(yè)、支持金融工作，學(xué)會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代金融常識(shí)為本人的工作和生活服務(wù)，并為全區(qū)經(jīng)濟(jì)金融健康有序發(fā)展供應(yīng)牢靠保證。

三、宣傳內(nèi)容

（一）金融生態(tài)建設(shè)常識(shí)。引見(jiàn)金融生態(tài)的概念、金融生態(tài)建設(shè)的主要性及首要辦法，引見(jiàn)信譽(yù)農(nóng)戶、信譽(yù)村隊(duì)、信譽(yù)街道等鄉(xiāng)村信譽(yù)系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容等。

（二）征信常識(shí)。引見(jiàn)個(gè)人征信常識(shí)的相關(guān)內(nèi)容，包括征信的概念、個(gè)人信譽(yù)信息基本數(shù)據(jù)庫(kù)、什么是個(gè)人信譽(yù)申報(bào)、如何查詢個(gè)人信譽(yù)申報(bào)、如何擁有優(yōu)越的個(gè)人信譽(yù)記載、個(gè)人信譽(yù)申報(bào)如何維護(hù)個(gè)人隱私等問(wèn)題。

（三）打擊不合法集資常識(shí)。引見(jiàn)不合法集資活動(dòng)的牲征、顯示方式及其風(fēng)險(xiǎn)性，引見(jiàn)不合法集資的經(jīng)常見(jiàn)手段，指導(dǎo)大眾回絕高威逼惑，遠(yuǎn)離不合法集資。

（四）國(guó)債常識(shí)。引見(jiàn)國(guó)債刊行品種、認(rèn)購(gòu)方法、到期什物國(guó)庫(kù)券的兌付網(wǎng)點(diǎn)、方法、政策等。

（五）人民幣反假常識(shí)。引見(jiàn)假幣辨認(rèn)技能、錢幣真?zhèn)伪鎰e常識(shí)，開(kāi)展反假錢幣司法法律、保護(hù)人民幣宣傳等。

（六）利率常識(shí)。引見(jiàn)利率程度、計(jì)息規(guī)矩，我國(guó)利率市場(chǎng)化狀況等。

（七）結(jié)算東西常識(shí)。引見(jiàn)銀行卡基本常識(shí)、安全用卡知識(shí)，常用付出結(jié)算東西(支票、匯票、本票、電子付出、電話銀行)品種、特點(diǎn)，如何準(zhǔn)確運(yùn)用各類付出結(jié)算東西(包括社會(huì)大眾跨行匯款可用的路子、價(jià)錢及到賬時(shí)間)。

（八）人民幣銀行結(jié)算賬戶常識(shí)。引見(jiàn)人民幣銀行結(jié)算賬戶(單位、個(gè)人)的品種及功能，如何準(zhǔn)確開(kāi)立各類銀行結(jié)算賬戶，運(yùn)用銀行結(jié)算賬戶應(yīng)留意的問(wèn)題等。

（九）民間金融常識(shí)。引見(jiàn)有關(guān)民間金融及其風(fēng)險(xiǎn)防備常識(shí)，指導(dǎo)合理的民間假貸和投資行為，提高對(duì)不合法金融活動(dòng)辨認(rèn)的認(rèn)識(shí)和才能。

（十）外匯治理常識(shí)。引見(jiàn)個(gè)人外匯相關(guān)常識(shí)，包括個(gè)人結(jié)匯和購(gòu)匯的治理、個(gè)人對(duì)外商業(yè)外匯資金治理、個(gè)人外匯投資治理、個(gè)人外匯賬戶及外幣現(xiàn)鈔治理等相關(guān)規(guī)則。

（十一）保險(xiǎn)常識(shí)。引見(jiàn)個(gè)人保險(xiǎn)相關(guān)常識(shí)，如何讀懂保險(xiǎn)合同，個(gè)人如何投保與理賠及退保與風(fēng)險(xiǎn)防備等常識(shí)。

（十二）證券常識(shí)。引見(jiàn)證券常識(shí)，引見(jiàn)各類證券產(chǎn)物的特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)人們準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)證券產(chǎn)物。

（十三）家庭理財(cái)常識(shí)。引見(jiàn)個(gè)人理財(cái)?shù)幕境ＷR(shí)，認(rèn)識(shí)各類理財(cái)東西，指導(dǎo)居民堅(jiān)持準(zhǔn)確的投資理念。

（十四）反洗錢常識(shí)。引見(jiàn)洗錢犯罪過(guò)為特征及其風(fēng)險(xiǎn)性，宣傳《反洗錢法》觸及公民權(quán)益與任務(wù)方面的內(nèi)容，提高社會(huì)大眾的反洗錢認(rèn)識(shí)。

