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公共事務(wù)管理論文:基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新

摘 要:改革開放30年來,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了前所未有的發(fā)展,政府管理也隨之變革,實(shí)現(xiàn)了一系列突破和創(chuàng)新。多中心治理由于其對(duì)公共產(chǎn)品特征的深刻分析、對(duì)民主價(jià)值的高度重視以及與多元化社會(huì)的適配性而成為中國(guó)基層公共事務(wù)管理的一個(gè)有益的新取向,是基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新。這種模式的改進(jìn)和完善將有力地促進(jìn)當(dāng)代社會(huì)基層治理的優(yōu)化,促進(jìn)和諧社會(huì)的形成。

關(guān)鍵詞:多中心治理;基層公共事務(wù);業(yè)主自治

改革開放以來,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)已經(jīng)并正在發(fā)生著巨大的變化,這種變化對(duì)政府與社會(huì)的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導(dǎo)且社會(huì)組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在城市基層治理變遷中,廣大物業(yè)小區(qū)業(yè)主演繹了自我治理的民主序曲,其內(nèi)含的多中心的治理邏輯是基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新,也是未來中國(guó)社會(huì)基層管理的新取向。

一、多中心治理與單中心管理的對(duì)比分析

單中心管理的基本邏輯及評(píng)價(jià)。單中心管理模式認(rèn)為:為保證社會(huì)秩序的生成和穩(wěn)固,就必須有一個(gè)權(quán)力中心,這個(gè)權(quán)力中心擔(dān)負(fù)著創(chuàng)建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權(quán)力中心的個(gè)人或集團(tuán)就成為主權(quán)者,而其余民眾就成為臣民?！敖y(tǒng)治者的權(quán)力是絕對(duì)的,人類沒有再大的權(quán)力可以交給其他人。最高統(tǒng)治者不必受國(guó)內(nèi)法的約束,因?yàn)閲?guó)內(nèi)法只不過是他的命令;他可以任意地?cái)[脫其束縛,沒有人會(huì)向統(tǒng)治者要求財(cái)產(chǎn)權(quán),因?yàn)樗胸?cái)產(chǎn)權(quán)源于法律,即統(tǒng)治者的意志。”

霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠(yuǎn)的影響。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《國(guó)會(huì)制政府》一書中,提出的用于行政科學(xué)建設(shè)的范式所內(nèi)含的核心理論是:在任何一個(gè)政府中總是存在一個(gè)占支配地位的權(quán)力中心;權(quán)力越一元化,它就會(huì)受到來自更為負(fù)責(zé)的單一權(quán)力中心的指導(dǎo)。社會(huì)學(xué)家韋伯所倡導(dǎo)至今仍廣泛運(yùn)用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)――只有一個(gè)最高權(quán)威,命令和控制是其運(yùn)轉(zhuǎn)的基本的手段和方式。波蘭尼認(rèn)為“一元的單中心秩序”或“設(shè)計(jì)的或指揮的秩序”被一個(gè)最終的權(quán)威所協(xié)調(diào),通過一體化的命令結(jié)構(gòu)來實(shí)施控制。在這種秩序里,存在著嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系,并且依賴上下級(jí)之間單向的“指揮―服從”的決策與執(zhí)行鏈條得以維系自身的發(fā)展。

綜合而言,此種模式的主要觀點(diǎn)包括:社會(huì)的秩序與發(fā)展需要一個(gè)單一的權(quán)力中心來維持,這個(gè)權(quán)力中心具有單一性和壟斷性,國(guó)家、政府、權(quán)力、集體、統(tǒng)一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應(yīng)對(duì)來自社會(huì)的各種挑戰(zhàn);越是權(quán)力集中的政府就越負(fù)責(zé)任;政府是公共物品或服務(wù)的唯一生產(chǎn)商和供給者;等級(jí)制政府組織能夠以最小的投入導(dǎo)致最大的產(chǎn)出。

事實(shí)上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對(duì)政府的信任過頭,忽視了權(quán)力導(dǎo)致腐敗、絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗的普遍規(guī)律。政府的權(quán)力集中并不必然導(dǎo)致高效率,只有將個(gè)人動(dòng)力激發(fā)起來的組織才能夠獲得更好更快的發(fā)展,權(quán)力集中只是為統(tǒng)治者的意志實(shí)現(xiàn)提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結(jié)構(gòu)需要消耗很高的意思傳遞、行為監(jiān)督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實(shí)際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對(duì)本來可以由民間來做的事情費(fèi)心地設(shè)計(jì)一切;第三是對(duì)多元化和民主化的趨勢(shì)估計(jì)不足。社會(huì)的發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化的特征,民主化是每個(gè)國(guó)家都必須面對(duì)的問題,而單一中心的治理結(jié)構(gòu)無疑與民主化存在著無法協(xié)調(diào)的矛盾。

多中心治理的基本邏輯及評(píng)價(jià)。治理一般指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威,對(duì)政務(wù)或公共事務(wù)作出有效的安排,以達(dá)到維護(hù)政治秩序和維護(hù)正義價(jià)值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時(shí)存在著多個(gè)相互獨(dú)立的行為單位,這些單位能夠計(jì)算受風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進(jìn)自身利益擴(kuò)大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規(guī)則的制約,又可進(jìn)行調(diào)適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個(gè)秩序的穩(wěn)定和運(yùn)行,從而使這一體系成為富有活力的系統(tǒng)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步,民眾對(duì)于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的,因此,以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場(chǎng)社會(huì)多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式。

在治理主體方面,有多個(gè)權(quán)力中心同時(shí)進(jìn)行,社會(huì)秩序的生成并不是一個(gè)單一的權(quán)力中心努力構(gòu)建的結(jié)果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發(fā)展了以是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性為標(biāo)準(zhǔn)的物品分類方式,認(rèn)為大部分公共物品都不是嚴(yán)格意義上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共物品,而表現(xiàn)為具有一定競(jìng)爭(zhēng)性或排他性的準(zhǔn)公共物品,這一特性的區(qū)分使得在公共物品生產(chǎn)和公共事務(wù)治理上,可以通過產(chǎn)權(quán)契約安排使相互獨(dú)立的分散主體,將傳統(tǒng)的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個(gè)部分擁有該物品的有限生產(chǎn)權(quán),或公共事務(wù)的有限處理權(quán),對(duì)自己生產(chǎn)的物品、提供的服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。每個(gè)單位或主體既相互獨(dú)立,又相互聯(lián)系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質(zhì)相似,特征相近的物品,從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競(jìng)爭(zhēng)或者準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,公民可以根據(jù)各生產(chǎn)者的相對(duì)優(yōu)勢(shì),按照自己的意愿,在各個(gè)生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇,從而迫使各生產(chǎn)者自我約束,降低成本,提高質(zhì)量和增強(qiáng)回應(yīng)性。

在縱向治理選擇方面,多中心治理強(qiáng)調(diào)集體行動(dòng)應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次上得到解決。強(qiáng)調(diào)多元、民主、合作、非意識(shí)形態(tài)化,指向的是政府向社會(huì)分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾,鼓勵(lì)公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程,倡導(dǎo)培育和提升公民的自主管理能力。

多中心治理意味著多種治理手段的綜合應(yīng)用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場(chǎng)既是公共事務(wù)處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機(jī)制,主張?jiān)诠彩聞?wù)的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢(shì),又充分利用市場(chǎng)的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高和社會(huì)組織的公益性、成本低的特點(diǎn),綜合多個(gè)主體、多種手段的優(yōu)勢(shì),從而提供了一種合作共治的公共事務(wù)治理新范式。

多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費(fèi)者、生產(chǎn)者、中介者三個(gè)角色。在公共物品的生產(chǎn)過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對(duì)政府壟斷,也不是所謂的私營(yíng)化。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡,而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產(chǎn)者和提供者,參與了整個(gè)過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產(chǎn)任務(wù)委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變?yōu)殚g接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則,同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。

多中心治理也意味著權(quán)力向度上的改變,即公共事務(wù)權(quán)力從強(qiáng)調(diào)單向的自上而下的運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)。意味著有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心,“它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動(dòng),或者利用核心機(jī)制來解決沖突,在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動(dòng)行為模式前后一致地運(yùn)作。”[2]11-12

綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點(diǎn):本段歸納參考了黃德發(fā):《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁。一個(gè)社會(huì)的權(quán)力中心具有多元性和分散交疊的特質(zhì),政府或國(guó)家是多極權(quán)力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進(jìn)行自主治理,從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權(quán)力越分散,政府就越容易針對(duì)不同的公民需求做出有效的回應(yīng),越容易進(jìn)行及時(shí)的科學(xué)決策并采取相應(yīng)的行動(dòng),越容易防止權(quán)力的非公共性濫用,反之,集中的權(quán)力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢(shì);政府官員和決策機(jī)構(gòu)分享著有限、相對(duì)自主的專有權(quán),來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系,其中沒有一個(gè)機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)對(duì)強(qiáng)制力的合法使用擁有終極的壟斷權(quán);政府并非是公共物品和服務(wù)的唯一供給者,在公共物品的生產(chǎn)和提供上,社會(huì)組織和個(gè)人可以有所作為;從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,民主政體的效率必然優(yōu)于專制或集權(quán)政體,因?yàn)槊裰髡w可以回避大的甚至致命的失誤。

多中心治理理論是人類在尋求解決社會(huì)問題上的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折,它拓展了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析架構(gòu),超越了自由主義與國(guó)家主義的傳統(tǒng)對(duì)立,形成了一種新型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式,打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式,即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù),強(qiáng)調(diào)管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化。

單中心管理與多中心治理的對(duì)比。單中心管理與多中心治理的主要觀點(diǎn)可歸納為下表(見表1):

二、業(yè)主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理

業(yè)主自治,是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主,基于建筑物區(qū)分所有權(quán),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的一種基層治理模式。業(yè)主自治強(qiáng)調(diào)的是民事法律關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅均取決于當(dāng)事人自己的意思,原則上國(guó)家不作干預(yù),只有在當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時(shí),國(guó)家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實(shí)質(zhì),就是由平等的當(dāng)事人通過協(xié)商決定相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。業(yè)主自治的主體是實(shí)行自治的全體業(yè)主,組織是業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì);所遵循的基本原則是民主;自治的事項(xiàng)是有關(guān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)管理活動(dòng);其核心內(nèi)容包括對(duì)業(yè)主委員會(huì)的民主選舉以及對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

業(yè)主自治是當(dāng)代城市社會(huì)中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業(yè)主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。

三、多中心治理是當(dāng)代基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新

業(yè)主自治是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)的積極探索。中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會(huì)意義。日益加速的城市化趨勢(shì)將不可避免對(duì)城市社會(huì)的治理能力造成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),城市基層治理的問題將迅速成為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務(wù)壓力、促進(jìn)公民社會(huì)形成的必然途徑。探索適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ骄哂酗@著的社會(huì)意義。事實(shí)上,我國(guó)諸如公共權(quán)力在不同黨派之間進(jìn)行分配、黨政分開、落實(shí)人大的權(quán)力、中央與省級(jí)政府之間的分權(quán)、香港和澳門特別行政區(qū)的成立、村民自治、民族區(qū)域自治等一系列中國(guó)政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國(guó)家向社會(huì)放權(quán)具有密切的關(guān)聯(lián),也帶有與多中心治理內(nèi)在邏輯相一致的成分。在這里強(qiáng)調(diào)業(yè)主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業(yè)主自治在時(shí)下以及未來的中國(guó)具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和來自基層的強(qiáng)大動(dòng)力,而且它對(duì)于日益龐大的城市公民的民主權(quán)利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯(lián)系。而業(yè)主自治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也可以為其他領(lǐng)域進(jìn)行治理探索提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

多中心治理契合了當(dāng)代社會(huì)民主化的必然趨勢(shì)。多中心治理的基本預(yù)設(shè)是基層社會(huì)和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會(huì)公共事務(wù),比較而言,它更是一種自發(fā)的秩序或生成的秩序,而不是一種強(qiáng)制的秩序或構(gòu)建的秩序?！皟煞址ā闭J(rèn)為,政治是國(guó)家意志的表達(dá),行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,行政管理的本質(zhì)屬性就是執(zhí)行性。這種理論主張將科層制的絕大多數(shù)公務(wù)員置于一種缺乏價(jià)值追問和感性認(rèn)知的工具人狀態(tài),也人為地加大了由公民訴求到行政執(zhí)行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應(yīng)性缺乏導(dǎo)致了官僚制的尷尬狀況――人們已經(jīng)無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實(shí)上,隨著社會(huì)多元化的深入,單一中心總會(huì)存在著回應(yīng)不足的弊病,而熟知基層社會(huì)問題和訴求的基層組織卻缺乏相應(yīng)的治理權(quán)力。社會(huì)穩(wěn)定與和諧更多地體現(xiàn)在基層秩序的穩(wěn)健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對(duì)的問題。事實(shí)上,上世紀(jì)70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場(chǎng)化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權(quán)力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個(gè)相互聯(lián)系、不可分割的有機(jī)系統(tǒng)。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。

多中心治理的深入發(fā)展將緩解傳統(tǒng)模式的治理壓力。中國(guó)漸進(jìn)式改革是在政府主導(dǎo)的情況下進(jìn)行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對(duì)著一系列難以克服的結(jié)構(gòu)性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強(qiáng)勢(shì)性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結(jié)構(gòu),可以對(duì)改革進(jìn)行較為系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和強(qiáng)力推進(jìn),而且效果的取得也與當(dāng)時(shí)的民主化程度不高、民間社會(huì)發(fā)育弱小、法制落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大等因素高度相關(guān)。而隨著改革開放的深入,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化:經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速提升、民主意識(shí)不斷高漲、法制環(huán)境趨于良好,更重要的是一個(gè)強(qiáng)調(diào)自我的多元化社會(huì)正在形成,這些都使得原有的政府主導(dǎo)型模式面臨著不可持續(xù)的危險(xiǎn),而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領(lǐng)域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起和網(wǎng)絡(luò)民意的幾何級(jí)膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現(xiàn)有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會(huì)對(duì)未來的政府治理形成一個(gè)可替代的或可借鑒的有益進(jìn)路。

公共事務(wù)管理論文:大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的實(shí)踐及特征

【摘要】大眾傳媒在社會(huì)公共事務(wù)管理中的重要性日益凸顯。大眾傳媒參與社會(huì)管理是對(duì)大眾傳播社會(huì)功能的有效拓展與延伸，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)公共事務(wù)合作管理格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。大眾傳媒的自身性質(zhì)及特點(diǎn)決定了其參與社會(huì)公共事務(wù)管理具有多維性、間接性、有效性和有限性等基本特征。

【關(guān)鍵詞】大眾傳媒；社會(huì)；公共事務(wù)；管理；特征

在構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，大眾傳媒如何借助自身在信息傳播上的優(yōu)勢(shì)地位，積極延伸其社會(huì)協(xié)調(diào)功能，主動(dòng)參與社會(huì)公共事務(wù)管理，為促進(jìn)社會(huì)公平，構(gòu)建和諧社會(huì)出謀劃策，奉獻(xiàn)力量，已成為一個(gè)對(duì)于大眾傳媒可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局具有高度現(xiàn)實(shí)意義的話題。

一、大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的成功實(shí)踐

2011年11月2日，《大河報(bào)》刊登了一則題為《天冷了，請(qǐng)環(huán)衛(wèi)工進(jìn)店歇歇腳吧》的新聞，對(duì)鄭州市環(huán)衛(wèi)工清掃大街勞動(dòng)中無處歇腳、無熱水喝的困境做了報(bào)道。報(bào)道呼吁：“沿街的單位、商鋪，愿意提供‘愛心歇腳點(diǎn)’，麻煩致電96211告訴我們。”

11月3日，《大河報(bào)》消息：“本報(bào)發(fā)行中心愿意開放所屬36個(gè)發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)，負(fù)責(zé)人表示，只要看到‘大河報(bào)’三個(gè)字，環(huán)衛(wèi)工可以隨時(shí)進(jìn)來歇歇腳。”同時(shí)報(bào)道說“目前已有上百家單位、商家熱烈響應(yīng)”，愿意盡力幫助環(huán)衛(wèi)工。

11月4日，《大河報(bào)》報(bào)道：“鄭州市委書記連維良就此事進(jìn)行了批示，相關(guān)部門表示：將努力擠出地方，增建一批環(huán)衛(wèi)道班房，以解決環(huán)衛(wèi)工常年在路邊吃涼飯、喝涼水，無處更衣和存放工具等問題?！?

