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淺談土地經(jīng)營權流轉:關于農(nóng)用土地經(jīng)營權流轉的思考

土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是人類的財富之母，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。我國人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通過市場機制實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，顯得尤為重要。我國在國有土地制度方面的改革已見成效，形成了系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場運作機制。相比之下，農(nóng)村集體所有土地的改革卻明顯落后于市場的要求，要進一步鞏固家庭土地承包經(jīng)營成果，運用現(xiàn)代產(chǎn)權理論，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權，完善現(xiàn)行農(nóng)用土地政策，推進土地承包經(jīng)營權有序、合理、有效流轉，促進農(nóng)村生產(chǎn)力更快發(fā)展。

一、 土地承包經(jīng)營權流轉是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實選擇

十一屆三中全會以來，以家庭承包為主的經(jīng)營方式促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，但隨著改革的深入，農(nóng)村深層次矛盾不斷涌現(xiàn)，三農(nóng)問題日益凸現(xiàn)，其癥始問題就是農(nóng)民增收困難。是什么原因導致農(nóng)民增收減緩？理性分析，除了市場因素，一個重要的原因就是土地的效益未能很好地發(fā)揮出來。回顧20多年農(nóng)村改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，以家庭承包為主的生產(chǎn)責任制，明確了農(nóng)村集體組織成員的分配方式，打破了大鍋飯，把農(nóng)民的懶性從平均主義的桎梏中解放出來，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是隨著農(nóng)產(chǎn)品量的增加，農(nóng)產(chǎn)品價格開始走低，農(nóng)民開始品嘗到市場調(diào)節(jié)的苦果，人們開始注意到，在勞動力的因素解放以后如何讓土地的效益解放出來。于是結構調(diào)整開始在中國農(nóng)村成漫卷之勢。

然而，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構的調(diào)整步履艱難。其實，當人們意識到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構需要調(diào)整的時候，農(nóng)村的經(jīng)濟結構調(diào)整就已經(jīng)走過了一段充滿欣喜也充滿艱辛的路。順著農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整走過的歷程，有三步清晰可見。第一步是1978年至1984年，這次調(diào)整主要是穩(wěn)定糧食種植面積，發(fā)展家庭小規(guī)模養(yǎng)殖；第二步是1985年至1991年，這次調(diào)整主要目標是加速糧食轉化，大力發(fā)展畜牧、水產(chǎn)，調(diào)整步子大，但賣難問題依然突出；第三步是1992年至上世紀末，主要目標是提高效益，擴大規(guī)模。這次調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給量得到了較大提高，但農(nóng)民收入?yún)s因農(nóng)產(chǎn)品價格的低迷而增長遲緩。

農(nóng)業(yè)結構調(diào)整難，難就難在我國農(nóng)村農(nóng)民的素質較低。目前農(nóng)村的情況，年輕和素質高的外出謀生，老人和素質低的以及脫不開身的在家種田，在這種情況下，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整很大程度取決于示范作用，在一個或多個集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，其成員中沒有示范帶頭的，這些集體經(jīng)濟組織的結構調(diào)整就停滯不前。現(xiàn)實的選擇就是吸收外來集體經(jīng)濟組織成員或其他社會成員參與到這些集體經(jīng)濟組織的結構調(diào)整中來，要做到這一點，就必須進行土地承包經(jīng)營權的流轉。

（一） 土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)實基礎。在充分市場化的條件下，如果資金、勞動力等生產(chǎn)要素的流動是自由的，農(nóng)業(yè)的平均利潤也會被調(diào)整到與工業(yè)、商業(yè)相類似的水平，這就是土地經(jīng)營權流轉的現(xiàn)實基礎，也就是說農(nóng)地經(jīng)營權流轉的現(xiàn)實基礎就在于其符合市場經(jīng)濟的要求。農(nóng)地經(jīng)營權的社會化、市場化趨勢，要求其克服封閉性，逐漸突破社區(qū)限制，向更廣闊的空間尋求土地資源的優(yōu)化配置；要求其發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源配置過程中的基礎性調(diào)節(jié)作用；要求其實現(xiàn)使用權主體的利益最大化，充分保護農(nóng)民的權益。

（二） 土地承包經(jīng)營權流轉的法律空間。我國現(xiàn)行法律，給農(nóng)地經(jīng)營權的流轉提供了廣闊的空間。憲法修正案第2條規(guī)定：“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。1998年的《土地管理法》第2條第四款也作了類似的規(guī)定。這里的“土地使用權”既包括國有土地使用權，也包括集體土地使用權，而集體土地使用權則包括集體建設用地使用權也包括農(nóng)用土地使用權。這里的“轉讓”就是流轉，即有償使用。另外，《土地管理法》第63條也規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非法農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！痹摋l的立法目的主要是為了保護耕地，因此農(nóng)用土地流轉應當受下面兩個條件的制約：1、流轉的土地必須用于農(nóng)業(yè)建設而不得用于非農(nóng)業(yè)建設，即受讓農(nóng)地使用權的單位或個從也只能從事農(nóng)業(yè)建設的組織和個人。2、只有在法定的特殊條件下，流轉的土地才可以用于非農(nóng)業(yè)建設。

二、 土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)實問題及法律、政策問題

農(nóng)用土地的現(xiàn)狀是：一方面許多人棄耕進城打工謀生，大量土地請人代耕或撂荒，另一方面本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員及外來集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員擴大規(guī)模經(jīng)營需要土地承包經(jīng)營權流轉。這就為承包土地經(jīng)營權提供了市場空間，但我國現(xiàn)行法律為土地承包經(jīng)營權流轉提供的空間較窄，限制過多，有些政策規(guī)定較為原則，操作性不強，而法律調(diào)整又相對滯后。這就給實際工作帶來了相當難度和困難。自1985年國家在政策上允許有償轉包土地開始，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權的流轉便在全國各地農(nóng)村開展起來，隨著形勢的發(fā)展，很多省份很多地方對土地承包經(jīng)營權流轉作了大膽的探索，從實踐的情況看，存在的問題主要有三個方面：

（一） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉主要是依靠行政方式推動。盡管1984年國家已明確規(guī)定農(nóng)村土地承包15年不變，1995年國家又規(guī)定土地承包期再延長30年，但各地都通過行政方式進行了多次土地調(diào)整。尤其是近年來，由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結構調(diào)整的需要，以行政推動的方式進行土地流轉更為突出，有些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿隨意收回農(nóng)民承包土地，搞重新發(fā)包、出租和集體統(tǒng)一經(jīng)營，這種行政命令的流轉方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關系頻繁變動以及農(nóng)民土地利用短期行為等問題，損害了農(nóng)民的利益。

（二） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉市場機制不健全。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉還受到種種因素的制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場還不完善。目前，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉形式以轉包為主，形式比較單一，流轉主要在鄰里和親戚之間進行，而且流轉的內(nèi)容簡單。由此可見，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉還處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

（三） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉操作程序不規(guī)范。由于農(nóng)村集體土地流轉多自發(fā)形式，土地流轉雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序以及履行必須的手續(xù)，也沒有通過流轉合同或者契約來規(guī)范流轉雙方的權利義務關系，通常采取“口頭協(xié)議”的方式進行私下流轉，造成土地承包關系的混亂，土地流轉無序進行，導致糾紛越來越多。

上述問題的原因是多方面的，但主要的是來自政策和法律的不完善。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策及實踐中的做法，我國土地經(jīng)營權流轉方面存在以下幾方面的不足：