四、宣傳方式

（一）集中式廣場(chǎng)宣傳。年6月份，在武磋商販廣場(chǎng)擺攤設(shè)點(diǎn)、吊掛口號(hào)開(kāi)展金融常識(shí)普及宣傳周集中活動(dòng)。要求全區(qū)所轄金融機(jī)構(gòu)、人壽保險(xiǎn)公司、財(cái)富保險(xiǎn)公司、金融生態(tài)情況各成員單位參與。各街道同步在各自轄區(qū)開(kāi)展方式多樣的宣傳活動(dòng)。

（二）陣地式網(wǎng)點(diǎn)宣傳。充分應(yīng)用金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)開(kāi)展普遍宣傳。各金融機(jī)構(gòu)要在其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)采取張貼海報(bào)、吊掛橫幅、電子滾動(dòng)屏幕顯示、設(shè)置展板和宣傳欄、分發(fā)材料等方式進(jìn)行宣傳。構(gòu)成金融生態(tài)宣傳的慣例態(tài)勢(shì)。

（三）陣地式網(wǎng)站宣傳。在區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局網(wǎng)站，開(kāi)發(fā)金融生態(tài)建設(shè)專欄，建設(shè)為終年宣傳的窗口。

（四）陣地式電視宣傳。合時(shí)在電視臺(tái)設(shè)置專題活動(dòng)，增強(qiáng)對(duì)金融常識(shí)和金融生態(tài)建設(shè)的宣傳。

（五）活動(dòng)式基層宣傳。農(nóng)商行要把宣傳的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，要豐厚宣傳方式，深化各街道、重點(diǎn)村隊(duì)開(kāi)展巡回宣傳。

五、組織指導(dǎo)

區(qū)金融生態(tài)建設(shè)宣傳活動(dòng)由區(qū)金融辦和人行蔡甸支行組織施行；區(qū)金融生態(tài)建設(shè)工作指導(dǎo)小組各成員單位、各金融機(jī)構(gòu)、各街道要?jiǎng)?chuàng)新方法辦法，大造宣傳之勢(shì)。

篇(7)

關(guān)鍵詞：村級(jí)不良債務(wù)；新公共管理；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：F306 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-0892(2006)08―0050―07

鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的大量存在成為我國(guó)目前鄉(xiāng)村治理中存在的突出問(wèn)題。大量鄉(xiāng)村不良債務(wù)影響了社會(huì)穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極探索化解和防范鄉(xiāng)村不良債務(wù)之策，在上世紀(jì)90年代末就已成為學(xué)術(shù)界和各級(jí)政府共同關(guān)注的話題。從2004年起連續(xù)三年來(lái)的“中央一號(hào)”文件中都能看到政府對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的重視。

一般認(rèn)為，鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)大量出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代。對(duì)于化解前鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的規(guī)模，不少政府部門、國(guó)內(nèi)學(xué)者分別作過(guò)測(cè)算。不同的統(tǒng)計(jì)口徑得到不同的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，但鄉(xiāng)村不良債務(wù)總規(guī)模以千億計(jì)，村均不良債務(wù)以十萬(wàn)計(jì)，已是共識(shí)。

很多學(xué)者、政策工作者都研究過(guò)鄉(xiāng)村不良債務(wù)。各級(jí)政府從上世紀(jì)90年代后期開(kāi)始高度重視鄉(xiāng)村不良債務(wù)，1999年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》，在調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的形成原因、化解方法作了政策綱領(lǐng)性的論述。國(guó)內(nèi)學(xué)者們所作的諸多研究沒(méi)有超過(guò)國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的通知中所總結(jié)出的內(nèi)容。而且各級(jí)政府部門、大部分學(xué)者很少區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)和村級(jí)組織債務(wù)，常把二者混同一體，統(tǒng)稱為鄉(xiāng)村債務(wù)。的確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)債務(wù)有諸多共同之處，如債務(wù)規(guī)模、負(fù)債面等。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村所掌握的不同資源、不同權(quán)力來(lái)源以及由此決定的不同權(quán)限和職能等決定了二者的債務(wù)有很多相異之處，突出表現(xiàn)在債務(wù)結(jié)構(gòu)方面。筆者把本文所研究的對(duì)象限于村級(jí)債務(wù)。