11月8日，《大河報(bào)》報(bào)道：“熱水捧在手，暖了俺環(huán)衛(wèi)工的心?！眻?bào)道說，管城區(qū)市政部門設(shè)立了30個(gè)歇腳點(diǎn)，環(huán)衛(wèi)工有了熱水喝。300塊“愛心歇腳點(diǎn)”標(biāo)牌已經(jīng)制作完畢，今起全市發(fā)放。

毋庸置疑，這是一起大眾傳媒積極延伸自身社會(huì)協(xié)調(diào)功能，主動(dòng)參與社會(huì)公共事務(wù)管理的成功實(shí)踐。和以往一樣，某些問題在輿論的推動(dòng)下得到了盡快解決，大眾傳媒的社會(huì)協(xié)調(diào)功能得到進(jìn)一步驗(yàn)證和彰顯。然而，我們還可以通過這一案例，發(fā)現(xiàn)其中呈現(xiàn)出的三個(gè)鮮明亮點(diǎn)：

一是提出新聞訴求。這一新聞報(bào)道沒有停留在只是單純傳播信息的層面，而是在信息的同時(shí)提出了明確的新聞訴求――暴露問題，出謀劃策，提出解決問題的策略和辦法，并向相關(guān)方面發(fā)出呼吁。在這一案例中，新聞訴求表現(xiàn)為“呼吁沿街的商家、單位向環(huán)衛(wèi)工提供‘愛心歇腳點(diǎn)’”。

二是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！奥闊┲码?6211告訴我們”表明了傳媒積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的勇氣和決心。把熱線電話公之于眾，等于把傳媒自身放在了一個(gè)匯集和溝通信息的中介位置，從而擔(dān)負(fù)起傳媒在這一事件發(fā)展中的重要社會(huì)道德責(zé)任。

三是傳媒做出表率。在提出明確的新聞訴求和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之后，傳媒以身作則，率先示范――“本報(bào)發(fā)行中心愿意開放所屬36個(gè)發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)，只要看到‘大河報(bào)’三個(gè)字，環(huán)衛(wèi)工可以隨時(shí)進(jìn)來歇歇腳”。傳媒用自身行動(dòng)形成一種榜樣和號(hào)召的力量，同時(shí)也為大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理做出了有益的嘗試。

從提出新聞訴求到承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，再到傳媒做出表率，這一連串的提出訴求、承擔(dān)中介與實(shí)際參與，最終促成了環(huán)衛(wèi)工“喝點(diǎn)熱水歇歇腳”這一問題的迅速解決，進(jìn)一步彰顯了我黨“以人為本”的執(zhí)政理念。事兒雖不大，卻如一股暖風(fēng)吹在寒冬到來之際，讓人暖暖地感受到人性的溫情。

二、參與管理――大眾傳媒社會(huì)功能的有效拓展與延伸

傳播學(xué)理論認(rèn)為，大眾傳播具有特定的社會(huì)功能，能激勵(lì)和引導(dǎo)公眾，抵御有礙于社會(huì)安定的各種不良影響和威脅；能形成輿論中心和議程設(shè)置，將公眾的注意力集中到某些事件上去；能傳遞和規(guī)范社會(huì)道德，引領(lǐng)價(jià)值取向，了解、反映和協(xié)調(diào)公眾的意愿；等等?！洞蠛訄?bào)》關(guān)于環(huán)衛(wèi)工“歇腳”問題的報(bào)道及其解決之道，則是大眾傳播社會(huì)功能的有效拓展與延伸。按理說，報(bào)紙傳媒通過新聞報(bào)道把某一事實(shí)公之于眾，就算完成了自己的工作職責(zé)。新聞本身自然可以反映部分社會(huì)群體的意愿和呼聲，自然可以引起政府、相關(guān)部門和社會(huì)各方的廣泛關(guān)注，自然也可以發(fā)揮大眾傳媒一定的社會(huì)協(xié)調(diào)功能。但是，《大河報(bào)》并沒有在傳播信息，引起社會(huì)關(guān)注這一傳統(tǒng)職能上停留，而是主動(dòng)將自身置于社會(huì)問題之中，先是提出新聞訴求，公布聯(lián)系電話，承擔(dān)匯集信息的中介責(zé)任，然后又承諾開放發(fā)行點(diǎn)，供環(huán)衛(wèi)工“喝點(diǎn)熱水歇歇腳”。這一系列行為已經(jīng)完全跳出了傳統(tǒng)意義上的“社會(huì)協(xié)調(diào)功能”的約束，從激勵(lì)引導(dǎo)、設(shè)置議程、傳遞規(guī)范、反映協(xié)調(diào)等一般性社會(huì)功能一躍而升至為“提出訴求，承擔(dān)中介，以身作則，主動(dòng)參與”的高度和境界。而這一系列行為，則使傳媒無形中扮演了一次社會(huì)公共事務(wù)管理者的角色，大眾傳媒從社會(huì)協(xié)調(diào)功能朝著參與社會(huì)管理的方向邁出了可喜的一步。

隨著大眾傳媒的日益發(fā)展和信息化社會(huì)的到來，大眾傳媒的社會(huì)功能也日益顯著。大眾傳媒如果循著“參與社會(huì)管理”這一視線望去，其社會(huì)功能的拓展延伸將呈現(xiàn)廣闊的前景。當(dāng)然，這需要大眾傳媒具有足夠的勇氣和魄力、足夠的實(shí)力和能力。從通過傳播形成影響到提出訴求謀求解決，從反映意愿激勵(lì)引導(dǎo)到置身其中充當(dāng)中介，從規(guī)范道德引領(lǐng)時(shí)尚到積極參與主動(dòng)承擔(dān)，這種大眾傳媒社會(huì)功能的拓展延伸，是構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景賦予大眾傳媒的重要使命，也是大眾傳媒社會(huì)角色的重新定位。

三、大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的基本特征

社會(huì)公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力解決的公共事務(wù)，如教育科技、公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與全體或部分社會(huì)成員的切身利益密切相關(guān)，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性。目前，我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)出管理主體多元化、管理手段多樣化的特點(diǎn)，正在形成以政府為核心，各方多元參與的開放性公共管理體系。

費(fèi)愛華博士認(rèn)為：“在社會(huì)公共事務(wù)管理中，大眾傳媒的重要性日益凸顯，也越來越表現(xiàn)出強(qiáng)烈的角色意識(shí)、發(fā)揮著積極的社會(huì)管理功能?！边@是因?yàn)?，大眾傳媒的社?huì)性功能使它與社會(huì)公共事務(wù)管理之間存在內(nèi)在的聯(lián)系性，這種聯(lián)系性正是大眾傳媒能夠?qū)彩聞?wù)管理產(chǎn)生影響的重要?jiǎng)右?。而大眾傳媒與公共事務(wù)管理者在維護(hù)公眾利益、滿足社會(huì)需求、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展等方面的共同價(jià)值取向則成為二者發(fā)生聯(lián)系的結(jié)合點(diǎn)。

在社會(huì)管理多元化時(shí)代，大眾傳媒已經(jīng)不再滿足于簡(jiǎn)單地報(bào)道新聞事實(shí)，不再滿足于對(duì)民眾意愿的一般反映，而是要挺身而出，“見義勇為”了。它要參與、要擔(dān)當(dāng)、要管理、要在社會(huì)公共事務(wù)管理中發(fā)揮更重要的作用和價(jià)值。

大眾傳媒的自身性質(zhì)及特點(diǎn)決定了其參與社會(huì)公共事務(wù)管理具有如下基本特征。

多維性。大眾傳媒參與社會(huì)管理的作用和途徑是多方面的，可以利用自身在信息預(yù)警、議程設(shè)置、輿論監(jiān)督、促進(jìn)溝通等方面的多重功能，在社會(huì)公共事務(wù)管理中發(fā)揮重要影響力和不可替代的作用。例如有時(shí)是信息引起預(yù)警，以減少危害；有時(shí)是聚集社會(huì)熱點(diǎn)，引導(dǎo)輿論方向，引發(fā)政府關(guān)注；有時(shí)是通過輿論監(jiān)督，暴露社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)公平；有時(shí)是通過信息公開，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，加快問題解決。大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”這一問題上的新聞實(shí)踐，主要通過其議程設(shè)置和促進(jìn)溝通等功能，引發(fā)社會(huì)各界和政府職能部門的高度關(guān)注，最終促成了問題的快速解決。

間接性。大眾傳媒參與社會(huì)管理的多維作用如上述議程設(shè)置、輿論監(jiān)督、促進(jìn)溝通等，一般情況下是通過對(duì)政府決策產(chǎn)生影響而間接發(fā)生作用的，社會(huì)管理的最后決策與直接實(shí)施還更多地依賴政府及其職能部門。只有在一些特殊事務(wù)中，傳媒才可以在力所能及的范圍內(nèi)直接參與管理和處理事務(wù)。雖然大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”這一問題上采取了把本報(bào)發(fā)行點(diǎn)提供給環(huán)衛(wèi)工歇腳這一主動(dòng)參與的“示范行為”，但這畢竟是“權(quán)宜之計(jì)”和一種力所能及范圍內(nèi)的榜樣引領(lǐng)，難以解決所有環(huán)衛(wèi)工的休息問題。最后還是政府出頭，決定“增建一批環(huán)衛(wèi)道班房”，才使問題得以徹底和圓滿解決。如何使這種“間接性”變得雖然間接但卻強(qiáng)烈、雖然間接但卻有效，應(yīng)成為大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的一個(gè)重要課題。

有效性。大眾傳媒參與社會(huì)管理往往能較快取得實(shí)效，在我國(guó)特定的社會(huì)人文環(huán)境及歷史條件下，有些極端事件、社會(huì)難題一經(jīng)媒體曝光就可以迅速得到解決。這種有效性甚至導(dǎo)致“媒治”的說法不脛而走，成為網(wǎng)絡(luò)熱詞和人們期待通過媒體管理社會(huì)的愿景。大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”問題上的新聞實(shí)踐，從消息到促成問題解決只有一周時(shí)間，再一次顯示了大眾傳媒參與社會(huì)管理的有效性乃至高效性特征。社會(huì)問題需要借助大眾傳媒的參與才能較快地得以解決，這本是社會(huì)公共事務(wù)管理體制還不健全、不完善、不高效的表現(xiàn)，這其中有著復(fù)雜的社會(huì)、文化、體制和心理背景與原因，但無論怎樣，這都是一個(gè)有目共睹的基本事實(shí)。正是基于這種“媒體一參與問題就解決”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，“媒治”才成為眾多網(wǎng)民對(duì)改善社會(huì)公共事務(wù)管理的美好期待。大眾傳媒需要自省的是，傳媒人是依靠社會(huì)輿論的力量和在我黨“以人為本”執(zhí)政理念的支撐下，才有了這種參與社會(huì)管理的有效性，傳媒人應(yīng)當(dāng)最大化地利用這種有效性，更好更充分地發(fā)揮自身在保障人民利益，促進(jìn)社會(huì)和諧方面的作用。

有限性。大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理雖然有效甚至是高效的，但其參與的領(lǐng)域和作用卻是有限的，在許多專業(yè)領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域以及眾多領(lǐng)域的深層次問題上，大眾傳媒還難以發(fā)揮更有效、更積極的作用。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)管理體系中，大眾傳媒只能作為社會(huì)事務(wù)合作管理的一個(gè)重要成員參與其中，但它缺乏最終的決策權(quán)、裁定權(quán)以及執(zhí)行權(quán)，因此很難成為社會(huì)公共事務(wù)管理的主角和“領(lǐng)袖”。“媒治”一詞只是客觀反映了大眾傳媒在社會(huì)公共事務(wù)管理中的積極作用和人們對(duì)傳媒參與社會(huì)管理的美好期望，但最終“媒治”必須也只能通過政府和職能部門的“法治”來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。這種“有限性”特征將促使大眾傳媒清醒地認(rèn)識(shí)自身的社會(huì)角色和位置，在社會(huì)公共事務(wù)管理中有所為有所不為，既要主動(dòng)參與，又不越俎代庖；既要合理有度，又不消極放棄，積極拓展延伸傳媒自身的社會(huì)性功能，科學(xué)、合理、有效地參與社會(huì)管理。