（一） 政策局限：土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實現(xiàn)了“兩權分離”，土地的所有權和經(jīng)營權可以分屬于集體和農(nóng)民兩個不同的主體，使農(nóng)用土地制度在原有基礎上得到了有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整。土地承包經(jīng)營權細化給農(nóng)民，初步實現(xiàn)了土地權利義務的統(tǒng)一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營方式也和農(nóng)民習慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會各界擁護，新舊體制平穩(wěn)進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟狀況和生活水平，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統(tǒng)的政策設計的情況下進行的，家庭土地承包制度只著重對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進行調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權制度的改革既不規(guī)范，也不系統(tǒng)，更不徹底。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，并嚴重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構的調(diào)整。

首先，農(nóng)用土地的產(chǎn)權體系不完整，土地產(chǎn)權主體不清。由于土地承包引起的“兩權分離”，從土地產(chǎn)權角度看并不完整，也不清晰。土地分別包含哪些產(chǎn)權，集體土地所有權權能，承包經(jīng)營權如何界定，以及土地所有權、使用權、收益權、處置權應劃分為幾個不同的產(chǎn)權層次都未明確，甚至在這種土地制度中產(chǎn)權主體也是不清的，不僅有關產(chǎn)權分別屬于什么主體無明確說法，就連集體土地所有權的主體是鄉(xiāng)、村還是組一直存在著爭議，其所有權權益如何分配更無法論及。

其次，承包土地的權利是含混和殘缺的。承包和經(jīng)營實屬兩種不同的經(jīng)濟行為，在生產(chǎn)組織和經(jīng)營方式上非屬于同一層次，享有的土地權能也不同，籠統(tǒng)不加分割難以形成明晰的土地產(chǎn)權。嚴格地說，目前的土地承包經(jīng)營權僅是一種在土地上耕作的權利，并非真正意義的地權，除了承包土地的行為權利明確屬于農(nóng)民外，有關轉包、租賃、抵押、轉讓等其他土地權利均未進行設定，土地的使用權、收益權、處置權的行為主體是農(nóng)民還是集體也不明確。

第三，土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定，未能按土地物權的屬性給予保障。土地承包獲得的土地具有物權的特征，但目前卻以債權的形式給予保障。土地權利穩(wěn)含或附屬于經(jīng)濟承包關系中，以承包合同的形式表現(xiàn)，當社會經(jīng)濟條件變化引起承包關系變化時，土地的承包關系也隨之改變，同時，合同雙方當事人訂立的一種契約關系，隱含于承包關系中的土地權益就與第三方無關，所以，無論怎么強調(diào)承包穩(wěn)定關系不變，只要合同不復存在或出現(xiàn)問題，承包關系、土地權益也將不復存在，剩下的只是合同雙方當事人自己內(nèi)部的債務糾紛。從法律屬性上講，這樣的土地關系是難以穩(wěn)定的，對土地權益的保障也是不可靠的。

農(nóng)用土地制度的缺陷，造成了目前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的一系列深層次矛盾和問題。集體經(jīng)濟組織及其成員的土地所有權權益不清，使集體經(jīng)濟組織常侵害農(nóng)民權益，半數(shù)農(nóng)民分不清土地是集體還是國家的，自己的土地權益如何體現(xiàn)，征地補償經(jīng)常發(fā)生糾紛。承包土地使用權不明確，承包關系又靠經(jīng)濟合同來確定，土地的權利義務和使用時間就隨承包合同的變更而改變，隨著承包關系的調(diào)整而增減，土地承包形成的土地權利無法穩(wěn)定，也無法把農(nóng)民承包的土地當作一種財產(chǎn)權來保護。

由于承包土地的權利義務缺失，在保證了土地關系穩(wěn)定的同時，也使農(nóng)村勞動力和土地“離不可分”，大量的勞動力密集于相對少的土地之上，勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)民增收困難。同時，按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營中歸并土地的要求，生產(chǎn)要素無法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構的調(diào)整下于要么重新調(diào)整土地承包關系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營的尷尬局面。此外，缺失了土地產(chǎn)權權益的生產(chǎn)責任制，雖然起到了最基本的“社會保障”作用，但因土地無法轉包、出租、流轉經(jīng)營，與土地相聯(lián)的生產(chǎn)任務使農(nóng)民象“候鳥”式的隨農(nóng)耕季節(jié)在城市與鄉(xiāng)間遷徒，以完成承包和打工兩種不同的生產(chǎn)和謀任務，剩余勞動力無法順利地向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。

（二） 法律滯后。土地法律制度的根本目的，是土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對象，是土地權屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系。正如有學者認為，中國現(xiàn)行土地管理法律對土地產(chǎn)權制度的安排，都是建立在政府供給土地資源的基點之上的，也就是說，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度都是在政府所允許的范圍的制度創(chuàng)新，是政府供給土地資源的制度完善，是政府對土地產(chǎn)權的管理，即土地行政的制度安排，而不是土地產(chǎn)權制度本身的誘致性發(fā)育。關于農(nóng)地經(jīng)營權流轉的問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠滯后于政策及行政法規(guī)、司法解釋。1998年國務院批轉《農(nóng)業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見》的通知，同意其關于建立土地承包經(jīng)營權流轉機制。（在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地。）1998年10月14日的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》規(guī)定：“農(nóng)地使用權的合理流轉要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉讓?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸缭?986年就制訂了《關于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，其中對轉讓、轉包兩種流轉方式進行了明確的規(guī)定。1999年重新頒布的《關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》進一步規(guī)定了轉讓、轉包、互換、入股四種流轉形式。

（三） 限制過嚴。第一，主體的限制。按《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定：“國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。集體所有的土地由本集體組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！庇纱丝梢?，農(nóng)地使用權主要限于本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民之間，非本社區(qū)的個人或組織受讓農(nóng)地使用權作為例外受到嚴格的限制。第二，流轉的前提是必須經(jīng)發(fā)包方同意。如《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“承包期間，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉包所承包的土地、山嶺、草原、灘涂、水面”。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關于穩(wěn)定完善土地承包關系的意見》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權可以轉包、轉讓、入股、抵押，但必須經(jīng)發(fā)包方同意。第三，流轉形式較少。就目前有關規(guī)定來看，主要限于轉包、轉讓、入股、互換四種形式，如《農(nóng)業(yè)法》第13條，《森林法》第15條等都只規(guī)定了以上四種形式，而對于出讓、出租、抵押等形式則缺乏應有的規(guī)定。

縱觀農(nóng)用土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀，至少有十個方面的問題需要在政策和法律上予以完善，以便在實際工作中加以規(guī)范。一是流轉范圍的封閉性；二是流轉的無契約性；三是流轉的無序性；四是主體地位不平等性；五是流轉雙方權利義務不對等性；六是流轉性質不明確性；七是政府干預過度性；八是補償機制缺失性；九是流轉市場發(fā)育滯后性；十是流轉機制缺乏法律保障性。只有解決這十個方面的問題，才能規(guī)范各種形式家庭承包的土地經(jīng)營權流轉運行機制，才能使家庭承包的土地經(jīng)營權流轉符合“自愿、依法、有償”的要求，達到依法維護家庭承包的土地承包經(jīng)營權流轉當事人的合法權益，更好地實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，推進農(nóng)用土地適度規(guī)模經(jīng)營。

三、 完善農(nóng)用土地產(chǎn)權制度，規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉

理順土地經(jīng)濟關系，統(tǒng)籌各方利益，是規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉的關鍵。必須以十六屆三中全會精神為指針，按照土地產(chǎn)權構建“三權分離”的農(nóng)用土地產(chǎn)權體系，創(chuàng)造性地發(fā)揮土地的基礎作用和產(chǎn)權制度的優(yōu)勢。