從1999年各級(jí)政府開(kāi)始高度重視鄉(xiāng)村債務(wù)至今，農(nóng)村先后經(jīng)歷了稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅全面取消等重大改革，村級(jí)債務(wù)面臨著新的形勢(shì)。如何在新形勢(shì)下，因地制宜制定相關(guān)政策化解村級(jí)不良債務(wù)，并防范新的債務(wù)產(chǎn)生?以上世紀(jì)80年代開(kāi)始英、美等國(guó)家的“政府再造運(yùn)動(dòng)”為標(biāo)志的新公共管理模式，為我們提供了一個(gè)有參考價(jià)值的視角。

一、債務(wù)現(xiàn)狀

筆者于2005年6月底至7月底，深入安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層作了為期一個(gè)月的對(duì)于村級(jí)債務(wù)狀況的調(diào)研。筆者的調(diào)研對(duì)象是安徽省A鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)下轄29個(gè)行政村和2個(gè)街道社區(qū)，目前有人口近8萬(wàn)，在上世紀(jì)90年代，曾一度因?yàn)槠滢r(nóng)業(yè)發(fā)展迅速、上繳農(nóng)業(yè)稅收數(shù)額大而小有名氣。但從上世紀(jì)90年代后期至今，沉重的不良債務(wù)負(fù)擔(dān)也讓該鎮(zhèn)聲名遠(yuǎn)揚(yáng)。A鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，是中國(guó)廣大農(nóng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)的一個(gè)縮影。雖然，其債務(wù)負(fù)擔(dān)之重在農(nóng)村較為少見(jiàn)，但對(duì)A鎮(zhèn)債務(wù)的解剖能深刻反映出債務(wù)形成、化解過(guò)程中的許多方方面面，這對(duì)于我們?cè)谵r(nóng)業(yè)稅取消之后，如何進(jìn)一步化解老債、抑制新債不無(wú)啟發(fā)意義。

在2000年村級(jí)債務(wù)化解前，A鎮(zhèn)村級(jí)總債務(wù)為2800萬(wàn)元，村均負(fù)債為90萬(wàn)元；到2004年底，仍有24個(gè)行政村有村級(jí)負(fù)債，總負(fù)債金額為1789萬(wàn)元，村均負(fù)債為57萬(wàn)元，目前負(fù)債率為77％。對(duì)A鎮(zhèn)有不良債務(wù)的24個(gè)行政村作簡(jiǎn)單分組統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)附件1)，繪制頻率直方圖如圖1所示。在A鎮(zhèn)有不良負(fù)債的24個(gè)行政村中，債務(wù)數(shù)超過(guò)100萬(wàn)元的行政村有6個(gè)，其中最多者達(dá)262萬(wàn)元，大部分村的負(fù)債在80萬(wàn)元以下，平均負(fù)債為57萬(wàn)元。

(一)債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

對(duì)債務(wù)的結(jié)構(gòu)分析，可以從負(fù)債用途和資金來(lái)源兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

筆者以A鎮(zhèn)負(fù)債不為零的24個(gè)行政村為樣本，計(jì)算得到各村各種用途的負(fù)債占總負(fù)債的比重各村平均值如表1所示。對(duì)于債務(wù)超過(guò)100萬(wàn)的6個(gè)行政村，統(tǒng)計(jì)得到各種用途的負(fù)債占總負(fù)債的平均比重如表2所示。

從表1、表2中可以看出：稅費(fèi)尾欠、公益性負(fù)債、生產(chǎn)性負(fù)債成為村級(jí)債務(wù)的主要原因；稅費(fèi)尾欠是形成村級(jí)債務(wù)的首要原因，其次為公益性負(fù)債(主要是教育達(dá)標(biāo)建設(shè))和生產(chǎn)性負(fù)債(主要是興辦企業(yè))。對(duì)于債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的行政村，公益性負(fù)債和生產(chǎn)性負(fù)債超過(guò)總債務(wù)的一半。

統(tǒng)計(jì)各村債務(wù)資金來(lái)源(見(jiàn)附件2)，對(duì)樣本進(jìn)行簡(jiǎn)單計(jì)算即可得到各村負(fù)債資金來(lái)源占總負(fù)債的平均百分比如表3所示。對(duì)于債務(wù)超過(guò)100萬(wàn)元的6個(gè)行政村，統(tǒng)計(jì)得到各種來(lái)源的負(fù)債占總負(fù)債的平均比重如表4所示。

從表3、4中可以看出，個(gè)人借款(包括本金和利息)構(gòu)成了村級(jí)債務(wù)的絕大部分資金來(lái)源，對(duì)于債務(wù)沉重的村尤其如此。銀行信用社借款也構(gòu)成了村級(jí)債務(wù)的重要資金來(lái)源。在個(gè)人借款中，有25％的份額是利息組成部分。