四、結(jié)語

如何明確大眾傳媒的社會(huì)角色定位，合理發(fā)揮大眾傳媒在社會(huì)公共事務(wù)管理中的積極作用，是一個(gè)具有重要研究?jī)r(jià)值的課題。大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”問題上提出新聞訴求、承擔(dān)信息中介、主動(dòng)參與解決等一系列行為，無疑為尋求大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的合理途徑做出了積極有益的探索。在這一參與社會(huì)公共事務(wù)管理的新聞實(shí)踐中，大河報(bào)關(guān)注的是社會(huì)弱勢(shì)群體，承擔(dān)的是社會(huì)道德責(zé)任，付出的是信息溝通的辛苦，收獲的是政府出面解決問題，帶來的是寒冬里人性的溫情，引發(fā)的是人們對(duì)大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的思考，何樂而不為？

管理是一種行為，行為需要謀劃，因此，謀劃是行為的前奏。出謀劃策正是傳媒人的強(qiáng)項(xiàng)，通過大眾傳播暴露社會(huì)中的某些問題并出謀劃策，提出新聞訴求，甚至以身作則，主動(dòng)踐行，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大眾傳播的一般意義和大眾傳媒的一般職責(zé)，或許，這正是大眾傳媒參與社會(huì)公共事務(wù)管理的合理途徑之一。

（作者單位：河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院）

公共事務(wù)管理論文:大眾傳媒在公共事務(wù)管理中的作用

摘要：公共事務(wù)管理的目的是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)代社會(huì)，大眾傳媒自身的功能特點(diǎn)所體現(xiàn)出的公共性特征使它與公共事務(wù)的管理間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)正是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)管理活動(dòng)產(chǎn)生影響的根本動(dòng)因。把大眾傳媒建構(gòu)成社會(huì)領(lǐng)域的“公共空間”，是充分發(fā)揮我國(guó)大眾傳媒在公共事務(wù)管理中的作用的有效途徑。

關(guān)鍵詞：大眾傳媒 公共事務(wù)管理 作用

大眾傳媒與公共事務(wù)的管理部門在維護(hù)公眾利益、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展這一價(jià)值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動(dòng)與公共事務(wù)管理部門的管理活動(dòng)在信息傳播機(jī)制、社會(huì)整合機(jī)制方面存在的互補(bǔ)現(xiàn)象，是兩者發(fā)生內(nèi)在聯(lián)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)，而二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)正是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)的管理活動(dòng)產(chǎn)生影響的根本動(dòng)因。大眾傳媒自身的功能特點(diǎn)以及它與公共事務(wù)管理的內(nèi)在聯(lián)系，不僅是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)的管理活動(dòng)產(chǎn)生影響的根本動(dòng)因，也決定和影響著傳媒在公共事務(wù)管理中作用的發(fā)揮。

預(yù)警作用

對(duì)公共事務(wù)的管理而言，大眾傳媒的預(yù)警作用通常體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的異常情況，特別是對(duì)涉及公眾的生命、財(cái)產(chǎn)、安危的緊急突發(fā)情況，作出快速反應(yīng)和及時(shí)報(bào)道，以引起公眾的警惕或幫助人們了解突發(fā)事件和真實(shí)情況，以便采取相應(yīng)的對(duì)策。

2003年SARS危機(jī)之后，我國(guó)傳媒對(duì)此次危機(jī)中主流媒體長(zhǎng)時(shí)間的集體失語失真，造成傳媒預(yù)警作用的徹底失靈，對(duì)疫情的擴(kuò)散蔓延產(chǎn)生了直接影響的后果進(jìn)行了深刻反思，在突發(fā)事件包括危機(jī)事件的報(bào)道方面進(jìn)行了重大改革，做到了信息的及時(shí)、真實(shí)和公開。典型的是2008年春夏之交我國(guó)主流媒體對(duì)震驚世界的“5?12”汶川地震所作的連續(xù)32天的現(xiàn)場(chǎng)直播報(bào)道。

事實(shí)表明，信息的及時(shí)、真實(shí)和公開，是任何負(fù)有社會(huì)責(zé)任的大眾傳媒所應(yīng)該葆有的信仰與原則，及時(shí)、真實(shí)和公開地報(bào)道新聞，可以成為社會(huì)抵御突發(fā)性社會(huì)恐慌的預(yù)前反應(yīng)，并且，從效率的角度看，這樣的預(yù)前反應(yīng)是成本最小的控制措施。正如一位學(xué)者所言：如果一個(gè)社會(huì)的真實(shí)情況，尤其是關(guān)涉公眾利益，特別是公眾的切身利益的負(fù)面真實(shí)情況被隱瞞住，那么這個(gè)社會(huì)就會(huì)很危險(xiǎn)，整個(gè)國(guó)家就仿佛被放在火山口上。任何社會(huì)都不可能避免天災(zāi)人禍，但是卻有可能依靠媒體迅捷的信息傳播所產(chǎn)生的預(yù)警作用減少災(zāi)難帶來的損失。

向社會(huì)提供真實(shí)可靠的公共信息是政府和媒體共同的社會(huì)責(zé)任。為此，政府在公共事務(wù)的管理過程中，一方面應(yīng)充分尊重公民的知情權(quán)，增加公共信息傳播的透明度，暢通信息傳播渠道；另一方面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)大眾傳媒在危機(jī)管理中的預(yù)警作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)存在的前兆，及早采取預(yù)前措施，盡量把突發(fā)事件造成的不利影響減少到最低限度。

議程設(shè)置作用

議程設(shè)置理論是在李普曼的“擬態(tài)環(huán)境”以及拉斯韋爾關(guān)于大眾傳播的“環(huán)境監(jiān)視功能”概念的基礎(chǔ)上，通過實(shí)證研究提出的一個(gè)理論假說。該理論認(rèn)為大眾傳播具有一種設(shè)定社會(huì)公共事務(wù)“議事日程”的功能，新聞傳媒的新聞報(bào)道和信息傳播活動(dòng)以賦予各種“議題”不同程度的顯著性的方式，影響著人們對(duì)周圍世界“大事”及其重要性的判斷。新聞傳媒選擇或突出報(bào)道的某些內(nèi)容會(huì)受到受眾特別的關(guān)注。這一理論暗示了這樣一種媒介觀，即傳播媒介是可以“重構(gòu)環(huán)境”的機(jī)構(gòu)，傳播媒介根據(jù)自己的價(jià)值觀和報(bào)道方式，從現(xiàn)實(shí)環(huán)境中選擇出它認(rèn)為重要的部分或方面進(jìn)行加工整理，賦予一定的結(jié)構(gòu)秩序，然后以“報(bào)道事實(shí)”的方式提供給受眾。

在現(xiàn)實(shí)生活中，我們可能會(huì)注意到這樣一個(gè)現(xiàn)象：社會(huì)問題層出不窮，但為什么某些潛在問題突然顯性化，在社會(huì)上掀起軒然大波，并進(jìn)而直逼決策層；相反，另一些問題卻始終寂寞無聲，最后不了了之。對(duì)比兩種迥然相異的情形，我們可以發(fā)現(xiàn)大眾傳媒的議程設(shè)置起了不可替代的作用。

一般來說，對(duì)于社會(huì)公眾而言，不理想的、不規(guī)范的、不能令人滿意的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)雖然是客觀存在的，但它要成為政府公共政策制定與執(zhí)行的對(duì)象，還必須經(jīng)過一個(gè)認(rèn)識(shí)上的邏輯發(fā)展過程。這就是社會(huì)問題公共社會(huì)問題公共政策問題。社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為公共社會(huì)問題的標(biāo)志是出現(xiàn)公意性訴求。而當(dāng)公共權(quán)力主體意識(shí)到社會(huì)公共問題已經(jīng)妨礙整體社會(huì)發(fā)展，充分了解公眾的公意性訴求并認(rèn)同這種公眾的政策訴求時(shí)，公共問題就會(huì)變成公共政策問題。而大眾傳媒的議程設(shè)置對(duì)推動(dòng)這個(gè)認(rèn)識(shí)上的邏輯發(fā)展起了關(guān)鍵的作用。

一方面，由于在現(xiàn)代社會(huì)大眾傳媒最大限度地接觸信息本身，最大范圍地接觸社會(huì)公眾，所以對(duì)于社會(huì)中出現(xiàn)的社會(huì)問題，尤其是有一定影響的突發(fā)事件，首先作出強(qiáng)烈反應(yīng)的是大眾傳媒。另一方面，由于大眾傳媒信息傳遞的公開性、直接性、迅速性，它能快速把少數(shù)人發(fā)現(xiàn)和提出的社會(huì)問題及對(duì)政策的期望在社會(huì)上廣為傳播，它對(duì)社會(huì)問題或某一突發(fā)事件大規(guī)模地連續(xù)性地加以報(bào)道，往往會(huì)引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。

大眾傳媒不僅對(duì)事件本身進(jìn)行客觀報(bào)道，而且會(huì)加以評(píng)論，以引導(dǎo)公眾對(duì)事件性質(zhì)的認(rèn)知程度，引發(fā)公眾對(duì)社會(huì)深層次問題的思考，不斷提高公眾對(duì)政策問題的認(rèn)知度，這就使媒介議程轉(zhuǎn)化成了公眾議程。而公眾議程大多是涉及公眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，因而會(huì)呈現(xiàn)社會(huì)輿論的“焦點(diǎn)效應(yīng)”。而“焦點(diǎn)效應(yīng)”又往往形成強(qiáng)大的輿論壓力，就會(huì)促使政府接受來自公眾的愿望和要求，進(jìn)而對(duì)公共政策作出相應(yīng)的調(diào)整。

這正是大眾傳媒的議程設(shè)置作用對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)產(chǎn)生影響的主要原因。

輿論監(jiān)督作用

我國(guó)黨報(bào)有自己的輿論監(jiān)督傳統(tǒng)，即開展批評(píng)與自我批評(píng)。改革開放后，社會(huì)的政治民主化程度有了很大提高，受眾的參與意識(shí)普遍增強(qiáng)，為適應(yīng)這一新情況，我國(guó)新聞傳媒開始就改革開放中的許多重大政策問題進(jìn)行廣泛的討論，發(fā)表各種不同意見，為政府決策提供了參照，也提高了政府決策的透明度。同時(shí)，受眾對(duì)社會(huì)領(lǐng)域中不良現(xiàn)象的批評(píng)也常常見諸媒介。由于媒介對(duì)社會(huì)信息具有放大的功能，加之媒介在我國(guó)具有其他社會(huì)機(jī)構(gòu)所不具備的社會(huì)公信力，受眾意見一旦被媒介刊播，在某種程度上就有了類似輿論的影響力。

中央電視臺(tái)“新聞?wù){(diào)查”、“中國(guó)質(zhì)量報(bào)告”等欄目受到觀眾的普遍歡迎，重要原因之一是這些欄目較好地發(fā)揮了媒介輿論監(jiān)督的功能。而且隨著民眾表達(dá)利益和要求的權(quán)利開始合法化，大眾傳媒作為公眾的代言人，在形成政府與民意之間的良性互動(dòng)中發(fā)揮著重要作用，進(jìn)行輿論監(jiān)督的社會(huì)氛圍有了很大改變，在一定層次上突破了其固有的一些局限性，出現(xiàn)了跨層次、跨地區(qū)、跨類型媒體輿論監(jiān)督互動(dòng)的現(xiàn)象。

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大降低了新聞傳播的成本，改變了原有的媒介生態(tài)環(huán)境和傳播格局，促進(jìn)信息更快、更廣、更全面地傳播。雖然它自身的發(fā)展和它與傳統(tǒng)媒介的整合仍處在發(fā)展變化中，但傳統(tǒng)媒介已由開始的如臨大敵到目前的和平共處、相互滲透。網(wǎng)絡(luò)使新聞傳播更具活力和張力，也使新聞傳播具有了交互性，使受眾擁有了發(fā)言權(quán)和參與感，雙向互動(dòng)促進(jìn)了廣開言路，益于政府決策和對(duì)輿情的掌握，及時(shí)通過靈活的政策與技巧調(diào)控輿論。它推動(dòng)我國(guó)新聞?wù)咦呦驅(qū)捤桑尭嗟钠胀ㄈ藫碛辛吮磉_(dá)思想與意見的渠道。

近年來，網(wǎng)絡(luò)傳播大大促進(jìn)了媒介間的協(xié)作，媒介之間的融合、交叉擁有正在成為中國(guó)新聞業(yè)新一輪改革的亮點(diǎn)，政策性的扶持已經(jīng)有所表現(xiàn)。因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)傳播環(huán)境中，黨和政府以及傳統(tǒng)媒介都不能無視民意的存在，盡管有時(shí)網(wǎng)絡(luò)受眾的意見會(huì)千差萬別，但正是這種意見市場(chǎng)的存在，一些觀點(diǎn)在相互碰撞中進(jìn)行著“自我修正”，促使人們對(duì)問題進(jìn)行更深入全面的思考。

有效溝通作用

隨著政治體制改革的深入，我國(guó)政府已經(jīng)從權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，需要大眾傳媒發(fā)揮其在政府與公眾之間的有效溝通功能，通過雙向?qū)ΨQ傳播，使民意得以充分而有效地表達(dá)，提高政府服務(wù)的針對(duì)性。

一個(gè)時(shí)期以來，我們的傳媒功能曾經(jīng)較為單一，更多的是“唯上”，它多依附于政府組織，以政府權(quán)威的意志為導(dǎo)向來整合社會(huì)，而大眾話語往往是虛擬的、被懸置的。具體地說，由于我們單純強(qiáng)調(diào)大眾傳媒是黨和政府的“喉舌”，導(dǎo)致了傳媒的泛政治化，輿論失去它應(yīng)有的作用，其社會(huì)溝通功能被抽除。我們知道，溝通本應(yīng)是一種真誠(chéng)的對(duì)話，一種情感的交流，一種信息的互換，它需要雙方彼此平等、相互寬容，這樣才能消除誤解，達(dá)成共識(shí)。

而大眾傳媒在公共空間層面上可改變過去那種狀況，對(duì)各方意見都給予相應(yīng)的關(guān)注，并使在交往主體之間所展開的平等交流、對(duì)話、求同、合作是出于本能、發(fā)自內(nèi)心的活動(dòng)。讓公眾的意見能夠有比較充分的機(jī)會(huì)和以有效的方式公開地表達(dá)出來，不僅能夠使政府及時(shí)、廣泛地了解各種不同意見，為政府決策提供依據(jù)，而且能夠使各種潛在的社會(huì)摩擦與沖突的能量在“微調(diào)”的狀態(tài)中得到釋放和緩解，避免長(zhǎng)期壓抑和積累而引起爆發(fā)式的沖突和震蕩。隨著我國(guó)改革開放向縱深推進(jìn)，各種深層次矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，群眾集體上訪沖擊政府等群體性事件時(shí)有發(fā)生，其中一個(gè)重要原因就是群眾沒能得到充分的機(jī)會(huì)和以有效的方式公開表達(dá)意見。大眾傳媒作為公共空間則有利于群眾意見的公開表達(dá)，此外也可為政府工作的不斷改進(jìn)提供相應(yīng)的服務(wù)。