（一） 集體土地所有權：

集體土地所有權為農(nóng)用土地產(chǎn)權體系中最高層次的產(chǎn)權形態(tài)，其上可設置承包土地使用權等其他土地權利。集體土地為組、村或鄉(xiāng)集體所有，以組擁有所有權為主要形式；土地的處置權由所有權主體行使，可用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)包、入股、出租等經(jīng)營活動，并可獲取土地所有權收益；所有權的組織和實現(xiàn)形式可實行土地股份合作制，土地所有權益隨集體經(jīng)濟組織成員的身份而取得，每個成員都有均等而不可分割的權益；集體土地所有權不得買賣，除土地交換、集體經(jīng)濟組織合并分拆、國家征用征購土地時才能發(fā)生所有權轉移外，任何單位和個人不得隨意改變集體土地所有權性質；集體土地所有權是土地的一項最主要物權，所有權主體和每個集體的成員平時都享有土地帶來的所有權收益，征地時可適當分割土地補償。

（二） 承包土地使用權：

承包土地使用權是集體土地所有權下的一個完整、獨立的土地產(chǎn)權形態(tài)。土地使用年期為30年或70年，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民有獲得該權利的優(yōu)先權，使用權人也以本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民為主，一般以承包或“四荒”拍賣方式取得承包土地使用權。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部可按戶均分承包的方式獲得使用權，已在第一、二輪承包延包中承包了土地的農(nóng)民則應直接界定為取得承包土地使用權；在土地使用年期內(nèi)，承包土地使用權之上可附設土地經(jīng)營權等他項權利，土地可由使用權人自己使用，也可以入股、轉包、出租予以他人經(jīng)營，經(jīng)土地所有者同意，還可以用于抵押融資，暫不允許轉讓；承包土地使用權按不動產(chǎn)的特性給予法律保障，一經(jīng)取得并通過政府土地登記，使用權人和土地權利義務不能再隨意改變，必須改變的，當事人要按市場價格向使用權人支付土地財產(chǎn)損失的補償；承包土地使用權是土地的一項基本物權，取得使用權需支付相應的土地費用或地價、地租，使用權人平時享有利用或經(jīng)營土地使用權帶來的收益，在國家征用土地時還可獲得喪失土地使用權的損失補償。

（三） 土地耕作經(jīng)營權：

土地耕作經(jīng)營權是在承包土地使用權上附設的一種他項權利。承包土地使用權人可將其土地耕作經(jīng)營權單獨以轉包、分包、出租等方式流轉經(jīng)營，經(jīng)營期可根據(jù)經(jīng)營的需要由承包或租賃雙方自行商定；對土地轉包、分包、出租等經(jīng)營活動，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的其他農(nóng)民具有承包、承租的優(yōu)先權，經(jīng)本職工作集體經(jīng)濟組織的2/3成員同意后，土地可對外轉包、分包、租賃；在不超越承包土地使用權的范圍內(nèi)，土地耕作經(jīng)營所涉及的經(jīng)營費用、經(jīng)營方式、經(jīng)營時間、生產(chǎn)任務和責任等均由合同約定，并可隨合同改變而改變；土地耕作經(jīng)營權具有一定的債權屬性，取得經(jīng)營權也需支付相應的土地費用或地租，但經(jīng)營者主要的收益來自于農(nóng)業(yè)耕作和生產(chǎn)而非土地。經(jīng)營期內(nèi)如國家征用土地，經(jīng)營者有權獲得青苗補償及經(jīng)營損失補償。

按現(xiàn)代產(chǎn)權理論構建的農(nóng)用土地“三權分離式”產(chǎn)權體系，適應了我國土地資源緊缺的國情，滿足了今后農(nóng)村先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，不僅為農(nóng)村土地公有制實現(xiàn)形式的多樣化和多種經(jīng)濟成份共同發(fā)展奠定堅實的制度基礎，而且從根本上保障了土地使用權，還可以使農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營真正轉變?yōu)閷ν恋刭Y產(chǎn)的經(jīng)營，促進剩余勞動力順利向二、三產(chǎn)業(yè)、向城市轉移，農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式根本改觀，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略調(diào)整。

完善農(nóng)用土地產(chǎn)權體系是一項關系農(nóng)村社會安定和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的大工程，是一場關系到農(nóng)村市場經(jīng)濟體系建設的，目前農(nóng)用土地產(chǎn)權制度的巨大優(yōu)勢已日趨彰顯，一旦得以順利實現(xiàn)，將極大地促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，徹底解決當前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村面臨的土地問題。

淺談土地經(jīng)營權流轉:試論土地經(jīng)營權流轉與農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措

論文關鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障　資金籌措　土地經(jīng)營權流轉

論文摘要：在農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉現(xiàn)象日益盛行、農(nóng)村面臨楊俊養(yǎng)老保障問題的形勢下，我們可以探索通過土地經(jīng)營權的流轉來為轉讓農(nóng)戶養(yǎng)老提供部分養(yǎng)老保障資金，本文在分析土地經(jīng)營權的流轉對于農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措具有重要的現(xiàn)實意義的基礎上，提出了大膽的設想和建議；通過某種制度安排讓某一中介組織介入，代替那些轉讓經(jīng)營權的農(nóng)戶做好長遠的養(yǎng)老準備。

我國已經(jīng)進入人口老齡化國家行列，在養(yǎng)老保障問題上面臨著非常嚴峻的形勢，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老問題更加突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至2004年底，我國65歲及以上的老年人達9857萬人，占人口總數(shù)的7.6%?！蓖瑫r，根據(jù)第五次人口普查的結果顯示，中國80%以上的老年人口居住在農(nóng)村。這個龐大的農(nóng)村老年群體與城市老年群體最大的差異就是他們有勞動能力時沒有工薪，年老喪失勞動能力后，不能享受到退休金待遇，生活缺乏基本保障。據(jù)統(tǒng)計，2000年只有5. 5%農(nóng)村老人得到不同程度的生活與服務保障，還有90%以上的農(nóng)村老人主要依靠家庭養(yǎng)老。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在我國有著深厚的經(jīng)濟和文化基礎，但隨著社會經(jīng)濟的深人發(fā)展、計劃生育國策的執(zhí)行、人們生活方式和觀念的巨大轉變，現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)無法再滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要。因此，積極探索可行的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式勢在必行。

眾所周知，要徹底解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的關鍵在于社會經(jīng)濟的發(fā)展，只要有了充足的資金支持，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題就自然迎刃而解。但我們必須清醒地認識到，社會經(jīng)濟的發(fā)展是需要一個長期的過程的。在我國農(nóng)村面臨嚴峻養(yǎng)老問題時，我們不能全部寄望于無法預期的經(jīng)濟發(fā)展，而應該努力尋找既有的資源和力量以應對眼前的問題。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟財政資源一般比較貧乏，但這并不表明廣大農(nóng)村就沒有任何資源優(yōu)勢，我們不應該忽視在廣大農(nóng)村地區(qū)有著最寶貴的資源—土地。所以，筆者認為，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決可以考慮以農(nóng)民這份最寶貴的資源為切人點，做好“土地”這篇文章。

一、關注已經(jīng)興起并正在逐步盛行的農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉現(xiàn)象，利用好“土地”這份農(nóng)村最寶資源，以應對日益緊迫的農(nóng)村養(yǎng)老問題