以上所分析的是截至2004年底時(shí)的村級(jí)不良債務(wù)構(gòu)成狀況，其中剔除了相當(dāng)比重的“利滾利”部分，這在后文中將進(jìn)一步分析。為了方便比較鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)不良債務(wù)異同，筆者同樣收集了A鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)狀況，與村級(jí)債務(wù)的對(duì)比情況如表5所示。

從表5中可以看出：

(1)A鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)不良債務(wù)與村級(jí)不良債務(wù)規(guī)模相當(dāng)，前者稍大。

(2)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)中，超過(guò)66％的負(fù)債為生產(chǎn)性負(fù)債(以興辦企業(yè)導(dǎo)致的負(fù)債為主)，超過(guò)50％的村級(jí)債務(wù)為稅費(fèi)尾欠導(dǎo)致的負(fù)債。

(3)69％的鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債資金來(lái)源于銀行貸款，而70％的村級(jí)負(fù)債來(lái)源于個(gè)人借款。這可以理解為行政級(jí)別所決定的信用差異所導(dǎo)致，但這種信用差異在累累負(fù)債面前都已消耗殆盡。

從上述比較中可看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)不良債務(wù)存在結(jié)構(gòu)差異。本文所討論內(nèi)容雖限于村級(jí)不良債務(wù)，但對(duì)于分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)不良債務(wù)仍不乏借鑒意義。

二、債務(wù)形成制度原因

何以形成如此龐大的村級(jí)不良債務(wù)?國(guó)務(wù)院辦公廳在1999年下發(fā)的《關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》中，分析鄉(xiāng)村不良債務(wù)的形成原因?yàn)槿缦聨c(diǎn)：政企不分，政府或村組織盲目興辦企業(yè)舉債；地方搞“達(dá)標(biāo)”、講“政績(jī)”；機(jī)構(gòu)龐雜，支出過(guò)大等。從前文中對(duì)債務(wù)資金用途的分析過(guò)程中，大致可以印證國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)的通知中所分析出的結(jié)論。但是，這僅僅是表面現(xiàn)象，其根源在于傳統(tǒng)行政管理模式和由此導(dǎo)致的制度設(shè)計(jì)。

筆者就債務(wù)狀況按照債務(wù)規(guī)模大小，選取了四個(gè)行政村――A鎮(zhèn)的套南、鵬飛兩村，和同屬一縣B鎮(zhèn)的文興、飛雁兩村，對(duì)此作了深入調(diào)查。這四個(gè)行政村在化解前的債務(wù)主要構(gòu)成、形成原因如表6所示。

通過(guò)對(duì)4個(gè)樣本的債務(wù)狀況進(jìn)一步分析，基層不良負(fù)債的根源在于傳統(tǒng)行政管理模式。

首先，傳統(tǒng)行政管理模式下各級(jí)政府或組織的“顧客”錯(cuò)位。“顧客”是新公共管理的核心概念之一。顧客意味著服務(wù)，而不是管制或行使權(quán)威。在新公共管理框架下，各級(jí)政府的顧客都為下一級(jí)政府、

組織與公民；對(duì)自治基層村組織而言，其顧客主要為村民。而傳統(tǒng)行政管理模式下，各級(jí)政府缺乏顧客意識(shí)，他們所服務(wù)的主體是上一級(jí)政府，而非下一級(jí)政府或民眾。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳時(shí)，體現(xiàn)為每級(jí)政府都會(huì)把上級(jí)政府規(guī)定的稅費(fèi)足額完成，而把缺口留給了下級(jí)政府或組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)及其以上級(jí)政府不會(huì)以下級(jí)村組織需求為導(dǎo)向，從而考慮到農(nóng)村實(shí)際稅費(fèi)完成能力而相應(yīng)調(diào)整村級(jí)稅費(fèi)任務(wù)。而有的自治村組織名不副實(shí)，人事權(quán)由鎮(zhèn)級(jí)政府所控制，村兩委直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)責(zé)；有真正自治的部分村級(jí)組織即使有意以村民為導(dǎo)向，但也有心無(wú)力，沒(méi)有能力去實(shí)踐。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)缺口層層下壓，村級(jí)組織成了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)缺口的最后負(fù)擔(dān)者。于是，越是積極地以上級(jí)政府為“顧客”，而努力完成了上級(jí)稅費(fèi)任務(wù)的行政村，稅費(fèi)墊交部分越大，由此形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)也越重。