參與和影響政府決策

我國(guó)政府管理體制改革后的決策過程離不開大眾傳媒作為公共空間的參與作用。政府管理體制改革后，將一改“拍腦袋決策”為注重通過聽政、議政、民意調(diào)查、專家咨詢、民眾參與等行政參與新方式廣泛吸納民意，在充分論證的基礎(chǔ)上形成多個(gè)決策方案，供決策者抉擇，以減少?zèng)Q策失誤，提高決策質(zhì)量和決策水平。

在整個(gè)決策過程中，大眾傳媒作為公共空間的參與作用非常重要：一是在決策形成之前，大眾傳媒作為公共空間可以將不同文化背景、人生抱負(fù)、思想性格和能力素質(zhì)的人聚集在一起，通過公開、公正的討論，使人們的個(gè)性和創(chuàng)造力得到充分發(fā)揮，為政府決策提供資訊和參考，推動(dòng)政府形成新的決策。二是在決策制定過程中，作為公共空間的大眾傳媒可為社會(huì)討論決策提供一個(gè)廣闊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在這里，個(gè)人、社會(huì)組織和團(tuán)體就政府的決策問題進(jìn)行分析論證，交換意見，并提出各自的政見，供決策者決策時(shí)參考。大眾傳媒通過展開討論，充分反映社會(huì)各階層的意見，集思廣益，可以啟發(fā)和促使決策者從不同角度考慮問題，使決策更加合乎人民的意愿和利益。此外，大眾傳媒還可對(duì)決策產(chǎn)生的過程予以監(jiān)督。三是在決策的執(zhí)行過程中，大眾傳媒可通過對(duì)決策的解讀，深化公眾的理解，提高其參與政策討論的意愿和能力，同時(shí)通過公眾群體的反映使錯(cuò)誤的決策得以取消，使不完善的決策得以完善?？傊?，大眾傳媒是影響政府決策的重要因素和推動(dòng)政府改革的強(qiáng)大動(dòng)力源。

結(jié)語

以人為本，維護(hù)社會(huì)公共利益，是任一國(guó)家、任一時(shí)代社會(huì)和諧發(fā)展的要旨。在現(xiàn)代社會(huì)，大眾傳媒作為社會(huì)信息的樞紐和促進(jìn)社會(huì)整合的重要工具，是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、促進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化和國(guó)家發(fā)展的一支重要力量。大眾傳媒自身的功能特點(diǎn)以及它作為社會(huì)公器所具有的公共性特征和公共品格，決定了傳媒因素在公共事務(wù)管理中的獨(dú)特地位和作用，黨和政府作為公共權(quán)力部門，應(yīng)懂得善用傳媒的力量，充分發(fā)揮它在公共事務(wù)管理中的作用。大眾傳媒作為社會(huì)領(lǐng)域的“公共空間”，將更完整地發(fā)揮其協(xié)調(diào)、整合社會(huì)的功能，對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生態(tài)產(chǎn)生潛移默化的影響，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家民主進(jìn)程和政治文明的建設(shè)。

（作者單位：新疆伊犁師范學(xué)院）

編校：施 宇

公共事務(wù)管理論文:大眾傳媒與我國(guó)的公共事務(wù)管理

相關(guān)背景

眾所周知，公共事務(wù)的管理最早出現(xiàn)在西方。在現(xiàn)代西方國(guó)家，為了維護(hù)社會(huì)成員的共同利益、提高社會(huì)公眾的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，通常由政府運(yùn)用公共權(quán)力，采取各種手段，對(duì)涉及全體社會(huì)成員的共同利益的社會(huì)公共事務(wù)，進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)和控制。其主要內(nèi)容包括公共政策的制定、公共資源的管理、公共服務(wù)的提供等。

我國(guó)對(duì)公共事務(wù)管理問題的研究始于20世紀(jì)90年代中后期，其主要背景為黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是我國(guó)改革在關(guān)鍵問題上的關(guān)鍵性突破，極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)社會(huì)的功能分化，迅速打破了原先的行政一體化結(jié)構(gòu)，形成了市場(chǎng)―政府―社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)，政府由“無限政府”變成了“有限政府”。在這種背景下， “小政府，大社會(huì)”的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理提出了新的要求。

進(jìn)入21世紀(jì)，關(guān)于我國(guó)公共事務(wù)的內(nèi)涵界定，學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識(shí)，即認(rèn)為“公共事務(wù)就是伴隨社會(huì)發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國(guó)家、集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展”①。而“公共管理是公共權(quán)力機(jī)關(guān)和非盈利社會(huì)組織為了更有效地提供公共物品，保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益公平分配，促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展，正確運(yùn)用公共權(quán)力和各種行之有效的科學(xué)方法，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)”②。這些定義基本概括了我國(guó)公共事務(wù)管理的內(nèi)涵和主要特征。

盡管現(xiàn)階段我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家還處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，政府的公共管理還處于未定型和不成熟的狀態(tài)之中，但轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府工作方式，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府已成為普遍共識(shí)。

而大眾傳媒作為現(xiàn)代社會(huì)重要的信息傳播的平臺(tái)、監(jiān)測(cè)社會(huì)環(huán)境的雷達(dá)、整合社會(huì)的調(diào)適器，近年來在涉及我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、住房改革、社會(huì)保障等社會(huì)公共事務(wù)管理過程中所發(fā)揮的巨大作用，已經(jīng)成為公眾矚目的焦點(diǎn)。

如何正確認(rèn)識(shí)大眾傳媒與我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)管理之間的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)大眾傳媒在我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)管理過程中發(fā)揮的重要作用將產(chǎn)生積極的影響。以下筆者就二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)作粗淺的分析與探討。

二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

眾所周知，大眾傳媒即大眾傳播媒介，它包括報(bào)紙、期刊、書籍等印刷傳播媒介和廣播、電視等電子傳播媒介以及新興的網(wǎng)絡(luò)傳播媒介，其主要功能包括：傳播和溝通信息、幫助個(gè)人實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、監(jiān)測(cè)社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)整合、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家發(fā)展等。筆者認(rèn)為大眾傳媒在以上諸方面的功能特點(diǎn)，使它在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中成為傳遞公共信息的平臺(tái)、監(jiān)測(cè)社會(huì)環(huán)境的雷達(dá)、整合社會(huì)的調(diào)適器。大眾傳媒也因此而具有了強(qiáng)烈的公共性色彩和公共品格。這使得它與公共事務(wù)的管理間存在某種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)：

價(jià)值取向的契合。如前文所述，公共事務(wù)管理的基本目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)成員的公共利益，為公眾提供各種服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，即“公共事務(wù)的理性目的是公共事務(wù)所覆蓋的公眾利益的最大化”③。而大眾傳媒產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因則在于它能最大限度地滿足社會(huì)（公眾）在信息傳遞溝通方面的需要。同時(shí)，它在監(jiān)測(cè)社會(huì)環(huán)境、整合社會(huì)關(guān)系方面的職能客觀上也起到了維護(hù)公眾利益、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的作用。這表明，大眾傳媒與公共事務(wù)管理在價(jià)值取向上存在著契合之處，即它們共同的價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)公眾利益，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

事實(shí)上，大眾傳媒的傳播行為與以公共事務(wù)管理為己任的政府行為都是人類文明發(fā)展的結(jié)果。在民主社會(huì)，政府與傳媒都應(yīng)是公眾利益的代表。只是由于歷史文化傳統(tǒng)的不同，中、西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現(xiàn)形式上存在一些差異。

在我國(guó)，公共事務(wù)管理的目標(biāo)是增進(jìn)社會(huì)公共利益的公平分配，促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展。我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)決定了黨和政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，其價(jià)值取向是維護(hù)最廣大人民的利益。與西方不同的是我國(guó)政府傳媒之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府對(duì)新聞媒介的控制是直接的剛性的控制。傳媒作為黨、政府、人民的喉舌，要求要忠實(shí)地宣傳黨的路線、方針、政策，要維護(hù)大局，維護(hù)社會(huì)和政治穩(wěn)定。黨和政府采取的策略是以穩(wěn)定求發(fā)展，這與我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)及目前我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，但其出發(fā)點(diǎn)還是為了代表維護(hù)人民的利益。

盡管不同的歷史文化傳統(tǒng)決定了不同的社會(huì)控制理念（如西方的制衡理念、我國(guó)的穩(wěn)定理念），導(dǎo)致中西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現(xiàn)形式上的差異，但它們根本的價(jià)值取向是完全一致的，即政府傳媒應(yīng)當(dāng)是社會(huì)利益的代表，其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以追求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化為最終目標(biāo)。

信息傳播機(jī)制與社會(huì)整合機(jī)制的互補(bǔ)。如前文所述，大眾傳媒由于其強(qiáng)大的信息傳播功能已經(jīng)成為社會(huì)系統(tǒng)的信息樞紐，而隨著信息社會(huì)的到來，作為消除不確定性因素的信息本身的意義與價(jià)值逐步得到人們的廣泛認(rèn)同。在現(xiàn)代社會(huì)，由于大眾傳媒能最大程度地接觸信息本身，最大范圍地接觸公眾，憑借其獨(dú)特的社會(huì)角色，大眾傳媒作為公開龐大的社會(huì)信息系統(tǒng)對(duì)公共事務(wù)的管理影響越來越顯著：

一方面，大眾傳媒傳遞信息直接、迅速、公開的特點(diǎn)，可以彌補(bǔ)政府信息系統(tǒng)的缺陷。一般而言，雖然政府也設(shè)置了種種渠道收集民意，但行政系統(tǒng)內(nèi)部科層制的傳遞渠道往往具有單向度傳遞的特點(diǎn)，即信息主要沿自上而下的方向傳遞，而相反方向的傳遞則會(huì)遇到眾多的阻滯，這樣就會(huì)導(dǎo)致基層民意無法傳遞或傳遞失真。而大眾傳媒信息傳遞的特點(diǎn)使它成為政府部門收集信息、了解情況、發(fā)現(xiàn)問題的重要渠道。另一方面，由于大眾傳媒能最大范圍地接觸公眾，它對(duì)公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題所進(jìn)行的廣泛報(bào)道和深度分析，可以成為普通公民向政府反映問題表達(dá)訴求的重要方式。這意味著大眾傳媒作為聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著越來越重要的作用――政府通過大眾傳媒獲取決策所需的信息；同時(shí)通過大眾傳媒向公眾傳遞政府運(yùn)行的相關(guān)信息，以爭(zhēng)取公眾的理解、支持。而公眾通過大眾傳媒表達(dá)自己的愿望和要求，引起政府的關(guān)注，以伸張自己的權(quán)利、保護(hù)自己的利益。從這個(gè)意義上說，大眾傳媒的信息傳播機(jī)制應(yīng)是政府公共信息傳播機(jī)制的有效補(bǔ)充，也是廣義上的公共信息傳播機(jī)制的重要組成部分。

另一方面，大眾傳媒作為促進(jìn)社會(huì)整合的重要工具，可以通過反映和引導(dǎo)社會(huì)輿論對(duì)公眾的認(rèn)知態(tài)度產(chǎn)生潛移默化的影響，進(jìn)而來緩解社會(huì)利益集團(tuán)的矛盾與沖突，協(xié)調(diào)各個(gè)部分的利益關(guān)系，從而保證社會(huì)的正常秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。這表明，大眾傳媒的整合機(jī)制對(duì)社會(huì)發(fā)展具有深刻的影響。政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制中的一個(gè)很重要的部分就是經(jīng)常把人民的不滿情緒發(fā)泄出來，并及時(shí)化解。而從這個(gè)意義上說，大眾傳媒的社會(huì)整合機(jī)制也應(yīng)是社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的重要組成部分。而且，與政府調(diào)控機(jī)制（公共權(quán)力運(yùn)行）的強(qiáng)制性相比較，大眾傳媒社會(huì)整合作用的非強(qiáng)制性，更容易為社會(huì)成員接受，可以幫助政府有效地實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的目的。

結(jié)語

基于以上分析，筆者認(rèn)為：大眾傳媒與公共事務(wù)的管理部門在維護(hù)公眾利益、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展這一價(jià)值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動(dòng)與公共事務(wù)管理部門的管理活動(dòng)在信息傳播機(jī)制、社會(huì)整合機(jī)制方面存在的互補(bǔ)現(xiàn)象，是兩者發(fā)生內(nèi)在聯(lián)系的關(guān)結(jié)點(diǎn)，而二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)正是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)的管理活動(dòng)產(chǎn)生影響的根本動(dòng)因。正確認(rèn)識(shí)大眾傳媒與我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)管理之間的內(nèi)在聯(lián)系，不僅有利于加深對(duì)大眾傳媒在我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)管理過程中發(fā)揮作用的認(rèn)識(shí)，而且對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)政府加強(qiáng)與媒體的溝通與合作，以更為積極主動(dòng)的公共管理活動(dòng)引導(dǎo)、推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定地發(fā)展也將產(chǎn)生積極的影響。

公共事務(wù)管理論文:民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的內(nèi)涵解析

摘 要：民族關(guān)系是多民族國(guó)家重要的公共社會(huì)關(guān)系，民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會(huì)管理正逐步成為公共管理的一種新職能。準(zhǔn)確理解和全面把握民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的內(nèi)涵，是創(chuàng)新民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)和前提。“民族關(guān)系”和“公共事務(wù)管理”是民族關(guān)系中公共事務(wù)管理內(nèi)涵理解的兩個(gè)重要維度，管理理念、管理實(shí)踐、管理機(jī)制和管理手段構(gòu)成民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架。本文還探討了民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容。同時(shí)，由于民族概念含義的層次性以及由其所決定的民族關(guān)系的層次性，深刻認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的概念還必須要注意其在當(dāng)代中國(guó)的特殊性。