所謂農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉就是擁有對村集體土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。我國農(nóng)村土地的流轉開始于1985年，至今已有20年的歷史了。到目前為止，我國已探索出了多種多樣的土地經(jīng)營權流轉的形式，主要包括自由流轉、租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣等等。據(jù)統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經(jīng)營權的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達地區(qū)流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20%—30%，一般超過10%;內(nèi)地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10%—20%左右，一般在5%左右。如至2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13. 500;福建省為10. 7%;安徽約為5%。世界銀行的一份研究報告指出:當人均GDP低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主;當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運動和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地經(jīng)營者有擴張規(guī)模的需求，土地擁有者有轉讓土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，隨著我國經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，不難預料，土地流轉的現(xiàn)象在今后將更加盛行。所以，在農(nóng)村面臨嚴峻養(yǎng)老問題的情況下，非常有必要對土地經(jīng)營權的流轉與農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措功能進行挖掘。

二、建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉過程中的農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措模式

對農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉問題，理論界在最近幾年做了大量的研究工作。但在對待農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的意義上，大部分人只是把目光投放在它對鞏固和完善土地家庭承包經(jīng)營制度、提高土地資源利用率、增加農(nóng)民收人、推進農(nóng)村工業(yè)化和城市化以及現(xiàn)代化等方面，在土地經(jīng)營權的流轉對于完善和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的可能性這一塊還缺乏理論上的探討和研究。雖然現(xiàn)實中許多地方在實踐上有所探索和嘗試，但對這個問題缺乏理論上的關注有可能會使我們失去為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌措資金的契機。

從現(xiàn)實看，絕大部分地方對待土地經(jīng)營權流轉的“補償”方式過于簡單，過于關注短期收益。無論是土地的流轉采用租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣中的哪一種形式，經(jīng)營權發(fā)生流轉時，作為轉讓方的農(nóng)戶只是簡單地一次或多次從經(jīng)營權接受方那兒拿到相應的貨幣或實物補償(包括租金、分紅、拍賣所得等等)，而缺乏中間組織對這份補償進行更合理的規(guī)劃和管理。大部分農(nóng)戶在拿到這份補償時，由于“短期行為”，頭腦中大都還沒有“養(yǎng)老防老”這根弦，缺乏更長遠的考慮。因此，我們在此做一個大膽的設想，為了農(nóng)民長遠的“養(yǎng)老防老”利益的需要，非常有必要通過某種制度安排讓某一中間組織(政府的相關部門、社會上某些特定的機構，如保險公司等，都是這種中間組織的潛在扮演者)介人，代替那些轉讓經(jīng)營權的農(nóng)戶做好長遠的養(yǎng)老準備。具體做法就是:經(jīng)營權接受方把原來直接交給經(jīng)營權轉讓方農(nóng)戶的全部補償中的一部分(比如說:全部補償?shù)?0%一20%)繳納給這一中間組織作為轉讓經(jīng)營權農(nóng)戶的養(yǎng)老保障資金，并由這個組織代為運營和分配，最終也由該中間組織向這些農(nóng)戶提供相應程度的養(yǎng)老保障。

養(yǎng)老保障資金雖從經(jīng)營權接受方直接繳納，但它屬于全部補償?shù)囊徊糠?，所以繳納養(yǎng)老資金的主體仍然應該是經(jīng)營權轉讓方農(nóng)戶。因此，建議設立土地流轉農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶，除了把經(jīng)營權轉讓戶繳納的養(yǎng)老保障資金全部充人這個帳戶，同時為了檄發(fā)農(nóng)戶繳費的積極性，更是為了明確政府的責任，政府應當注人相應比例(比如說:全部補償?shù)?%一10%)的財政補貼;甚至可以設立成匹配基金形式，即經(jīng)營權轉讓戶向這個帳戶每繳納一元錢，國家就要對等地為他再存人一元錢。

但我們也要注意到每個農(nóng)戶帳戶的基金有限，因此可以規(guī)定農(nóng)戶在一定期限內(nèi)(如:5—10年)不能動用這個帳戶基金。因為當前就面臨生活困難的轉讓經(jīng)營權的老年農(nóng)民在一定的時期內(nèi)除了其它與原有的保障方式外，他們起碼可以使用扣除了養(yǎng)老資金后的補償來保障他們的養(yǎng)老問題。同時，每個帳戶的有限的基金只能滿足經(jīng)營權轉讓戶有限時間內(nèi)養(yǎng)老保障之需，很難多代際延續(xù)。而且，隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，越來越多年輕一代的農(nóng)民將會離開土地，成為被雇傭者和自雇傭者，只要城鎮(zhèn)社會保障體系把他們納人保障范圍，他們今后的養(yǎng)老就可以不依賴這個帳戶了。

農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的方式是多種多樣，對失去土地經(jīng)營權農(nóng)戶的補償方式肯定也是多種多樣的，因此，轉讓經(jīng)營權農(nóng)戶對其繳納的養(yǎng)老保障資金的方式以及中間組織對這份補償?shù)墓芾砗头峙浞绞揭怖硭斎粦摱鄻踊榱嗽鰪姽芾淼挠行?，中間組織在具體操作時應遵循以下幾個原則:

1.適合性原則。一方面，各地之間實際情況的差異，中間組織本身存在的形式以及其所采用的管理、分配經(jīng)營權轉讓戶所繳保障金的方式應當與當?shù)氐膶嶋H情況相適合;另一方面，經(jīng)營權流轉方式的不同，涉及到的農(nóng)戶繳納資金的方式應當與經(jīng)營權的流轉方式相適合，比如:流轉采取租賃方式的適合繳納他們獲得的部分租金，采用股份合作形式的較適合采取多次提取農(nóng)戶的部分分紅，等等。

2.規(guī)范性原則。一方面，國家和地方應當制定相應的制度或規(guī)則對中間組織本身以及它對農(nóng)戶繳納的養(yǎng)老資金的經(jīng)營和管理進行規(guī)范;另一方面，農(nóng)戶因經(jīng)營權流轉方式不同而造成他們養(yǎng)老金繳納方式不同，為避免繳納的無序和混亂，也就更需要規(guī)范。比如，不同流轉方式所應采用的養(yǎng)老金具體繳費方式、繳納的數(shù)額或比例等等，都需要明確的規(guī)范。

3.強制性原則。發(fā)生土地經(jīng)營權流轉的農(nóng)戶必須以一定的方式繳納一定比例的補償金，而不能采取自愿性原則。這主要是為了克服某些農(nóng)戶因他們的“短視”而拒絕繳納進而影響到他們今后的養(yǎng)老保障。因此，只要發(fā)生土地流轉，中間組織就應當及時收取農(nóng)戶應當繳納的養(yǎng)老保障資金。

4.專用性原則。農(nóng)戶把部分補償金繳納給中間組織，是希望中間組織代替他們管理好、經(jīng)營好他們的養(yǎng)老資金，以至于在他們需要時能得到與他們繳納額相適合的保障。因此，中間組織必須保證專款專用，不得挪為他用，以免損害繳費農(nóng)戶的合法權益。對于沒有發(fā)生土地經(jīng)營權流轉的農(nóng)戶，因為他們沒有向組織繳納資金，所以他們無權享受由發(fā)生土地經(jīng)營權流轉農(nóng)戶提供的保障資金。