其次，在傳統(tǒng)行政管理下，各級(jí)政府責(zé)權(quán)分離每級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)自身對(duì)于下級(jí)政府或組織的權(quán)力，而規(guī)避了對(duì)于下級(jí)政府或組織的責(zé)任，這在財(cái)政體制上體現(xiàn)十分明顯。各級(jí)政府或組織的事權(quán)與財(cái)權(quán)往往不對(duì)等，直接導(dǎo)致了村級(jí)組織的絕大部分公益性負(fù)債一不切實(shí)際的農(nóng)村教育“雙基” (基本掃除文肓、基本普及九年義務(wù)教育)達(dá)標(biāo)、計(jì)生達(dá)標(biāo)、村兩委達(dá)標(biāo)等由上級(jí)政府所規(guī)定的各種各樣的達(dá)標(biāo)活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村級(jí)財(cái)力所及。

再次，傳統(tǒng)的行政管理模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)職能。在筆者所調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，突出表現(xiàn)為政府直接創(chuàng)辦和管理企業(yè)。在村級(jí)不良債務(wù)中很大一部分是生產(chǎn)性債務(wù)，而生產(chǎn)性債務(wù)中絕大部分是響應(yīng)上級(jí)政府“村村辦企業(yè)”的號(hào)召而匆忙上馬的集體企業(yè)虧損所致。在所調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒(méi)有一家村辦集體企業(yè)幸存至今。集體企業(yè)虧損，最終倒閉破產(chǎn)，形成不良債務(wù)，除了村級(jí)組織經(jīng)營(yíng)管理不善外，主要原因是決策失誤。在上世紀(jì)90年代末，過(guò)熱的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，上級(jí)政府“越俎代庖”，過(guò)度強(qiáng)調(diào)村組織的經(jīng)濟(jì)職能，為集體企業(yè)審批、融資等大開(kāi)綠燈，創(chuàng)辦企業(yè)之初短視、跟風(fēng)，為最終轉(zhuǎn)化為村級(jí)不良債務(wù)埋下了禍根。

最后，傳統(tǒng)的行政管理模式不注重政府管理績(jī)效分析。各級(jí)政府很少有管理成本的概念。在不良債務(wù)構(gòu)成中，體現(xiàn)為無(wú)節(jié)制膨脹的管理費(fèi)用所帶來(lái)的負(fù)債。財(cái)務(wù)管理松懈、監(jiān)督制度不健全等，一定程度上導(dǎo)致了此項(xiàng)費(fèi)用的增長(zhǎng)。管理費(fèi)用中，占主要部分的是招待費(fèi)用，但是在筆者所調(diào)查的行政村中，招待費(fèi)用絕大部分是因?yàn)樯霞?jí)部門的工作人員來(lái)村辦事所導(dǎo)致，此項(xiàng)負(fù)債的主要原因仍在上級(jí)政府，并非是村級(jí)干部自身素質(zhì)不高

沉重的村級(jí)不良債務(wù)，帶來(lái)的消極影響很明顯，成為了鄉(xiāng)村治理面臨的重要問(wèn)題。首先，沉重債務(wù)嚴(yán)重透支了基層政府的信用，成為危害基層穩(wěn)定的毒瘤，成為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的巨大障礙。如前所述，村級(jí)債務(wù)的顯著特點(diǎn)之一在于其絕大部分債務(wù)對(duì)應(yīng)的債權(quán)人是個(gè)人――一般為本村村民。筆者所調(diào)研的套南村，其債權(quán)戶就有180戶左右，占全村村戶近1／3。在農(nóng)業(yè)稅取消之前，大量村級(jí)債務(wù)的債權(quán)戶成為稅費(fèi)收繳的重要阻力。稅費(fèi)收繳困難更進(jìn)一步加劇了村級(jí)自治組織的財(cái)政收支狀況，讓村一級(jí)組織職能難以實(shí)施。在農(nóng)業(yè)稅取消之后，村級(jí)“一事一議”資金的收取等同樣面臨著困難。干群關(guān)系嚴(yán)重受到影響，村級(jí)組織乃至上級(jí)政府的形象大大受損，債權(quán)人與債務(wù)人(村兩委)之間的矛盾時(shí)有激發(fā)。其次，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，制約了村級(jí)組織提供公共品的能力。財(cái)力不足，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此外，沉重債務(wù)也影響到農(nóng)村稅收系列改革成果鞏固。稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅取消，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但是這些改革同時(shí)使村級(jí)收入減少了。在此情況下，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)容易導(dǎo)致將債務(wù)以更隱蔽的方式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，從而使改革效果打折扣。