關(guān)鍵詞：民族關(guān)系；公共事務(wù)管理；民族關(guān)系中公共事務(wù)管理

民族關(guān)系的極端重要性和敏感性，決定了民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理職能化的趨勢(shì)。民族關(guān)系是多民族國(guó)家里的重要的公共社會(huì)關(guān)系，一些國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)嘗試將民族關(guān)系中的公共事務(wù)納入社會(huì)管理的軌道，設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的管理人員，使民族關(guān)系中的公共事務(wù)的社會(huì)管理逐步成為公共管理的一種新職能。準(zhǔn)確理解和全面把握民族關(guān)系中的公共事務(wù)的概念和內(nèi)容，是實(shí)踐和創(chuàng)新民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)和前提，也是民族學(xué)和公共管理學(xué)交叉研究的一個(gè)新課題。

一、公共事務(wù)及公共事務(wù)管理

理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的內(nèi)涵，首先需要理解公共、公共事務(wù)、公共事務(wù)管理的含義是什么，這些構(gòu)成了把握民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的理論基礎(chǔ)。

（一）公共事務(wù)的內(nèi)涵

公共事務(wù)中的“公共”一詞，是相對(duì)于“私人”而言的，其著眼點(diǎn)在于集體而非個(gè)人，強(qiáng)調(diào)某一或某些問題是為特定群體中的成員所普遍共有或普遍關(guān)心的。具體來說，“（私）是指一種‘以個(gè)人生活為中心’的狀態(tài)，是在個(gè)人中心取向前提下所具有的占有形態(tài)和活動(dòng)內(nèi)容，而‘公’則是以集體生活為中心取向以及在這種趨向基礎(chǔ)上建立起來的占有形態(tài)和活動(dòng)內(nèi)容”[1]。公共事務(wù)的“公共性”決定了它必須指向社會(huì)或群體的整體利益，強(qiáng)調(diào)私人利益服從社會(huì)利益、局部利益服從整體利益，其中不僅包含著收入、就業(yè)、住房等實(shí)際利益的維度，也涵蓋了部分程序性的內(nèi)容，如法律意義上的平等地位和社會(huì)的公平正義。

從“公共性”這一基本特征出發(fā)，所謂“公共事務(wù)”被界定為“是指為了滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)”[2]。廣義上來說，對(duì)公共利益的表達(dá)和滿足，一方面這些利益的表達(dá)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等諸多領(lǐng)域，另一方面這些利益的滿足則有賴于公平正義的制度建設(shè)、穩(wěn)定社會(huì)秩序的維持、社會(huì)矛盾的及時(shí)有效化解、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化提供等。從狹義角度看，公共事務(wù)就是指在狹義的社會(huì)領(lǐng)域中，公共部門對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。由此，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理對(duì)象主要分為兩種，即與民族關(guān)系相聯(lián)系的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從基本屬性上看，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的特點(diǎn)。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性，主要是強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不同于市場(chǎng)消費(fèi)商品的非營(yíng)利性特征，它們的提供不是以盈利為目的，而在于滿足最廣大群眾的基本需要，因而，任何人對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的獲得都不會(huì)降低其他人獲得的可能性。所謂非排他性，則是強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員都有相同的機(jī)會(huì)來獲得和消費(fèi)這些公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而不是向市場(chǎng)商品那樣將消費(fèi)對(duì)象限定于某一特殊群體，并構(gòu)成階級(jí)（階層）區(qū)分的外顯標(biāo)志。與公共產(chǎn)品及公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性等特點(diǎn)不同，民族群體之間的邊界和力量差異十分清晰，各方面發(fā)展力量相對(duì)占優(yōu)勢(shì)的民族相對(duì)于發(fā)展較弱的民族有著多方位的優(yōu)勢(shì)：在資本主義國(guó)家，各方面發(fā)展力量占優(yōu)勢(shì)的民族一般傾向于維持其與其他民族之間的不平等關(guān)系，排斥這些民族，使其不能順利享有公共產(chǎn)品；在社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家在平等理念的指導(dǎo)下，努力保護(hù)和幫助各民族地區(qū)的發(fā)展，使各民族能夠平等地享有政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這充分體現(xiàn)了社會(huì)主義權(quán)利的真實(shí)性和廣泛性的一面。

（二）公共事務(wù)管理的內(nèi)涵

關(guān)于什么是“公共事務(wù)管理”？政治學(xué)、管理學(xué)和行政學(xué)等從不同的角度給公共事務(wù)管理下了許多定義。

公共行政學(xué)視角下的公共事務(wù)管理往往從政府職能角度著眼，認(rèn)為公共事務(wù)管理是國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)、提供社會(huì)公共服務(wù)的活動(dòng)，因而是一種廣泛而復(fù)雜的政府活動(dòng)，帶有很強(qiáng)的政治性[3]。簡(jiǎn)單來講，公共事務(wù)管理就是政府“規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的活動(dòng)”[4]。進(jìn)一步講，公共事務(wù)管理是指政府通過制定專門、系統(tǒng)的社會(huì)政策和法規(guī)，來管理社會(huì)事務(wù)，規(guī)范社會(huì)組織，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公正的活動(dòng)。政府公共事務(wù)管理主要有三層內(nèi)涵：第一，是對(duì)家庭、社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)自治所不能解決的公共事務(wù)的管理，這些事務(wù)涉及整個(gè)社會(huì)整體的公共利益，需要依靠國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決；第二，主要內(nèi)容是指由政府管理的公共事務(wù)，具體包括保障公民權(quán)利、維護(hù)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、實(shí)施社會(huì)政策、管理社會(huì)組織、提供社會(huì)安全網(wǎng)、解決社會(huì)危機(jī)等；第三，核心是社會(huì)政策，社會(huì)政策是政府干預(yù)社會(huì)的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會(huì)管理手段。社會(huì)政策的核心是福利國(guó)家或福利社會(huì)政策[5]。

政治學(xué)和公共管理學(xué)視角下的公共管理往往從公民社會(huì)和第三部門理論出發(fā)，認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)發(fā)育為第三部門提供了發(fā)展的空間和資源，公民與社會(huì)組織在社會(huì)生活領(lǐng)域開展各種社會(huì)活動(dòng)，國(guó)家和政府為了調(diào)和利益沖突和維持社會(huì)秩序?qū)ι鐣?huì)生活領(lǐng)域加以規(guī)范和監(jiān)管[6]。所謂公共管理，“是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的利益需求，對(duì)涉及公眾利益的各種社會(huì)事務(wù)所實(shí)施的管理”[7]。由此，公共事務(wù)管理包括兩大方面：一是政府規(guī)范有關(guān)社會(huì)事務(wù)，即政府的社會(huì)管理。政府社會(huì)管理是政府通過整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量，為增進(jìn)公共利益，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施的組織化活動(dòng)；二是社會(huì)（即自治組織、非營(yíng)利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會(huì)自我管理和社會(huì)自治管理[8]。

社會(huì)學(xué)視角下的“公共管理”概念建立在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大結(jié)構(gòu)發(fā)生分化的基礎(chǔ)之上，有廣義和狹義之分。廣義上是指對(duì)整個(gè)社會(huì)的事務(wù)的管理，包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會(huì)生活子系統(tǒng)和生態(tài)子系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的建設(shè)和管理。狹義的公共事務(wù)管理近似于“社會(huì)管理”概念，是指作為對(duì)與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化并列的社會(huì)子系統(tǒng)的建設(shè)和管理[9]。廣義的公共事務(wù)管理與狹義的公共事務(wù)管理并不能截然分開，二者只是在相對(duì)的意義上進(jìn)行區(qū)分。廣義的公共事務(wù)管理包括了狹義的公共事務(wù)管理的內(nèi)容，需要社會(huì)各子系統(tǒng)的管理來進(jìn)行支撐；狹義的公共事務(wù)管理的實(shí)現(xiàn)需要依托整個(gè)社會(huì)環(huán)境和其他各子系統(tǒng)的配合。公共事務(wù)管理“是在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上，人們處理社會(huì)事務(wù)和提供社會(huì)公共服務(wù)的過程”[10]。具體來講，公共事務(wù)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正及社會(huì)效率，其對(duì)象是社會(huì)事業(yè)、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)價(jià)值，而其主體是政府和社會(huì)組織，這些主體通過綜合決策建立起不同的公共管理模式。在中國(guó)特殊的國(guó)情下，公共事務(wù)管理的主要任務(wù)是進(jìn)行社會(huì)再分配，確?；竟卜?wù)供給，保障人民福祉，防止社會(huì)問題的出現(xiàn)和擴(kuò)大。

總體來看，公共事務(wù)管理的主體具有多元化特征，它并不局限于政府，而且還包括社會(huì)組織、企業(yè)和各民族群眾。公共事務(wù)管理的目標(biāo)是要維持社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，追求社會(huì)公平和誠(chéng)信?？梢哉J(rèn)為，在多民族國(guó)家，民族關(guān)系是政治敏感性極強(qiáng)的一種社會(huì)關(guān)系，進(jìn)行民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其管理主體不僅需要政府作為管理的主導(dǎo)作用，也需要一些社會(huì)組織協(xié)調(diào)。

二、民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的內(nèi)涵

在現(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)管理的重要程度日益提升，并成為調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公正活動(dòng)的主要途徑之一。

在分析和理解公共事務(wù)管理概念的基礎(chǔ)上，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理就是指政府、事業(yè)團(tuán)體等組織為了構(gòu)建良好的民族關(guān)系，通過科學(xué)的管理方法與手段，對(duì)民族關(guān)系中的公共事務(wù)的處理工作和協(xié)調(diào)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)與控制，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足各民族成員的利益需求，促進(jìn)民族間的關(guān)系和諧，維護(hù)民族間的公平與誠(chéng)信。

這里需要指出的是，民族關(guān)系與民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理是兩個(gè)相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。民族關(guān)系是民族學(xué)、社會(huì)學(xué)兩大學(xué)科中的重要研究對(duì)象。民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理則是民族學(xué)與管理學(xué)兩大學(xué)科交叉形成的一個(gè)新興的、重要的分支，是管理學(xué)理論在民族學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用，是對(duì)民族學(xué)與管理學(xué)理論的豐富與發(fā)展。

“誰來管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理含義時(shí)需要注意的三個(gè)方面。第一，“誰來管理”是在從管理主體的角度來認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其管理的主體不僅包括政府部門，而且還包括社會(huì)組織的參與。第二，“管理什么”是從管理內(nèi)容的角度來認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其內(nèi)容不等于政府管理的全部，也不等于民族事務(wù)管理的全部。由于對(duì)政府和民族社會(huì)的內(nèi)涵與外延在認(rèn)識(shí)上存在著差異，在理論上往往存在著兩種傾向：一是傾向于將民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理擴(kuò)展為政府管理或者民族事務(wù)管理，從而使其在內(nèi)容上使趨于泛化；二是傾向于將民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理縮小為狹小的社會(huì)生活領(lǐng)域，忽略了民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會(huì)管理與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理以及文化管理之間的關(guān)系，使得民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會(huì)管理的范圍和內(nèi)容變得比較狹窄。第三，“如何管理”是從管理手段的角度來認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理。在多民族社會(huì)中，對(duì)民族關(guān)系中公共事務(wù)的有效管理的實(shí)現(xiàn)需要依靠社會(huì)控制手段[11]，但是更多地還是有賴于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這是民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的靈魂。

具體來講，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理包括兩部分內(nèi)容：一是政府發(fā)揮其管理職能，對(duì)民族社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理；二是民族社會(huì)自身進(jìn)行自我管理。從國(guó)家與民族社會(huì)的關(guān)系來看，政府與社會(huì)組織在民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的不同方面所發(fā)揮的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，發(fā)揮各種社會(huì)組織的作用已經(jīng)逐漸為民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的一個(gè)趨勢(shì)。

民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理是民族社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的重要內(nèi)容。一般說來，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理內(nèi)容廣泛，且實(shí)踐性和實(shí)用性都較強(qiáng)，而且，由于民族關(guān)系的敏感性而使其充滿了挑戰(zhàn)性，要求在從事民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理活動(dòng)時(shí)具有高超的技巧和智慧。