三、通過土地經(jīng)營權的流轉而為流轉經(jīng)營權的農(nóng)民籌集部分養(yǎng)老保障基金具有現(xiàn)實意義和實踐價值

1.它可以為貧困地區(qū)的土地經(jīng)營權流轉農(nóng)民提供一定程度的養(yǎng)老保障。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，在一些不發(fā)達地區(qū)，土地流轉的補償可能會較低，因此，有人可能會質疑這種基金籌集方式在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)實行的意義。所謂農(nóng)村養(yǎng)老保障保障的是農(nóng)民最基本的生活需要，而農(nóng)民的基本生活需要和城里人是不同的，農(nóng)村生活保障標準是比較低的。城市最低生活保障線(相當于貧困線)每人每月300元，有的達到400元。在農(nóng)村，國家人口計生委在部分農(nóng)村給那些當年帶頭搞計劃生育而后來沒有子女的孤寡老人每年發(fā)放600元生活補貼，每月僅50元就可幫助他們解決基本生活問題。所以，只要農(nóng)戶帳戶能為經(jīng)營權轉讓戶的老年農(nóng)民每月提供幾十元錢就能保障他們的基本生活。

2.它明確了國家在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措上的責任。當前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金籌集的一個主要特點是:以個人繳費為主、集體補助為輔，國家政策扶持。這種基金籌集模式突出以自我保障為主的原則，減輕了政府財政負擔。然而，農(nóng)村老年人本身屬于社會最弱勢的群體之一，依靠他們繳費籌資恐怕很難;農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰弱和解體使得大部分農(nóng)民得不到集體的資助。所以，在這種情況下，國家對農(nóng)村養(yǎng)老保障僅僅給予政策上的扶持，實際上是推卻應負的責任，其不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善與健全。如果在我們所設想的農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集模式中，政府通過向農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶注人相應的財政支持，實際上是政府用實際行動明確了在解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上的責任。

3.它無疑也是一條可以為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌集部分資金的路子。農(nóng)村老齡化人口數(shù)是如此的龐大，無論哪一部門、哪一種途徑都無法單獨擔當為其提供養(yǎng)老保障的重任，因而，養(yǎng)老保障資金來源應當也必須多元化。我們必須積極探索各種可能的渠道為養(yǎng)老保障融資，充分利用農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的“有償”原則，可以為經(jīng)營權流轉戶農(nóng)民提供部分養(yǎng)老保障資金。因此，忽視土地經(jīng)營權流轉對農(nóng)村養(yǎng)老保障籌資的可能性意義，也就可能使我們失去一條有效的融資渠道。

4.它向農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的逐步完善與發(fā)展邁出了實質性的一步。利用土地經(jīng)營權的流轉來獲取農(nóng)村養(yǎng)老保障資金在目前還無法讓全部農(nóng)民都享受到這份保障，甚至沒能完全滿足經(jīng)營權轉讓戶農(nóng)民的養(yǎng)老要求，但至少它有利于擴展我國現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面。只有擁有了保障資金，農(nóng)村養(yǎng)老保障才不會僅僅停留于口號上。

如何利用農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉來為解決我國農(nóng)村地區(qū)老年農(nóng)民的養(yǎng)老問題籌措資金是一個新課題，它會涉及到相關部門與制度的配套改革，是一個復雜的系統(tǒng)工程。而且，農(nóng)村養(yǎng)老保障所需要的資金是如此的龐大，我們的政府和社會還必須在拓展和開辟融資渠道上承擔更大的責任。

淺談土地經(jīng)營權流轉:試論土地經(jīng)營權流轉與農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措

論文關鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障　資金籌措　土地經(jīng)營權流轉

論文摘要：在農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉現(xiàn)象日益盛行、農(nóng)村面臨楊俊養(yǎng)老保障問題的形勢下，我們可以探索通過土地經(jīng)營權的流轉來為轉讓農(nóng)戶養(yǎng)老提供部分養(yǎng)老保障資金，本文在分析土地經(jīng)營權的流轉對于農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措具有重要的現(xiàn)實意義的基礎上，提出了大膽的設想和建議；通過某種制度安排讓某一中介組織介入，代替那些轉讓經(jīng)營權的農(nóng)戶做好長遠的養(yǎng)老準備。

我國已經(jīng)進入人口老齡化國家行列，在養(yǎng)老保障問題上面臨著非常嚴峻的形勢，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老問題更加突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至2004年底，我國65歲及以上的老年人達9857萬人，占人口總數(shù)的7.6%?！蓖瑫r，根據(jù)第五次人口普查的結果顯示，中國80%以上的老年人口居住在農(nóng)村。這個龐大的農(nóng)村老年群體與城市老年群體最大的差異就是他們有勞動能力時沒有工薪，年老喪失勞動能力后，不能享受到退休金待遇，生活缺乏基本保障。據(jù)統(tǒng)計，2000年只有5. 5%農(nóng)村老人得到不同程度的生活與服務保障，還有90%以上的農(nóng)村老人主要依靠家庭養(yǎng)老。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在我國有著深厚的經(jīng)濟和文化基礎，但隨著社會經(jīng)濟的深人發(fā)展、計劃生育國策的執(zhí)行、人們生活方式和觀念的巨大轉變，現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)無法再滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要。因此，積極探索可行的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式勢在必行。

眾所周知，要徹底解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的關鍵在于社會經(jīng)濟的發(fā)展，只要有了充足的資金支持，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題就自然迎刃而解。但我們必須清醒地認識到，社會經(jīng)濟的發(fā)展是需要一個長期的過程的。在我國農(nóng)村面臨嚴峻養(yǎng)老問題時，我們不能全部寄望于無法預期的經(jīng)濟發(fā)展，而應該努力尋找既有的資源和力量以應對眼前的問題。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟財政資源一般比較貧乏，但這并不表明廣大農(nóng)村就沒有任何資源優(yōu)勢，我們不應該忽視在廣大農(nóng)村地區(qū)有著最寶貴的資源—土地。所以，筆者認為，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決可以考慮以農(nóng)民這份最寶貴的資源為切人點，做好“土地”這篇文章。

一、關注已經(jīng)興起并正在逐步盛行的農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉現(xiàn)象，利用好“土地”這份農(nóng)村最寶資源，以應對日益緊迫的農(nóng)村養(yǎng)老問題

所謂農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉就是擁有對村集體土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。我國農(nóng)村土地的流轉開始于1985年，至今已有20年的歷史了。到目前為止，我國已探索出了多種多樣的土地經(jīng)營權流轉的形式，主要包括自由流轉、租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣等等。據(jù)統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經(jīng)營權的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達地區(qū)流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20%—30%，一般超過10%;內(nèi)地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10%—20%左右，一般在5%左右。如至2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13. 500;福建省為10. 7%;安徽約為5%。世界銀行的一份研究報告指出:當人均GDP低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主;當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運動和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地經(jīng)營者有擴張規(guī)模的需求，土地擁有者有轉讓土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，隨著我國經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，不難預料，土地流轉的現(xiàn)象在今后將更加盛行。所以，在農(nóng)村面臨嚴峻養(yǎng)老問題的情況下，非常有必要對土地經(jīng)營權的流轉與農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措功能進行挖掘。

二、建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉過程中的農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措模式

對農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉問題，理論界在最近幾年做了大量的研究工作。但在對待農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的意義上，大部分人只是把目光投放在它對鞏固和完善土地家庭承包經(jīng)營制度、提高土地資源利用率、增加農(nóng)民收人、推進農(nóng)村工業(yè)化和城市化以及現(xiàn)代化等方面，在土地經(jīng)營權的流轉對于完善和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的可能性這一塊還缺乏理論上的探討和研究。雖然現(xiàn)實中許多地方在實踐上有所探索和嘗試，但對這個問題缺乏理論上的關注有可能會使我們失去為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌措資金的契機。