三、目前債務(wù)化解措施

面對(duì)沉重的鄉(xiāng)村不良債務(wù)，從中央到基層出臺(tái)了不少文件、采取了不少措施積極化解不良債務(wù)。在1999年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》中，對(duì)如何化解老債、防止新債增加有系列政策建議。具體而言，一方面通過(guò)收欠還款、核銷減債、拍賣還債、劃轉(zhuǎn)債務(wù)化解老債。另一方面，為防止新債增加，要求：1．鄉(xiāng)村舉辦公益事業(yè)，量人為出；2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，不準(zhǔn)辦企業(yè)；3．精簡(jiǎn)超編人員，控制各項(xiàng)開(kāi)支；4．整頓農(nóng)村金融秩序，打擊非法金融活動(dòng)，不保護(hù)違反國(guó)家規(guī)定的高息借貸行為；5．規(guī)范稅收征管，不得借債、墊款。

筆者在調(diào)查中了解到，除“清欠還款”外，地方基層采取的不同于中央的政策建議的措施主要有：清收尾欠、回收債權(quán)還債，調(diào)息、降息還債，節(jié)支還債，上級(jí)補(bǔ)助還債等等。

(一)清收尾欠、回收債權(quán)還債

村級(jí)債務(wù)中相當(dāng)比例的不良債務(wù)是單位或個(gè)人所欠村級(jí)款項(xiàng)一一其中主要是指農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相當(dāng)比例的債務(wù)，但隨著大部分有能力繳納欠款的農(nóng)戶大部分已經(jīng)繳清欠款，進(jìn)一步清收尾欠的潛力減小。尤其是在2003年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》出臺(tái)后，尾欠清收工作叫停。國(guó)務(wù)院下發(fā)的這份文件中，要求：“各地區(qū)要暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費(fèi)改革前的稅費(fèi)尾欠。對(duì)改革前農(nóng)民的稅費(fèi)尾欠，要進(jìn)行核實(shí)、登記、歸類；對(duì)不符合有關(guān)政策規(guī)定的，要予以核銷，不得再向農(nóng)民追繳；對(duì)符合減免規(guī)定的稅費(fèi)尾欠，要給予減免；對(duì)農(nóng)民歷年形成的農(nóng)業(yè)稅及符合政策規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留費(fèi)尾欠，采取先掛賬的辦法，待農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、農(nóng)民承受能力明顯增強(qiáng)后再作處理?！边@就變相宣布了再繼續(xù)征繳尾欠是違規(guī)的。而事實(shí)上，在一些經(jīng)濟(jì)狀況較好的行政村仍有大量尾欠尚未收繳成功。

通過(guò)統(tǒng)計(jì)A鎮(zhèn)24個(gè)有不良債務(wù)的行政村的債權(quán)情況(見(jiàn)附件3)，平均每個(gè)村的債權(quán)為21．8萬(wàn)元，其中稅費(fèi)尾欠占到了債權(quán)總數(shù)的84％?？梢?jiàn)，有的村組仍有潛力通過(guò)尾欠回收來(lái)清償債務(wù)，但鑒于回收成本、政策規(guī)定等，這部分尾欠很難為進(jìn)一步化解債務(wù)而作出貢獻(xiàn)。在實(shí)際操作中，對(duì)于村級(jí)債權(quán)的實(shí)施，除了回收債權(quán)外，還采取了債權(quán)債務(wù)沖抵銷債的方式。對(duì)于村欠農(nóng)戶款、農(nóng)戶欠村款，在雙方當(dāng)事人同意的前提下，重新立據(jù)，相互沖抵。

(二)調(diào)息、降息

村級(jí)不良債務(wù)中個(gè)人欠款中利息所占比例很高，即使在實(shí)施調(diào)息、降息后的2004年底，個(gè)人欠款中利息所占比例仍高達(dá)1／3。個(gè)人借款絕大部分是在高息民間借款，月利息從2分到3分不等。高額利息讓民間借款本金迅速膨脹，在化解之前利息額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了本金額。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了降低利息，以已付利息沖抵本金的做法。安徽省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在2002年下發(fā)的《關(guān)于化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)施方案》也作出了如下指導(dǎo)性政策建議：“從借款之日起，按照金融部門規(guī)定點(diǎn)同期同檔貸款利率計(jì)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認(rèn)，統(tǒng)一換算清據(jù)，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本