三、民族關(guān)系中的

公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容

民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的內(nèi)容從一般意義上看，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等日常生活諸多方面，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育普及、文化事業(yè)建設(shè)、民族宗教事務(wù)、國(guó)防建設(shè)、外事管理等內(nèi)容。從狹義角度理解公共事務(wù)，即從狹義的社會(huì)領(lǐng)域出發(fā)探討民族關(guān)系中的公共事務(wù)的基本內(nèi)容，民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容包括：一是少數(shù)民族教育、文化事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)體系建設(shè)事務(wù)。目前，在東西部地區(qū)之間、民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)之間存在著明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、民族間在公共服務(wù)享有方面尚未實(shí)現(xiàn)真正的均等化，這一方面會(huì)對(duì)少數(shù)民族的發(fā)展帶來嚴(yán)重制約，阻礙民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)；另一方面也會(huì)因民族間的對(duì)比而催生社會(huì)不滿情緒甚至引發(fā)集體行動(dòng)事件，給民族關(guān)系的和睦蒙上一層陰影。二是社會(huì)保障體系建設(shè)事務(wù)。社會(huì)保障體系對(duì)保障人民群眾特別是社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存與生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成員生活安全感的重要來源之一，不僅有助于增進(jìn)少數(shù)民族的物質(zhì)與文化福祉，更有益于促進(jìn)民族關(guān)系的和睦，鞏固社會(huì)和諧安定的局面。三是少數(shù)民族就業(yè)事務(wù)。勞動(dòng)就業(yè)是少數(shù)民族成員獲得生活收入的重要來源，也是少數(shù)民族成員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、發(fā)揮個(gè)體創(chuàng)造性的重要途徑，而且在勞動(dòng)就業(yè)過程中能夠有效提升各民族間的交往頻率和相互理解。四是民族基本住房和社區(qū)建設(shè)事務(wù)。“作為個(gè)人與社會(huì)的聯(lián)系紐帶，社區(qū)一方面與個(gè)人的日常生活息息相關(guān)，為其思維與行動(dòng)提供資源、情境和規(guī)則；另一方面，又是構(gòu)成社會(huì)之“器官”，是社會(huì)影響個(gè)人的中介”[12]?；谏鐓^(qū)的這種中觀性質(zhì)，加強(qiáng)民族社區(qū)特別是多民族社區(qū)建設(shè)既是保障民族成員日常生活的需要，更是理順民族關(guān)系特別是城市民族關(guān)系的需要。五是民族社會(huì)組織事務(wù)。民族社會(huì)組織是各民族從本民族利益出發(fā)建立起來的利益表達(dá)組織，在表達(dá)本民族利益訴求、爭(zhēng)取本民族福祉方面發(fā)揮著重要作用，在現(xiàn)代多民族國(guó)家中，一方面要發(fā)揮民族社會(huì)組織在調(diào)整民族關(guān)系方面的重要作用，另一方面也要合理規(guī)范組織建設(shè)和行為，化解民族社會(huì)組織之間的矛盾和誤解，防止組織的私利化轉(zhuǎn)向。六是民族宗教事務(wù)。我國(guó)少數(shù)民族群眾多信仰宗教。宗教是一把“雙刃劍”，對(duì)民族關(guān)系和民族社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮著雙重影響，“一方面，宗教通過價(jià)值整合、規(guī)范整合和結(jié)構(gòu)整合，引導(dǎo)信教群眾的宗教行為與社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)一致，在這種情況下，宗教對(duì)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定起到明顯的促進(jìn)作用；另一方面，宗教作為一種文化現(xiàn)象，還是科學(xué)與非科學(xué)、理性與非理性、道德與非道德相對(duì)而言的復(fù)雜統(tǒng)一體，因此，它具有滯后性、敏感性、觸發(fā)性，當(dāng)它成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的‘互動(dòng)源’和‘感染源’時(shí)，宗教會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到負(fù)面的制約作用”[13]。由此可知，妥善做好民族關(guān)系中的宗教事務(wù)，是理順民族關(guān)系、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重要任務(wù)之一。七是民族工作與民族社會(huì)工作事務(wù)。“民族工作是黨和政府關(guān)于民族地區(qū)工作和針對(duì)少數(shù)民族群體及民族人士工作的總稱，它包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)事務(wù)等多方面內(nèi)容”[14]；而“民族社會(huì)工作是運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)的價(jià)值觀和社會(huì)工作理論方法，依據(jù)國(guó)家的社會(huì)福利政策和民族政策，對(duì)面臨困境的各民族群體和個(gè)人實(shí)施救助服務(wù)的活動(dòng)，幫助解決少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、民族文化的傳承與保護(hù)，以及民族內(nèi)部與民族之間的關(guān)系等問題”[15]，二者的區(qū)別主要在于責(zé)任主體，前者單純是國(guó)家政府部門的責(zé)任工作，而后者則需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)的協(xié)作互補(bǔ)。八是民族人口工作事務(wù)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，較大規(guī)模的少數(shù)民族人口流動(dòng)和遷移成為一種普遍的現(xiàn)象，這些人口流動(dòng)不僅擴(kuò)大了民族間的互動(dòng)面，推動(dòng)了民族關(guān)系的復(fù)雜化，更是“民族融合的門檻，跨入其中的人們?cè)诖巳垡敝残?，?shí)現(xiàn)著民族過程的進(jìn)一步推進(jìn)”[16]。然而大量流動(dòng)人口的出現(xiàn)“既會(huì)對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族的全面小康社會(huì)建設(shè)起到巨大的推動(dòng)作用，又會(huì)帶來一些新的矛盾，成為新形勢(shì)下民族問題新的表現(xiàn)形態(tài)”[17]。九是民族社會(huì)公共治安事務(wù)。“社會(huì)治安作為一種良好的秩序狀態(tài)，是與其他諸多公共產(chǎn)品緊密相關(guān)的綜合性公共產(chǎn)品，它覆蓋全社會(huì)，以其他許多公共產(chǎn)品為基礎(chǔ)，同時(shí)也保障了其他公共產(chǎn)品的提供”[18]。

四、民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架

民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架，具體包括管理理念、管理實(shí)踐、管理體制和管理手段四個(gè)方面。

民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理理念是指公共部門在處理公共事務(wù)問題，調(diào)整和理順民族關(guān)系時(shí)所依據(jù)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理理念既受到國(guó)家性質(zhì)的影響與制約，也受到民族關(guān)系的基本狀況的影響與制約。在根本的意義上，民族關(guān)系的內(nèi)容和本質(zhì)特征由民族關(guān)系的性質(zhì)決定，既受社會(huì)制度和時(shí)展的制約，也與民族問題的主要內(nèi)容和解決方式、途徑相聯(lián)系，具有鮮明的時(shí)代性[19]。相應(yīng)地，民族社會(huì)中的公共事務(wù)管理理念也會(huì)具有鮮明的時(shí)代性。在資本主義國(guó)家，標(biāo)榜“自由、民主、人權(quán)”，但實(shí)質(zhì)上維持民族之間的不平等地位；在社會(huì)主義國(guó)家，各民族的共同發(fā)展成為時(shí)代的主題，維護(hù)民族間的平等關(guān)系是國(guó)家的基本理念。在中國(guó)，“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”既是社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征，也是民族工作的重要指導(dǎo)原則。

民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐是指公共部門在管理理念指導(dǎo)下，從社會(huì)利益和少數(shù)民族群體利益出發(fā)，以制度化方式解決影響民族關(guān)系的公共事務(wù)問題，通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿足各民族成員的普遍需要的活動(dòng)。簡(jiǎn)單來講，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐就是要以制度形式來解決民族關(guān)系中的公共事務(wù)問題。管理理念不同，管理實(shí)踐活動(dòng)也會(huì)相應(yīng)地有所不同。在追求穩(wěn)定和秩序的管理理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐主要表現(xiàn)在表達(dá)民族社會(huì)利益訴求、協(xié)調(diào)民族社會(huì)矛盾、規(guī)范民族社會(huì)組織、維持民族社會(huì)秩序等領(lǐng)域。在追求公平和正義的管理理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理更多地表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，其中，提供社會(huì)保障服務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系和諧發(fā)展和民族社會(huì)公正的基本手段，也是民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的基本領(lǐng)域。在追求平等、和諧的民族關(guān)系的理念指導(dǎo)下，當(dāng)代中國(guó)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐活動(dòng)主要包括管理和健全公共服務(wù)體系、管理和完善社會(huì)保障體系、管理和建設(shè)民族社區(qū)、管理和擴(kuò)展民族社會(huì)組織、管理和深化民族社會(huì)工作、管理和創(chuàng)新民族人口工作、管理和強(qiáng)化民族社會(huì)公共安全等領(lǐng)域。

民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制是指公共事務(wù)管理的責(zé)任主體（公共部門）之間以及責(zé)任主體與服務(wù)對(duì)象（公共部門與少數(shù)民族）之間相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系。通常管理理念決定了民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制的基本價(jià)值取向和管理實(shí)踐的發(fā)展，并不斷促進(jìn)管理體制的完善。相應(yīng)地，管理理念的落實(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的展開也有賴于由一系列組織和機(jī)制組成的民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制。在一般意義上，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制是指民族關(guān)系的社會(huì)管理的組織、功能及其相互關(guān)系，其目的是為了處理具有民族性的社會(huì)事務(wù)、規(guī)范社會(huì)組織、協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系。在穩(wěn)定、秩序的理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制更多地傾向于民族社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制、民族關(guān)系危機(jī)管理和民族社會(huì)治安綜合治理等內(nèi)容。在公平、正義的理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制則主要是與少數(shù)民族相聯(lián)系的社會(huì)保障體制、社團(tuán)管理體制、社會(huì)服務(wù)體制、民族社區(qū)管理體制和民族社會(huì)工作體制。從體制構(gòu)成內(nèi)容上看，當(dāng)代中國(guó)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制主要包括民族社會(huì)保障體制、弱勢(shì)群體保護(hù)體制、流動(dòng)人口管理體制、社會(huì)組織管理體制、社區(qū)管理體制、基層社會(huì)管理體制、社會(huì)服務(wù)體制和民族工作體制[20]。

民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理手段是指在管理和解決影響民族關(guān)系的公共事務(wù)的活動(dòng)過程中所采用的手段。理念的落實(shí)、實(shí)踐的展開和體制的運(yùn)行，最終都會(huì)有為各種各樣的表現(xiàn)形式。政治手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和教育手段都是公共部門在管理民族關(guān)系中的公共事務(wù)時(shí)通常采用的手段。在多元化的多民族社會(huì)，需要綜合運(yùn)用這些手段，同時(shí)也要及時(shí)吸取現(xiàn)代科技進(jìn)步的成果，補(bǔ)充和應(yīng)用新型的信息技術(shù)手段。

五、民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理

在當(dāng)代中國(guó)的特殊含義

深刻認(rèn)識(shí)民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理概念，必須要注意這一概念在當(dāng)代中國(guó)的特殊性。這主要源于民族概念含義的層次性以及由此所決定的民族關(guān)系的層次性。中文語境中的“民族”概念具有四重含義[21]。第一重含義是指作為人類群體形式的民族，例如，中國(guó)境內(nèi)的56個(gè)民族。在此種意義上，部分文獻(xiàn)和研究者試圖用“族群”（ethnic group）來替代民族概念①。第二重含義是指少數(shù)民族，即多民族國(guó)家內(nèi)部的少數(shù)民族群體，是指多民族國(guó)家內(nèi)部的少數(shù)民族群體。例如，中國(guó)境內(nèi)除漢族以外的其他55個(gè)民族群體，民族教育、民族地區(qū)、民族工作等術(shù)語都是在這個(gè)意義上來使用民族概念。第三重含義是指主權(quán)國(guó)家境內(nèi)的全體居民。民族與國(guó)家之間存在著密切聯(lián)系，那些生活在同一主權(quán)國(guó)家內(nèi)、接受同一政府管轄的人們?nèi)后w可以被稱為一個(gè)民族。例如，中國(guó)境內(nèi)的各個(gè)民族群體共同組成了中華民族。第四重含義是指人類歷史上的一切民族形式。中文中民族含義的層次性要求人們?cè)诜治鼍唧w民族現(xiàn)象時(shí)，根據(jù)需要來選取適當(dāng)?shù)暮x。民族概念的層次性決定了民族關(guān)系概念的層次性，相應(yīng)地，民族關(guān)系的含義也具有四重含義。在本文中，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理主要是在第一和第二重含義的層次上來界定民族關(guān)系中的公共事務(wù)的概念。

理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理概念在中國(guó)的特殊性，也需要認(rèn)識(shí)目前中國(guó)民族關(guān)系的現(xiàn)狀。當(dāng)代中國(guó)民族關(guān)系總體上呈現(xiàn)出和諧發(fā)展的趨勢(shì)。平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型社會(huì)主義民族關(guān)系基本形成并且不斷得到鞏固；56個(gè)民族之間誰也離不開誰，“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族之間也相互離不開”；各民族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活諸方面所形成的共同因素越來越多，作為中華民族的有機(jī)組成部分，各民族對(duì)中華民族的認(rèn)同意識(shí)變得更高，自覺性在逐漸增強(qiáng)。但是，也要看到當(dāng)前中國(guó)民族關(guān)系發(fā)展中不和諧的因素。少數(shù)民族聚居地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距是目前比較突出的不和諧因素[22]。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所產(chǎn)生的新矛盾的復(fù)雜性加大了處理民族關(guān)系的難度；中華文化和在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位的社會(huì)主義文化，為各民族共同因素的增多又提供了精神紐帶。

公共事務(wù)管理論文:跨區(qū)域社會(huì)性公共事務(wù)管理體系建設(shè)研究

[提要] 通過分析我國(guó)區(qū)域公共事務(wù)管理現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外區(qū)域公共事務(wù)管理的先進(jìn)之處，就未來我國(guó)公共事務(wù)跨區(qū)域管理提出對(duì)策建議，從而提高我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：公共事務(wù)；跨區(qū)域；管理

一、公共事務(wù)及跨區(qū)域公共事務(wù)管理

（一）公共事務(wù)。公共事務(wù)從廣義上看，它可以被定義為組織的所有非商業(yè)化行為；從狹義上看，公共事務(wù)指的是組織涉及的政治活動(dòng)及其與政府的關(guān)系。由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。

所謂社會(huì)性公共事務(wù)，是指不必依靠國(guó)家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育、科技、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生等，又如政府社會(huì)保障中的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等。它與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性。而本文就是基于社會(huì)性公共事務(wù)展開了相關(guān)論述。

（二）跨區(qū)域公共事務(wù)管理?？鐓^(qū)域公共事務(wù)管理是指在城市群內(nèi)相鄰行政區(qū)之間，地方政府以跨區(qū)域公共事務(wù)管理和協(xié)作為基礎(chǔ)，以跨區(qū)域功能性項(xiàng)目為手段，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏，尋求合作，共謀發(fā)展，針對(duì)城市群成員政府共同面對(duì)的發(fā)展難題通過聯(lián)合管治而開展的持續(xù)性活動(dòng)。城市群政府跨區(qū)域合作管理的主體是由不同層次政府、非政府組織、民間團(tuán)體代表、專家學(xué)者所組成的一個(gè)“多中心”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體；城市群政府跨區(qū)域合作管理的目標(biāo)是通過城市群內(nèi)政府間多元的合作，破解區(qū)域發(fā)展難題，增進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)關(guān)系，拓寬區(qū)域合作領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)共贏利益格局，進(jìn)而提高公共事務(wù)服務(wù)的質(zhì)量。

二、國(guó)內(nèi)跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)現(xiàn)狀

（一）為何推行跨區(qū)域公共事務(wù)管理。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的形勢(shì)下，當(dāng)今世界步入知識(shí)經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，原本屬于地方政府“內(nèi)部”的社會(huì)公共問題與公共事務(wù)，變得越來越“外部化”和“無界化”，區(qū)域公共事務(wù)涉及面更寬，區(qū)域公共問題更為錯(cuò)綜復(fù)雜。顯然，單憑地方政府之力“單打獨(dú)斗”難以應(yīng)付復(fù)雜多變的社會(huì)生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)，又加上利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府必然會(huì)有追求自身利益最大化的沖動(dòng)。因此，強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府間合作，政府與非政府組織間合作，尋求一條由“囚徒困境”向“雙贏博弈”轉(zhuǎn)化的城市群公共事務(wù)合作治理之路，日益成為政府有效治理的理性回歸。

（二）跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)面臨的主要問題

1、部分地方政府的跨區(qū)域合作觀念滯后。在跨區(qū)域合作治理過程中，有些地方政府存在著單打獨(dú)干的意識(shí)，以及怕吃虧、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、怕負(fù)責(zé)任等思想，同時(shí)缺乏信用觀念，地方保護(hù)主義問題突出。這些滯后的觀念導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)存在一定難度。