從現(xiàn)實看，絕大部分地方對待土地經(jīng)營權流轉的“補償”方式過于簡單，過于關注短期收益。無論是土地的流轉采用租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣中的哪一種形式，經(jīng)營權發(fā)生流轉時，作為轉讓方的農(nóng)戶只是簡單地一次或多次從經(jīng)營權接受方那兒拿到相應的貨幣或實物補償(包括租金、分紅、拍賣所得等等)，而缺乏中間組織對這份補償進行更合理的規(guī)劃和管理。大部分農(nóng)戶在拿到這份補償時，由于“短期行為”，頭腦中大都還沒有“養(yǎng)老防老”這根弦，缺乏更長遠的考慮。因此，我們在此做一個大膽的設想，為了農(nóng)民長遠的“養(yǎng)老防老”利益的需要，非常有必要通過某種制度安排讓某一中間組織(政府的相關部門、社會上某些特定的機構，如保險公司等，都是這種中間組織的潛在扮演者)介人，代替那些轉讓經(jīng)營權的農(nóng)戶做好長遠的養(yǎng)老準備。具體做法就是:經(jīng)營權接受方把原來直接交給經(jīng)營權轉讓方農(nóng)戶的全部補償中的一部分(比如說:全部補償?shù)?0%一20%)繳納給這一中間組織作為轉讓經(jīng)營權農(nóng)戶的養(yǎng)老保障資金，并由這個組織代為運營和分配，最終也由該中間組織向這些農(nóng)戶提供相應程度的養(yǎng)老保障。

養(yǎng)老保障資金雖從經(jīng)營權接受方直接繳納，但它屬于全部補償?shù)囊徊糠?，所以繳納養(yǎng)老資金的主體仍然應該是經(jīng)營權轉讓方農(nóng)戶。因此，建議設立土地流轉農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶，除了把經(jīng)營權轉讓戶繳納的養(yǎng)老保障資金全部充人這個帳戶，同時為了檄發(fā)農(nóng)戶繳費的積極性，更是為了明確政府的責任，政府應當注人相應比例(比如說:全部補償?shù)?%一10%)的財政補貼;甚至可以設立成匹配基金形式，即經(jīng)營權轉讓戶向這個帳戶每繳納一元錢，國家就要對等地為他再存人一元錢。

但我們也要注意到每個農(nóng)戶帳戶的基金有限，因此可以規(guī)定農(nóng)戶在一定期限內(nèi)(如:5—10年)不能動用這個帳戶基金。因為當前就面臨生活困難的轉讓經(jīng)營權的老年農(nóng)民在一定的時期內(nèi)除了其它與原有的保障方式外，他們起碼可以使用扣除了養(yǎng)老資金后的補償來保障他們的養(yǎng)老問題。同時，每個帳戶的有限的基金只能滿足經(jīng)營權轉讓戶有限時間內(nèi)養(yǎng)老保障之需，很難多代際延續(xù)。而且，隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，越來越多年輕一代的農(nóng)民將會離開土地，成為被雇傭者和自雇傭者，只要城鎮(zhèn)社會保障體系把他們納人保障范圍，他們今后的養(yǎng)老就可以不依賴這個帳戶了。

農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的方式是多種多樣，對失去土地經(jīng)營權農(nóng)戶的補償方式肯定也是多種多樣的，因此，轉讓經(jīng)營權農(nóng)戶對其繳納的養(yǎng)老保障資金的方式以及中間組織對這份補償?shù)墓芾砗头峙浞绞揭怖硭斎粦摱鄻踊?。為了增強管理的有效性，中間組織在具體操作時應遵循以下幾個原則:

1.適合性原則。一方面，各地之間實際情況的差異，中間組織本身存在的形式以及其所采用的管理、分配經(jīng)營權轉讓戶所繳保障金的方式應當與當?shù)氐膶嶋H情況相適合;另一方面，經(jīng)營權流轉方式的不同，涉及到的農(nóng)戶繳納資金的方式應當與經(jīng)營權的流轉方式相適合，比如:流轉采取租賃方式的適合繳納他們獲得的部分租金，采用股份合作形式的較適合采取多次提取農(nóng)戶的部分分紅，等等。

2.規(guī)范性原則。一方面，國家和地方應當制定相應的制度或規(guī)則對中間組織本身以及它對農(nóng)戶繳納的養(yǎng)老資金的經(jīng)營和管理進行規(guī)范;另一方面，農(nóng)戶因經(jīng)營權流轉方式不同而造成他們養(yǎng)老金繳納方式不同，為避免繳納的無序和混亂，也就更需要規(guī)范。比如，不同流轉方式所應采用的養(yǎng)老金具體繳費方式、繳納的數(shù)額或比例等等，都需要明確的規(guī)范。

3.強制性原則。發(fā)生土地經(jīng)營權流轉的農(nóng)戶必須以一定的方式繳納一定比例的補償金，而不能采取自愿性原則。這主要是為了克服某些農(nóng)戶因他們的“短視”而拒絕繳納進而影響到他們今后的養(yǎng)老保障。因此，只要發(fā)生土地流轉，中間組織就應當及時收取農(nóng)戶應當繳納的養(yǎng)老保障資金。

4.專用性原則。農(nóng)戶把部分補償金繳納給中間組織，是希望中間組織代替他們管理好、經(jīng)營好他們的養(yǎng)老資金，以至于在他們需要時能得到與他們繳納額相適合的保障。因此，中間組織必須保證?？顚Ｓ?，不得挪為他用，以免損害繳費農(nóng)戶的合法權益。對于沒有發(fā)生土地經(jīng)營權流轉的農(nóng)戶，因為他們沒有向組織繳納資金，所以他們無權享受由發(fā)生土地經(jīng)營權流轉農(nóng)戶提供的保障資金。

三、通過土地經(jīng)營權的流轉而為流轉經(jīng)營權的農(nóng)民籌集部分養(yǎng)老保障基金具有現(xiàn)實意義和實踐價值

1.它可以為貧困地區(qū)的土地經(jīng)營權流轉農(nóng)民提供一定程度的養(yǎng)老保障。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，在一些不發(fā)達地區(qū)，土地流轉的補償可能會較低，因此，有人可能會質疑這種基金籌集方式在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)實行的意義。所謂農(nóng)村養(yǎng)老保障保障的是農(nóng)民最基本的生活需要，而農(nóng)民的基本生活需要和城里人是不同的，農(nóng)村生活保障標準是比較低的。城市最低生活保障線(相當于貧困線)每人每月300元，有的達到400元。在農(nóng)村，國家人口計生委在部分農(nóng)村給那些當年帶頭搞計劃生育而后來沒有子女的孤寡老人每年發(fā)放600元生活補貼，每月僅50元就可幫助他們解決基本生活問題。所以，只要農(nóng)戶帳戶能為經(jīng)營權轉讓戶的老年農(nóng)民每月提供幾十元錢就能保障他們的基本生活。

2.它明確了國家在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措上的責任。當前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金籌集的一個主要特點是:以個人繳費為主、集體補助為輔，國家政策扶持。這種基金籌集模式突出以自我保障為主的原則，減輕了政府財政負擔。然而，農(nóng)村老年人本身屬于社會最弱勢的群體之一，依靠他們繳費籌資恐怕很難;農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰弱和解體使得大部分農(nóng)民得不到集體的資助。所以，在這種情況下，國家對農(nóng)村養(yǎng)老保障僅僅給予政策上的扶持，實際上是推卻應負的責任，其不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善與健全。如果在我們所設想的農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集模式中，政府通過向農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶注人相應的財政支持，實際上是政府用實際行動明確了在解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上的責任。