金”。筆者所調(diào)研的B鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)定2000年前的民間借款利率最高不超過(guò)14．4％，2000年后利率最高不超過(guò)8％，超過(guò)部分一律從債務(wù)總額中剝離，沖抵本金，并逐漸過(guò)渡到停息掛賬。對(duì)涉及的1244戶債權(quán)人(主要是村干部經(jīng)手)，472萬(wàn)元個(gè)人借款本金和200多萬(wàn)元利息，逐筆登記、審查，對(duì)723戶進(jìn)行了降息沖本，重新簽據(jù)入賬，未領(lǐng)取利息的，一律按新利率計(jì)算暫掛。B鎮(zhèn)此舉化解債務(wù)262萬(wàn)元，占原有民間借款總額的40％。

(三)節(jié)支還債

在A鎮(zhèn)所在縣，普遍推行了村級(jí)資金、賬務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)代管(簡(jiǎn)稱為“雙代管”制度)的做法。通過(guò)規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，限制非生產(chǎn)性開(kāi)支，實(shí)施村干部交叉任職，在一定程度上壓縮了村組級(jí)開(kāi)支，不僅可以節(jié)約資金還債，還改善了干部形象，融洽了干群關(guān)系，有利于基層的穩(wěn)定。

(四)盤(pán)活存量資產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)還債

對(duì)于“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹(shù)和閑置廠房、多余公房、機(jī)電設(shè)備、排灌設(shè)施等以公開(kāi)方式拍賣、招租、承包等獲取資金還債。以鄉(xiāng)村名義為企業(yè)借款或擔(dān)保形成的債務(wù)，而又不易從村債總額中剝離出來(lái)的，通過(guò)拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包、改制等形式搞活企業(yè)，變現(xiàn)還債。此外對(duì)于低產(chǎn)田和“四荒”資源，還可以通過(guò)開(kāi)發(fā)挖掘其優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)收還債。在A鎮(zhèn)所在縣，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠國(guó)家退耕還林和長(zhǎng)江大堤加固工程等優(yōu)惠政策，增加集體收入，化解鄉(xiāng)村債務(wù)。該縣通過(guò)開(kāi)發(fā)低產(chǎn)田和閑置水面近5萬(wàn)畝，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和多種經(jīng)營(yíng)，年均減債100萬(wàn)元。

(五)上級(jí)補(bǔ)助資金還債

在一些經(jīng)濟(jì)狀況較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力加大對(duì)村級(jí)財(cái)力支持，在一定程度上緩解了村級(jí)債務(wù)壓力。在該縣不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或?qū)⒋逯魅巍⒅?shū)、計(jì)生專干和會(huì)計(jì)(報(bào)賬員)等主要村干部的工資，村廣播維修等費(fèi)用納入鎮(zhèn)財(cái)政支出，或在農(nóng)業(yè)稅取消前按農(nóng)業(yè)稅實(shí)征的一定比例補(bǔ)助給村，用于化解村債。

目前化解村級(jí)債務(wù)在筆者所調(diào)查的基層實(shí)際采取了上述措施。這些措施有很多是基層的創(chuàng)新，與中央文件不盡相同，地方基層存在對(duì)民眾的債權(quán)保護(hù)不夠的問(wèn)題，但是歷經(jīng)四五年的化解工作后，基層采取的上述措施取得了一定成效。A鎮(zhèn)目前化解了村級(jí)總債務(wù)的36％，債務(wù)化解任務(wù)仍然很艱巨。在農(nóng)業(yè)稅全面取消之后，按照傳統(tǒng)行政管理的思想框架，化解村級(jí)不良債務(wù)將面臨更多的挑戰(zhàn)。

四、下一步化解和防范不良債務(wù)之道

如何化解剩下的超過(guò)總額一半的債務(wù)?在2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消之后，債務(wù)化解將面臨更艱巨的挑戰(zhàn)。債權(quán)回收難度加大，降息、免息基本已經(jīng)達(dá)到預(yù)期水平，債務(wù)化轉(zhuǎn)、核銷等空間有限，因此傳統(tǒng)的化解債務(wù)措施正漸漸失去效力。目前村級(jí)收入基本固定為兩項(xiàng)：稅費(fèi)改革時(shí)給農(nóng)村的補(bǔ)貼和取消農(nóng)業(yè)稅附加后的轉(zhuǎn)移支付；在財(cái)力固定有限的情況下，村級(jí)財(cái)力滿足目前各項(xiàng)支出尚捉襟見(jiàn)肘，難有余力償還老債。通過(guò)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)是治本之策，但在目前不太現(xiàn)實(shí)，不少村組里集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)萎縮為零。在村本級(jí)組織有所作為的空間非常有限時(shí)，上級(jí)政府的注資是化解老債的重要力量。如前所述，在傳統(tǒng)行政管理機(jī)制下的上級(jí)政府是累積村級(jí)不良債務(wù)的重要原因，因此上級(jí)政府幫助村級(jí)組織化解剩余老債責(zé)無(wú)旁貸。上級(jí)政府應(yīng)考慮按原實(shí)收稅款金額的一定比例逐年轉(zhuǎn)移支付到鄉(xiāng)、村，以解決原墊付資金償還來(lái)源問(wèn)題。