2、地方政府間跨區(qū)域合作管理法律體制不完善。我國(guó)區(qū)域治理的實(shí)踐和研究起步較晚，一些相關(guān)體制尚不完善、不健全，這極大地阻礙了跨區(qū)域合作治理的順利進(jìn)行。目前，區(qū)域公共治理的制度載體主要為區(qū)域政府間合作協(xié)議以及區(qū)域部門間合作協(xié)議等（長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)皆是如此）；相應(yīng)制度性規(guī)范包括《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、都市圈規(guī)劃等。由此看出，我國(guó)關(guān)于區(qū)域合作治理的法律缺失，導(dǎo)致地方政府在實(shí)行跨區(qū)域合作管理時(shí)因沒有后續(xù)保障而不敢大力開展。

3、區(qū)域公共治理存在非均衡性。一方面隨著社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力顯著提高、區(qū)域拉動(dòng)性增強(qiáng)。較之以前，區(qū)域間合作的深度和廣度有了進(jìn)一步加深；但另一方面由于區(qū)域間發(fā)展不同步，導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿實(shí)現(xiàn)公共治理和資源共享。

由以上三點(diǎn)可見，區(qū)域一體化進(jìn)程中亟須解決的政府滯后觀念、法律制度缺失、區(qū)域發(fā)展不均衡是當(dāng)前區(qū)域公共管理的難點(diǎn)問題，如何合理解決這些問題成為實(shí)現(xiàn)政府間跨區(qū)域公共治理的重要突破方向。

三、國(guó)外跨區(qū)域公共事務(wù)管理模式借鑒

以美國(guó)為例，從20世紀(jì)五十年代開始，美國(guó)的城市發(fā)展模式發(fā)生了變化。大城市的邊緣地帶涌現(xiàn)出許多新城鎮(zhèn)，地區(qū)的政治單元呈“碎片化”狀態(tài)。為了適應(yīng)大都市地區(qū)的一體化發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)又兼顧各市、鎮(zhèn)居民的利益訴求，大都市地區(qū)紛紛通過政府間合作實(shí)施跨區(qū)域治理。

跨區(qū)域治理主張政府組織由金字塔形向扁平化方向發(fā)展，由政府單邊管理轉(zhuǎn)向多邊（政府、企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體等）民主參與。同時(shí)，也代表著建立以合作為基礎(chǔ)的互惠的民眾與政府關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府間在自主性、共同分享、共同規(guī)劃、聯(lián)合勸募、一致經(jīng)營(yíng)等方面的協(xié)力合作。

再者，府際管理提出了公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化供給與多方協(xié)商、調(diào)和的合作機(jī)制。注重建立合作型的組織結(jié)構(gòu)，既包括政府系統(tǒng)內(nèi)的各級(jí)組織，也包括系統(tǒng)外的企業(yè)、公民和非盈利性組織的參與。主張政府協(xié)商公民和各種社區(qū)團(tuán)體的利益，營(yíng)建共同的價(jià)值觀，建設(shè)公共、私人和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的聯(lián)盟，以滿足相互一致的需求。在美國(guó)洛杉磯，鄰里政府和鄰里議會(huì)的創(chuàng)設(shè)為解決跨社區(qū)的問題提供了良好的途徑，其被廣泛運(yùn)用于包括供水、跨區(qū)域的污水、消防、鄰里街道等跨社區(qū)問題。

府際管理的興起打破傳統(tǒng)政府管理的區(qū)域和層級(jí)觀念，有助于由傳統(tǒng)的較為權(quán)威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和區(qū)域合作的新地方主義，這對(duì)國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系的管理變革也有著積極的借鑒意義。

四、跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)思想

區(qū)域公共事務(wù)管理的主導(dǎo)者是地方政府，然而有些時(shí)候單靠政府的一方力量畢竟存在局限性，無法真正滿足各區(qū)域的發(fā)展需求。區(qū)別以往制度設(shè)計(jì)中的對(duì)象，本模型引進(jìn)另一方力量，即非政府組織，打破地方政府單一管理體制，并通過建立三個(gè)機(jī)制，即信息共享機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制、動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范區(qū)域合作程序，加強(qiáng)二者之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，信息的共享交流，促使雙方利益最大化，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共事務(wù)的合理管治，提升社會(huì)公共服務(wù)能力。（圖1）

（一）本模型的相互作用分為6個(gè)方面（合作對(duì)象）

（1）地方政府1 地方政府2

（2）非政府組織1 非政府組織2

（3）非政府組織1 地方政府1

（4）非政府組織1 地方政府2

（5）非政府組織2 地方政府1

（6）非政府組織2 地方政府2

即不再局限于政府間或政府內(nèi)部的單一交流，而是巧妙依托非政府組織的力量，在政府與非政府組織之間架起一座橋梁，然后再加以制度的約束，從而達(dá)到公共利益最大化。

（二）本模型的合作機(jī)制（制度建設(shè)）

1、動(dòng)力激勵(lì)。制定雙方一致認(rèn)同的獎(jiǎng)勵(lì)協(xié)議，各區(qū)域提供優(yōu)勢(shì)資源共享，取得收益后，根據(jù)“投入比例”及“收益原則”，采取成果合理分配方式，從而實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理的良性循環(huán)。（圖2）

2、監(jiān)督約束。為了防止合作中的機(jī)會(huì)主義，政府間可以利用權(quán)利進(jìn)行相互監(jiān)督制約。但涉及到與非政府組織間的合作，強(qiáng)制執(zhí)行力將會(huì)使合作的預(yù)期效果大打折扣，所以需要設(shè)計(jì)一種契約來協(xié)調(diào)雙方的合作，使雙方在達(dá)到共同利益最大化的同時(shí)，能夠繼續(xù)保持一個(gè)積極的合作態(tài)度，從而貫徹可持續(xù)合作理念。（圖3）

圖3融入美國(guó)的府際管理模式，借助第三方力量，將區(qū)域治理的合作雙方從一種僵硬對(duì)抗的關(guān)系中解脫出來，實(shí)行一種民主積極的合作形式。這里的第三方類似于美國(guó)洛杉磯的鄰里政府、鄰里議會(huì)等組織，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域管理雙方的合作。故可建立這樣一個(gè)第三方，作為合作的促成者與協(xié)調(diào)者。

3、信息共享。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益迅猛發(fā)展的今天，區(qū)域間的合作治理，就可以通過建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng)，利用“信息高速公路”，以及龐大的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，來進(jìn)行更加全面、快捷、準(zhǔn)確的信息共享交流。（圖4）

該模型的基本思想是：一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的跨域公共事務(wù)治理系統(tǒng)至少應(yīng)該包括用戶層、應(yīng)用層、數(shù)據(jù)層三個(gè)層次。用戶層對(duì)用戶身份進(jìn)行管理并提供交互界面；應(yīng)用層是相關(guān)應(yīng)用、服務(wù)程序的集合；數(shù)據(jù)層則是所有數(shù)據(jù)資源的集合，在此系統(tǒng)中一般是指RDBMS。

此外，根據(jù)目前社會(huì)的信息化發(fā)展情況來看，一方面不難發(fā)現(xiàn)龐大的數(shù)據(jù)資源中良莠不齊，且不能保證用戶能夠有效甄別信息真?zhèn)?，因此無法真正保障用戶的權(quán)益；另一方面數(shù)據(jù)資源本身的廣泛性、全面性又決定了其也必定具有冗雜性，故用戶對(duì)數(shù)據(jù)資源的檢索也存在一定的難度，即獲取其所需信息需花費(fèi)一定時(shí)間。所以，在原有模型的基礎(chǔ)上，增加“高效層”，其實(shí)質(zhì)在于希望通過該層次的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，能夠有效改善甚至解決以上兩大難題。高效層兩大任務(wù)：①對(duì)信息分類整理，盡可能將其細(xì)化到各個(gè)小的領(lǐng)域，進(jìn)而大大縮短用戶檢索時(shí)間，提高效率；②對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行甄別，將一些有危害性或潛在危害的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，從而構(gòu)造一個(gè)整潔健康的數(shù)據(jù)資源環(huán)境。

跨區(qū)域公共事務(wù)管理的建設(shè)涉及諸多民生問題，關(guān)系著最廣大人民群眾的根本利益，因此這也是各地方政府一直在不斷探索的一條道路。本文就一些已有研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷摸索創(chuàng)新，建立一套新的管理體系，從合作對(duì)象的選取與制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)兩方面入手，詳細(xì)描繪了建設(shè)跨區(qū)域公共事務(wù)管理體系的藍(lán)圖，借此希望能為有關(guān)部門或組織提供一些建議。除此之外，解決跨區(qū)域公共事務(wù)管理的根本之處，還是在于提高公民自身的水平，同時(shí)再加以政府的合理管治，相信一定能夠大大改善社會(huì)公共事務(wù)管理的效果，進(jìn)而日趨完美。

公共事務(wù)管理論文:公共事務(wù)管理體制新模式分析

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，我國(guó)公共事務(wù)領(lǐng)域中對(duì)公共服務(wù)和公共用品的要求也在不斷提高，導(dǎo)致我國(guó)政府公共服務(wù)品供給不足的缺陷逐漸加深。因此，我國(guó)的公共事務(wù)管理體制改革勢(shì)在必行。可從西方國(guó)家的改革中吸取經(jīng)驗(yàn)，取其精華，去其糟粕，將國(guó)外的改革經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)的國(guó)家制度，構(gòu)建出一個(gè)適用于我國(guó)公共事務(wù)管理的新模式與新方法。本文構(gòu)建出一種新的公共事務(wù)領(lǐng)域的管理模式：有效引進(jìn)第三方部門的力量，實(shí)現(xiàn)“多元化治理”，努力加強(qiáng)政府宏觀領(lǐng)導(dǎo)能力，促進(jìn)我國(guó)公共事務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展與進(jìn)步。

[關(guān)鍵詞]公共事務(wù)；管理體制；新模式；矛盾

公共事務(wù)是指在社會(huì)的發(fā)展過程中有關(guān)于個(gè)人、集體以及國(guó)家共同利益的社會(huì)性質(zhì)事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。社會(huì)不斷發(fā)展，公共事務(wù)在社會(huì)中的地位也越來越重要，各個(gè)國(guó)家的政府已逐漸認(rèn)識(shí)到公共事務(wù)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，并且已經(jīng)將公共事務(wù)作為衡量一個(gè)國(guó)家政府治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1 我國(guó)公共事務(wù)管理現(xiàn)狀

改革開放前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，物質(zhì)文化水平處于較低階段，人民的溫飽問題還不能得到有效解決。因此，當(dāng)時(shí)我國(guó)的公共事務(wù)管理基本上圍繞著人們的吃、住、穿3方面發(fā)展。但改革開放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平得到了快速發(fā)展，人們的生活水平顯著提高，已不滿足于吃、住、穿3方面的發(fā)展，需要多元化的生活方式，隨著公共生活的逐漸豐富，公共需求也開始向多元化的趨勢(shì)不斷增長(zhǎng)。這導(dǎo)致我國(guó)政府偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，在社會(huì)管理及公共服務(wù)方面存在一些缺陷，同時(shí)由于公共事務(wù)膨脹過快，使得政府作為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)這一弊端開始逐漸暴露，公平與效率的矛盾導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率偏低。公共財(cái)政赤字、管理成本不斷上漲及官僚主義盛行等現(xiàn)象也逐步顯露。從目前的情況來看，政府機(jī)構(gòu)作為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)既不能滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)公共物品的需求，也不能使得人民很好地參與到公共事務(wù)的管理中來，從而也就不能有效發(fā)揮社會(huì)力量，提高我國(guó)的社會(huì)自治能力。因此，改革公共事務(wù)管理體制，創(chuàng)建公共事務(wù)管理體制的新模式勢(shì)在必行。

2 構(gòu)建公共事務(wù)管理新模式

在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就已經(jīng)因?yàn)橥ㄘ浥蛎泴?duì)公共事務(wù)的管理進(jìn)行了改革。受新公共管理理念的影響，在眾多的公共事務(wù)管理中政府的作用逐漸變小，很多非盈利組織在社會(huì)公共事務(wù)上的活動(dòng)頻繁，使得政府有著更多時(shí)間和精力去履行應(yīng)該履行的職責(zé)。

改革開放后，我國(guó)面臨著公共事務(wù)需求不斷增大，政府供給能力下降的雙重壓力，客觀上使得政府很難對(duì)公共事務(wù)大包大攬。從我國(guó)公共事務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來看，需借鑒西方國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)符合社會(huì)發(fā)展的公共事務(wù)管理新模式，這對(duì)我國(guó)的公共事務(wù)發(fā)展有著重大意義。

2.1 實(shí)行公共事務(wù)領(lǐng)域的多元化治理

在傳統(tǒng)模式中，政府是我國(guó)的公共事務(wù)管理部門，也是公共事務(wù)的唯一承擔(dān)者。公共事務(wù)管理機(jī)制改革就是要打破這一局面，重新調(diào)整與審視政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改變政府作為社會(huì)中唯一權(quán)力中心的現(xiàn)狀。新公共事務(wù)管理機(jī)制強(qiáng)調(diào)多元化管理，管理層面不再限于政府，而是包括了各種各樣的非營(yíng)利性組織或機(jī)構(gòu)，將政府、非政府的國(guó)際組織以及各種社會(huì)團(tuán)體甚至是私人部門組合起來對(duì)公用事務(wù)進(jìn)行多元化管理，改變政府作為公共事務(wù)的唯一主體的觀念。通過授權(quán)或分權(quán)的方式，將公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)以及提供的權(quán)力分化給第三部門，也就是非盈利組織、公民自主組織和非政府組織的多中心組織機(jī)構(gòu)，讓他們和政府一起為公共事務(wù)的管理承擔(dān)責(zé)任。

2.2 實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的多元化合作

在公共事務(wù)的承擔(dān)過程中，雖然第三部門可在一定程度上彌補(bǔ)政府缺陷，緩解公共物品和公共服務(wù)方面的壓力，但其也存在著一些不可忽視的缺陷。第三部門在一定程度上確實(shí)是為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，并且是非盈利性質(zhì)的。從公用物品方面來看，第三部門所提供的物品一般屬于準(zhǔn)公共物品或混合公共物品。從公共服務(wù)上看，由于第三部門資金短缺，導(dǎo)致其服務(wù)對(duì)象存在著選擇性和狹隘性，對(duì)于較大領(lǐng)域，如果由第三部門來服務(wù)顯然是不符合現(xiàn)實(shí)的。另外，我國(guó)政府為給社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，可向第三部門轉(zhuǎn)移一部分責(zé)任，但這并不代表責(zé)任完全轉(zhuǎn)移。政府轉(zhuǎn)移一部分公共事務(wù)的責(zé)任，主要是為了可以從具體的、復(fù)雜的事務(wù)中解脫出來，更好地承擔(dān)宏觀領(lǐng)導(dǎo)的作用。在公共事務(wù)的分擔(dān)層面，政府與第三部門不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種合作的關(guān)系。政府與其他社會(huì)主體進(jìn)行合作，可有效促進(jìn)多個(gè)主體合作，實(shí)現(xiàn)在多個(gè)主體合作的基礎(chǔ)上公共事務(wù)管理的有效性并提高其工作效率。