3.它無疑也是一條可以為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌集部分資金的路子。農(nóng)村老齡化人口數(shù)是如此的龐大，無論哪一部門、哪一種途徑都無法單獨擔當為其提供養(yǎng)老保障的重任，因而，養(yǎng)老保障資金來源應當也必須多元化。我們必須積極探索各種可能的渠道為養(yǎng)老保障融資，充分利用農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的“有償”原則，可以為經(jīng)營權流轉戶農(nóng)民提供部分養(yǎng)老保障資金。因此，忽視土地經(jīng)營權流轉對農(nóng)村養(yǎng)老保障籌資的可能性意義，也就可能使我們失去一條有效的融資渠道。

4.它向農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的逐步完善與發(fā)展邁出了實質性的一步。利用土地經(jīng)營權的流轉來獲取農(nóng)村養(yǎng)老保障資金在目前還無法讓全部農(nóng)民都享受到這份保障，甚至沒能完全滿足經(jīng)營權轉讓戶農(nóng)民的養(yǎng)老要求，但至少它有利于擴展我國現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面。只有擁有了保障資金，農(nóng)村養(yǎng)老保障才不會僅僅停留于口號上。

如何利用農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉來為解決我國農(nóng)村地區(qū)老年農(nóng)民的養(yǎng)老問題籌措資金是一個新課題，它會涉及到相關部門與制度的配套改革，是一個復雜的系統(tǒng)工程。而且，農(nóng)村養(yǎng)老保障所需要的資金是如此的龐大，我們的政府和社會還必須在拓展和開辟融資渠道上承擔更大的責任。

淺談土地經(jīng)營權流轉:關于促進農(nóng)村土地經(jīng)營權中長期規(guī)范流轉的建議

摘要：十七屆三中全會專門就農(nóng)村改革發(fā)展作出了重大決議，意味著黨的工作重心從城市開始轉向農(nóng)村，而黨的十七大明確了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設、實現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的主要抓手，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開適度規(guī)模經(jīng)營，在農(nóng)村土地所有權、承包權歸屬不變和農(nóng)民人均1～2畝田的條件下實施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，只有依靠土地經(jīng)營權流轉、集中才能形成。沒有土地經(jīng)營權流轉就沒有適度規(guī)模經(jīng)營，就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也就沒有農(nóng)村的全面發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村；土地經(jīng)營權；中長期；規(guī)范流轉

一、我區(qū)土地經(jīng)營權流轉的歷程和現(xiàn)狀

1.流轉歷程。1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行，在解決多勞多得問題、空前調(diào)動農(nóng)民積極性、農(nóng)村面貌顯著變化的同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移了相當部分的勞動力，出現(xiàn)了荒田、以現(xiàn)金抵農(nóng)業(yè)稅和定購任務的現(xiàn)象。通過外引勞力、內(nèi)促大戶的政策，至20世紀90年代中期，10畝以上大戶完成全區(qū)糧食定購任務的80%以上，規(guī)模經(jīng)營初步形成。1998年開展了期限30年、田塊到戶、取消定購任務的二輪承包，農(nóng)民對土地的義務下降導致人人要地，規(guī)模經(jīng)營顯著退縮。近年來，在政府引導和生產(chǎn)成本高漲的逼迫下，土地經(jīng)營權開始自發(fā)或委托流轉、規(guī)模經(jīng)營逐年上升。

2.流轉現(xiàn)狀。至2008年11底統(tǒng)計，我區(qū)土地經(jīng)營權流轉總面積30萬畝，占總耕地面積77.3%，其中10畝以上規(guī)模經(jīng)營面積25.2萬畝、5 458戶。有委托流轉與個人轉包二種流轉方式，分別占64%、36%。流轉期限分季節(jié)性流轉、短期流轉、中長期流轉（五年以上）三種，期限五年以下占總流轉面積的75.6%。

二、當前土地經(jīng)營權流轉中存在的問題和矛盾

1.各級對流轉的認識和重視還不夠。由于農(nóng)業(yè)所占產(chǎn)業(yè)比重低，財政貢獻很少；農(nóng)民的自由職業(yè)身份和相對貧困導致對農(nóng)民工作難做，面廣量大牽涉問題多；受“自愿”流轉的政策制約，不好采用行政手段等等原因；擔心事倍功半、出力不討好，不如順其自然慢慢來，再等十年農(nóng)民自然減少，將來規(guī)模經(jīng)營自然形成；或等待中央有關退出農(nóng)民身份政策的出臺。在流轉服務方面基層干部存在怕難、怕煩、多一事不如少一事思想。

2.流轉的規(guī)范性存在欠缺，亟須加強服務指導。占1/3流轉面積的農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利義務，帶來了糾紛和隱患。有的雖有流轉協(xié)議，但條款不全、表述不夠具體清晰，給村組織調(diào)解帶來困難。缺少一個共享的流轉平臺、上門引導的服務機構和流轉的促進政策。

3.流轉期短，不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)土地流轉期限五年以下占總流轉面積的75.6%。過短的流轉期限，使經(jīng)營主體不敢在土地、機械、設施上做大的投入，做一年算一年，缺乏長遠考慮。由于可持久掌握經(jīng)營的土地面積不足，無法吸引農(nóng)民子承父業(yè)，學習農(nóng)業(yè)、投身農(nóng)業(yè)，導致農(nóng)民人均年齡50歲以上、專業(yè)農(nóng)民人均55歲以上、年輕農(nóng)民供給斷檔的局面。

4.目前的規(guī)模經(jīng)營者仍然存在面積過小、技術素質有待提高的問題，同時意欲流出者存在生活費用擔憂。大部分種糧大戶因規(guī)模尚在50畝以下，家庭人均年收入仍在全區(qū)平均數(shù)以下，規(guī)模尚顯不足。除流轉引導、服務不足原因外，另一原因是部分兼業(yè)農(nóng)民擔心工作不穩(wěn)以求口糧自給和部分65歲以上的老年農(nóng)民因養(yǎng)老保障不足堅持著自給自足的生產(chǎn)生活方式，導致流出土地的農(nóng)戶比例少于農(nóng)村勞動力轉移的比例。多數(shù)規(guī)模經(jīng)營者在技術的掌握和應用、單產(chǎn)和效益方面仍有較大的提升空間，有待于對其加強培訓和服務。

三、促進土地經(jīng)營權中長期規(guī)范流轉的對策建議

土地經(jīng)營權流轉是破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的主要合法手段。本區(qū)農(nóng)業(yè)僅占gdp的4%，但勞動力卻占總勞動力的25%，發(fā)達的第二、三產(chǎn)業(yè)需要農(nóng)村多余勞動力的轉移；1.04萬元農(nóng)民人均收入只有11%來自農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入來源已多元廣泛，兼業(yè)農(nóng)民是目前農(nóng)民隊伍的主流；近年我區(qū)社保力度和覆蓋面不斷提升，正在逐步消除農(nóng)民土地流轉的后顧之憂；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)我區(qū)已有較為扎實的基礎。

（一）提高對土地經(jīng)營權流轉重要性、迫切性、規(guī)范性的認識，切實加強領導和監(jiān)督

我區(qū)經(jīng)濟總量已達中等發(fā)達國家水平，人均gdp近1萬美元，第二產(chǎn)發(fā)達、第三產(chǎn)興旺，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然落后、農(nóng)民未富，產(chǎn)業(yè)之間相差大、不協(xié)調(diào)，嚴重影響了社會和諧、阻礙了內(nèi)需啟動，有違社會公平、共同富裕的宗旨。三農(nóng)發(fā)展遲后制約著第二、三產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，社會的和諧穩(wěn)定迫切需要發(fā)展三農(nóng)，迫切需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，因此也迫切需要農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉。