在努力化解已有的不良債務(wù)的同時(shí)，更應(yīng)警惕新的不良債務(wù)的產(chǎn)生。如何杜絕新的不良債務(wù)的產(chǎn)生?前文分析中指出，傳統(tǒng)的行政管理模式導(dǎo)致了如下四個(gè)問(wèn)題：1．各級(jí)政府的“顧客”錯(cuò)位，以致稅費(fèi)缺口下壓到基層形成負(fù)債；2．各級(jí)政府責(zé)權(quán)分離，財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等，導(dǎo)致村級(jí)組織的公益性負(fù)債；3．政府職能定位錯(cuò)誤，過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能，導(dǎo)致形成巨額企業(yè)負(fù)債；4．不注重政府績(jī)效分析，無(wú)節(jié)制膨脹的管理費(fèi)用轉(zhuǎn)化為負(fù)債。要從根本上杜絕新的不良債務(wù)的產(chǎn)生，就必須改變傳統(tǒng)的行政管理模式，西方新公共管理思想給我們提供了借鑒，有利于探索從源頭上消除產(chǎn)生不良債務(wù)的因素。

新公共管理是一種為“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以顧客為導(dǎo)向，以管理和參與為動(dòng)力，以績(jī)效為目標(biāo)”的政府管理新模式。盡管由于特殊的政治體制決定了中國(guó)不可能完全照搬西方制度設(shè)計(jì)，但完全可以借鑒新公共管理的思想，防范不良債務(wù)的產(chǎn)生，從而進(jìn)一步完善政府治理。傳統(tǒng)的行政管理模式，讓村級(jí)組織幾乎變?yōu)榱艘患?jí)基層政權(quán)單位，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府機(jī)構(gòu)在基層的延伸。要完善村級(jí)組織的治理，關(guān)鍵在于完善鎮(zhèn)級(jí)及其以上級(jí)政府的管理，借鑒新公共管理思想來(lái)改造鎮(zhèn)級(jí)及其以上級(jí)政府。

首先，通過(guò)制度創(chuàng)新，引入有效的制衡機(jī)制，改變干部考核機(jī)制，改變各級(jí)政府或組織對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)的情況，以下級(jí)政府或組織為真正的“顧客”。具體到村級(jí)組織而言，考慮建立一種民主制衡的機(jī)制，讓村委會(huì)成為切實(shí)對(duì)村民負(fù)責(zé)的自治機(jī)構(gòu)，而不是變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。如有的地區(qū)，將村民代表會(huì)變成行政村的議決機(jī)關(guān)，讓原來(lái)的權(quán)力機(jī)關(guān)村委會(huì)變成具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免了過(guò)去村級(jí)組織行政化的傾向。

其次，理順各級(jí)政府間的關(guān)系，明確各級(jí)政府間的責(zé)任與權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范各級(jí)政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府和村級(jí)組織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。具體而言，首先要界定各級(jí)政府和組織的功能，劃分各級(jí)政府和組織的事權(quán)，根據(jù)事權(quán)確定財(cái)權(quán)，核定其財(cái)力需求，杜絕不切實(shí)際的“配套資金”、“達(dá)標(biāo)”要求；再通過(guò)建立規(guī)范、透明、公正的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，切實(shí)讓各級(jí)政府和組織的責(zé)任、職權(quán)與財(cái)力相匹配。政府或組織還可以通過(guò)積極推進(jìn)公共事務(wù)管理改革，吸引社會(huì)資金的參與，緩解基層公共事業(yè)投入帶來(lái)的財(cái)政壓力。

第三，明確各級(jí)政府和組織的核心職能。現(xiàn)實(shí)中，村級(jí)組織還承擔(dān)著“辦理各級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，包括“普九”、收稅、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等。按照現(xiàn)代政府理論，政府的職能是公共管理、社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。政府不應(yīng)直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而應(yīng)為市場(chǎng)優(yōu)化配置資源創(chuàng)造理想的制度環(huán)境。就村級(jí)基層自治組織而言，村民委員會(huì)主要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，營(yíng)造發(fā)展環(huán)境，提供政策服務(wù)，以及向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府反映村民的意見(jiàn)和要求等。