按法律法規(guī)和政策遵循以下流轉原則：一是不變所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權原則，維護農(nóng)村基本經(jīng)營制度。流轉期限最長不得超過承包權證規(guī)定的期限。二是“依法、自愿、有償”原則，不得違背農(nóng)戶意愿，強迫流轉。流轉收入必須全額歸流出方所有。三是有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展原則。流轉要與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構升級和提高糧食生產(chǎn)效率效益相結合，盡量符合發(fā)展方向和區(qū)域布局要求。四是堅持耕地和環(huán)境保護原則，維護可持續(xù)生產(chǎn)能力。五是出入平衡原則，先有意欲流入者登記在冊，后有流入者同意簽訂合同。

區(qū)府要成立流轉工作領導小組，作為農(nóng)村工作一項重要內(nèi)容列入議事日程；區(qū)農(nóng)林局、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道也要成立相應組織，承擔指導、協(xié)調(diào)、服務、管理和監(jiān)督職能。

（二）增加職能，服務并促進土地經(jīng)營權規(guī)范流轉

一是政策先行、大力宣傳，鼓勵農(nóng)戶以轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種形式流轉，鼓勵農(nóng)戶委托村經(jīng)濟合作社統(tǒng)一流轉；鼓勵懂技術、善經(jīng)營、會管理、有資金的種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技人員投資開發(fā)農(nóng)戶流轉的土地，保留本鎮(zhèn)社員享受流轉土地的優(yōu)先經(jīng)營權。二是區(qū)農(nóng)林局、鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)辦要建立班子、配備專人；建立以村經(jīng)濟合作社為主體的中介服務組織。三是明確職能，建立考核，為意欲流入的經(jīng)營者與可能流出的農(nóng)戶牽線搭橋、規(guī)范工作。四是制定流轉合同的簽訂（解除）、備案、保管、公證等相關規(guī)定和流轉合同樣本。五是搞好對流轉工作者的培訓，使其熟練業(yè)務、掌握流轉規(guī)定。六是自上至下一級對一級的定期監(jiān)督、抽查，以完善檔案和臺賬管理，提高合同的簽訂率和規(guī)范率，防止形式流轉和假流轉。七是建立鎮(zhèn)鄉(xiāng)仲裁機構，妥善處理現(xiàn)有的流轉糾紛，修訂、補訂流轉合同。做好土地片區(qū)內(nèi)不愿流轉農(nóng)戶的田塊調(diào)整工作，以利日常作業(yè)管理，規(guī)模連片，避免矛盾。八是開發(fā)專用軟件，創(chuàng)建土地承包和流轉的信息化平臺，逐步實現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)網(wǎng)。

（三）財政支付轉移農(nóng)村以促進中長期流轉，引導人才、技術、設施等要素的長期投入

1.確定區(qū)、鎮(zhèn)二級財政合理負擔比例，對區(qū)、鎮(zhèn)二級工作班子提供必要的經(jīng)費支持。對村級中介服務組織提供如下工作經(jīng)費：按2009年委托合同流轉總面積按畝給予基本補助，流轉期限五年及五年以上，按畝再予獎勵補助。全村已貨幣安置的村按流轉總面積、流轉率、五年以上流轉率各占1/3權重進行排序，分等補助。

2.對于將剩余承包年限全額（年限、面積）委托村流轉的農(nóng)民，除享受出租收入、財政補助外，同時享受失業(yè)救濟金和失土農(nóng)民養(yǎng)老保障資格（全村已貨幣安置村除外）。委托村流轉年限達五年及五年以上的，每畝給予流出者一定的補助。財政補助資金應按出租年限平均每年支付，以減輕年度財政負擔。

3.支持流入者規(guī)模經(jīng)營。按“擴規(guī)模、減戶數(shù)、提素質”的要求，控制外來戶，減少經(jīng)營戶，擴大戶平均面積，提升勞動力素質。一是在2008年基礎上，每新增一戶300畝以上的種糧大戶，給村適當?shù)呢斦a助。二是鼓勵發(fā)展以土地為紐帶的股份合作社，對新建且入股面積500畝以上、合同期限十年以上的農(nóng)業(yè)股份合作社，給予每家一定額度的一次性補助。三是加大農(nóng)業(yè)基礎設施投入，土地整理、標準農(nóng)田建設、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目與土地流轉要緊密結合，已通過流轉形成規(guī)模經(jīng)營的，要優(yōu)先立項；仍然要解決標準農(nóng)田不標準的問題，重點是出水溝不暢通，出水不靈、因澇減產(chǎn)常年發(fā)生。四是信貸和用地政策支持，要逐年增加農(nóng)業(yè)信貸額度，重點支持規(guī)模大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社；對農(nóng)業(yè)基地的管理用房在用地政策上要有所傾斜，在搭建時鼓勵不破壞耕地的建筑方法。

4.加強主體培訓，提高經(jīng)營績效。引導農(nóng)民子繼父業(yè)，保障農(nóng)業(yè)后續(xù)發(fā)展。規(guī)模經(jīng)營解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模基礎，績效如何還靠經(jīng)營主體的綜合素質，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須有相應的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。充分發(fā)揮農(nóng)民科技教育培訓中心的作用，繼續(xù)大力開展學歷、綠證、陽光工程、農(nóng)民實用技術等各類培訓，提高經(jīng)營主體的知識層次和科技水平；大力實施新型農(nóng)民培訓工程，引導農(nóng)民子承父業(yè)，保障農(nóng)業(yè)后續(xù)動力；培育農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)土人才，培育一支“年紀輕、素質好、能創(chuàng)新”的現(xiàn)代農(nóng)民隊伍。鼓勵農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，促進規(guī)模經(jīng)營主體的多元化。利用農(nóng)民合作社的體制優(yōu)勢，廣泛開展“合作社+農(nóng)戶”、“合作社+公司”、“合作社+公司+農(nóng)戶”等生產(chǎn)模式，積極探索合作社帶領社員致富的新路子。利用工商企業(yè)的資本和管理優(yōu)勢，開發(fā)建設一批規(guī)劃起點高、示范帶動力強、經(jīng)營效益好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。做好規(guī)模經(jīng)營大戶的技術服務工作，在良種良法推廣、技術難題破解、病蟲害預測預報、農(nóng)資安全、農(nóng)產(chǎn)品質量安全等方面一如既往地給予全力支持，切實解決廣大規(guī)模經(jīng)營戶們的現(xiàn)實困難。

5.對流出經(jīng)營權的農(nóng)戶實施關愛加激勵政策，解除其顧憂。一是要進一步增加農(nóng)村老年人的生活保障費。老年老保是黨在農(nóng)村最受歡迎的政策之一，目前，本區(qū)一半農(nóng)民55歲以上且絕大多數(shù)是專業(yè)農(nóng)民，文化低，接受新東西能力差，如能流出該群體的土地經(jīng)營權，則主體素質和規(guī)模經(jīng)營將有大的提升，建議流轉能與老年老保的額度掛鉤。二是對二輪土地承包期間一次性委托流轉給村的農(nóng)戶給予激勵政策；允許已流轉的農(nóng)戶重簽長期流轉合同。三是要適當考慮流出農(nóng)戶土地增值效益和長遠利益，鼓勵以村組織牽頭的股份合作流轉。四是要政府牽頭、部門協(xié)作，加強經(jīng)營權流出者轉崗就業(yè)培訓，提高他們擇業(yè)競爭力。五是要研究農(nóng)民土地承包權、農(nóng)民或社員身份的退出機制。研究后要積極向上建議退出土地承包權、退出農(nóng)民或社員身份的實施辦法，將“減少農(nóng)民才能致富農(nóng)民”的口號落在行動上。