2.3 引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“多層次競(jìng)爭(zhēng)”的公共事務(wù)領(lǐng)域

公共事務(wù)領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是包括政府在內(nèi)的多角度、多主體以及多層次的競(jìng)爭(zhēng)。首先是政府部門和其他主體的競(jìng)爭(zhēng)，也就是讓第三方部門組織社會(huì)主體和政府有關(guān)部門共同為公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)，從而促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。其次是主體間的相互競(jìng)爭(zhēng)，也就是政府要求公民自治組織及非盈利組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而為公共事務(wù)領(lǐng)域提供更好的服務(wù)。再次是關(guān)于政府部門內(nèi)部之間的競(jìng)爭(zhēng)，以最終達(dá)到更好的服務(wù)效果。以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為導(dǎo)線，鼓勵(lì)多個(gè)主體共同參與公共事務(wù)，充分利用競(jìng)爭(zhēng)手段進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，淘汰服務(wù)質(zhì)量差、價(jià)格高的服務(wù)提供者，壯大優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供者，實(shí)現(xiàn)多方效益合作，最終為公眾提供更高效、質(zhì)量更高、價(jià)格更合理的公共服務(wù)與物品。

公共事務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的方式是多種多樣的，其中最有效的就是“公共部門合同制”的全新機(jī)制?！肮膊块T合同制”就是約束公共部門應(yīng)該履行的公共事務(wù)的職責(zé)和要求完成的任務(wù)，并且針對(duì)這些約束協(xié)議加以規(guī)定，在這些規(guī)定中包含所必須的說明書。公共事務(wù)領(lǐng)域的管理不僅要依靠法律或預(yù)算等層級(jí)權(quán)威工具，還要簽訂合同，也就是談判或者相互同意。在傳統(tǒng)模式中，公共事務(wù)的管理是以等級(jí)為鏈條的，此鏈條上的紐帶就是命令，強(qiáng)調(diào)上級(jí)的權(quán)威和服從。但在新體制下必須改革傳統(tǒng)的管理方式，運(yùn)用合同制，簽訂合同的雙方地位平等，以合同為紐帶，簽訂合同的雙方被分為委托人和人。政府部門可作為委托方與第三方部門組織簽訂公共事務(wù)承擔(dān)合同，從而使公共事務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)更加清晰，責(zé)任更加明確，有效減輕政府壓力與負(fù)擔(dān)，避免公共事務(wù)管理效能低的現(xiàn)象。除此之外，針對(duì)公共事務(wù)領(lǐng)域的管理問題，還可以分權(quán)的方式解決，有效運(yùn)用企業(yè)部門中先進(jìn)的管理技術(shù)及管理工具，通過公共服務(wù)社區(qū)化、以私補(bǔ)公以及業(yè)務(wù)合同出租等多元化的方式，提高公共事務(wù)領(lǐng)域的效率、質(zhì)量以及創(chuàng)新能力。

3 結(jié) 語

目前由政府統(tǒng)一管理的公共事務(wù)體系已不能很好地適應(yīng)現(xiàn)在的大環(huán)境，必須改革我國(guó)的公共事務(wù)管理機(jī)制，借鑒西方改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的公共管理事務(wù)進(jìn)行多元化管理，政府在其中起到宏觀調(diào)控的作用。這樣才能不斷促進(jìn)我國(guó)公共事務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展與進(jìn)步，有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

公共事務(wù)管理論文:以就業(yè)為導(dǎo)向的公共事務(wù)管理人才培養(yǎng)模式探析

【摘要】高等職業(yè)教育的基本任務(wù)是培養(yǎng)社會(huì)需求的綜合型人才，而公共事務(wù)管理專業(yè)人才的培養(yǎng)并未明確設(shè)定崗位及崗位群，致使培養(yǎng)出的人才“產(chǎn)銷不對(duì)路”。文章以鄭州城市職業(yè)學(xué)院為例，探索與市場(chǎng)接軌的公共事務(wù)管理人才培養(yǎng)新模式，以期對(duì)此專業(yè)的課程體系設(shè)置、人才培養(yǎng)方案的修訂、校企合作的開展以及校內(nèi)外實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)提供參考。

【關(guān)鍵詞】公共事務(wù)管理專業(yè)；高職教育；人才培養(yǎng)；社會(huì)需求

公共事務(wù)管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類。2005年，教育部在新的普通高等學(xué)校專業(yè)目錄中繼公共事業(yè)管理本科專業(yè)后新增了公共事務(wù)管理專科專業(yè)。然而大多數(shù)高校的這個(gè)專業(yè)辦學(xué)方向雜，課程設(shè)置都是從自身現(xiàn)有條件出發(fā)，因此大部分該專業(yè)的畢業(yè)生就業(yè)時(shí)并未實(shí)現(xiàn)本專業(yè)初創(chuàng)的預(yù)期效果，而且本專業(yè)在人才培養(yǎng)方面也面臨各種各樣的問題和挑戰(zhàn)。

一、公共事務(wù)管理專業(yè)人才培養(yǎng)的研究背景

國(guó)外在公共管理方面的研究始于1887年伍德羅?威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)之研究》的文，其標(biāo)志著美國(guó)公共管理教育的開始。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦了“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校”標(biāo)志著美國(guó)公共管理教育正式啟動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來，西方各國(guó)掀起了對(duì)公共事務(wù)研究的熱潮。這個(gè)專業(yè)培養(yǎng)的人才也成了很多國(guó)家高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要來源。

在國(guó)內(nèi)，隨著社會(huì)的不斷轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)政策的實(shí)施，公共事務(wù)管理專業(yè)建設(shè)及人才培養(yǎng)有了很大的發(fā)展機(jī)遇。然而，本專業(yè)培養(yǎng)出來的人才并沒有很好地滿足公共事務(wù)管理第一線崗位的人才需求，也沒有向相關(guān)行業(yè)、企業(yè)崗位有針對(duì)性地拓展就業(yè)面，大大限制了這個(gè)專業(yè)的健康發(fā)展。

2011年，范瑛在《培養(yǎng)職業(yè)核心能力的課程體系構(gòu)建――基于公共事務(wù)管理專業(yè)的研究》一文中明確地談到此專業(yè)的人才培養(yǎng)目標(biāo)及要求，并指出構(gòu)建本專業(yè)核心能力的六大模塊課程體系[1]。2012年，劉玲婭在《基于公共服務(wù)均等化的高職公共事務(wù)管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)體系的構(gòu)建》一文中指出社會(huì)迫切需要應(yīng)用型公共事務(wù)管理人才，并提出了本專業(yè)實(shí)踐教學(xué)體系的四個(gè)實(shí)踐環(huán)節(jié)[2]。2015年，王綻蕾在《論案例教學(xué)法的實(shí)施與教學(xué)效果評(píng)估――以高職公共事務(wù)管理專業(yè)為例》一文中詳細(xì)闡明了如何將案例教學(xué)法應(yīng)用于教學(xué)過程及評(píng)估過程中去[3]。2016年，李敏在《中職社區(qū)公共事務(wù)管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式探究》一文中分析了如何根據(jù)市場(chǎng)的需求，探究有效的人才培養(yǎng)模式[4]。然而這些研究成果并沒有顯著地改善公共事務(wù)管理專業(yè)的發(fā)展窘境，開設(shè)此專業(yè)的各個(gè)高校也在此專業(yè)的發(fā)展道路上跌跌撞撞。

二、公共事務(wù)管理專業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查

經(jīng)調(diào)查，不同高校將此專業(yè)設(shè)置在不同的院系，包括人文系、法政系、管理系等。與之相關(guān)的專業(yè)有行政管理、人力資源管理、電子商務(wù)等。不同的高校根據(jù)自己的優(yōu)勢(shì)條件開設(shè)的有不同的方向，例如：漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院開設(shè)的行政人力資源管理；民辦南華工商學(xué)院的社區(qū)管理與服務(wù)；河南質(zhì)量工程職業(yè)學(xué)院的高鐵管理服務(wù)和航空管理服務(wù)；北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院的人力資源管理和社會(huì)組織管理；湖南師范大學(xué)的安全保衛(wèi)、行政事務(wù)管理、人力資源管理等等。從以上調(diào)查可以看出，這個(gè)專業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀很不樂觀，沒有科學(xué)的發(fā)展體系，專業(yè)方向設(shè)置不明確，培養(yǎng)方向泛而不專，而且可以效仿和學(xué)習(xí)的案例很少。

鄭州城市職業(yè)學(xué)院于2016級(jí)首次招收公共事務(wù)管理專業(yè)的學(xué)生。由于之前沒有任何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，新專業(yè)的市場(chǎng)調(diào)研不充分。從現(xiàn)有的公共事務(wù)管理專業(yè)學(xué)生來看，他們對(duì)所在專業(yè)的學(xué)習(xí)方式以及未來的就業(yè)前景很茫然，大部分學(xué)生對(duì)專業(yè)課學(xué)習(xí)不感興趣。學(xué)生們反映上來的問題大體可以總結(jié)為：課程設(shè)置不合理，專業(yè)技能得不到提高，專業(yè)培養(yǎng)方向不明確，就業(yè)對(duì)口崗位模糊等等。教授本專業(yè)的老師同樣也面臨很多問題，例如沒有經(jīng)過系統(tǒng)的公共事務(wù)管理學(xué)習(xí)，對(duì)公共事務(wù)管理新專業(yè)的課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃等也在邊摸索邊學(xué)習(xí)，很難給學(xué)生提供專業(yè)指導(dǎo)，在教學(xué)過程中也有很多困惑及難題。

三、公共事務(wù)管理專業(yè)現(xiàn)存問題原因分析

（一）市場(chǎng)調(diào)研不充分

公共事務(wù)管理專業(yè)目前在國(guó)內(nèi)發(fā)展尚不成熟，各個(gè)階段的培養(yǎng)并未形成成套的體系，因此能夠掌握的相關(guān)資源少之又少。這個(gè)專業(yè)在開設(shè)初期并未明確地指明發(fā)展方向，對(duì)于人才培養(yǎng)方案的制定，師資力量的配備，教學(xué)實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)，實(shí)踐課程的開設(shè)等問題考慮不足。

（二）教學(xué)內(nèi)容與市場(chǎng)需求脫節(jié)

國(guó)內(nèi)沒有系統(tǒng)的、原版的公共事務(wù)管理專業(yè)的教材，大多數(shù)院校采用的是和管理專業(yè)相關(guān)的教材。教學(xué)方式多采用傳統(tǒng)的單一模式，以教授理論為主，較少設(shè)計(jì)實(shí)踐環(huán)節(jié)，造成學(xué)生綜合能力無法提升。市場(chǎng)急需的是具備扎實(shí)的復(fù)合型公共事務(wù)管理人才，因此只具備公共事務(wù)管理基本理論的學(xué)生無法滿足社會(huì)的需求。這些問題限制了這個(gè)專業(yè)多元化人才的培養(yǎng)，也對(duì)它的人才培養(yǎng)模式提出了更大的挑戰(zhàn)。

（三）忽視實(shí)踐能力的培養(yǎng)

由于受辦學(xué)層次的制約，公共事務(wù)管理專業(yè)的學(xué)生大多數(shù)入學(xué)分?jǐn)?shù)不高，基礎(chǔ)比較薄弱。而本專業(yè)的教學(xué)內(nèi)容多偏理論，又接受的是傳統(tǒng)的以教師為中心的填鴨式教學(xué)，或滿堂灌式的教學(xué)，所以無論是教學(xué)體系的建構(gòu)、課程內(nèi)容的設(shè)置，還是教學(xué)方法的應(yīng)用都不夠健全和系統(tǒng)。比如過分強(qiáng)調(diào)理論的講授或是知識(shí)體系的構(gòu)建，從而忽略了學(xué)生在分析問題、解決問題等方面的能力培養(yǎng)。因此產(chǎn)生了這樣的現(xiàn)象：學(xué)生學(xué)習(xí)了大量的管理理論，然而畢業(yè)后實(shí)際運(yùn)用時(shí)卻無法得心應(yīng)手，普遍存在管理技能運(yùn)用低下等問題。

（四）缺乏校企合作的探索

大多數(shù)院校并未設(shè)置本專業(yè)的相應(yīng)方向，因此在校企合作方面展開較少。從畢業(yè)生就業(yè)情況調(diào)查反饋來看，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人才的職業(yè)技能要求較高，希望畢業(yè)生上崗即能用，這就要求學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)重視和加強(qiáng)模擬實(shí)訓(xùn)場(chǎng)所與實(shí)踐基地的建設(shè)。然而從目前各高校的發(fā)展情況來看，本專業(yè)在校內(nèi)建設(shè)的實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目明顯不足，校外合作的實(shí)訓(xùn)基地也少之又少，嚴(yán)重影響到這個(gè)專業(yè)的特色教育。

四、人才培養(yǎng)模式的改革

（一）根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整教學(xué)內(nèi)容

教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)對(duì)人才的需求進(jìn)行調(diào)整，要把以往設(shè)置的偏理論化的知識(shí)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向應(yīng)用能力的技能培養(yǎng)。另外，在選教材方面，應(yīng)選擇側(cè)重培養(yǎng)實(shí)際應(yīng)用能力的系列教材。例如將社區(qū)管理與服務(wù)選定為本專業(yè)重點(diǎn)發(fā)展的方向，除了開設(shè)社會(huì)工作基礎(chǔ)、管理學(xué)、人力資源管理等課程，還應(yīng)該開設(shè)如社會(huì)調(diào)查、社會(huì)工作方法、社會(huì)保障實(shí)務(wù)、社區(qū)活動(dòng)策劃、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理實(shí)務(wù)等課程。

（二）改善教學(xué)方式及教學(xué)理念

根據(jù)公共事務(wù)管理專業(yè)的特點(diǎn)和學(xué)生的特點(diǎn)，在教學(xué)中應(yīng)靈活采用案例教學(xué)法、情景模擬教學(xué)法、啟發(fā)性教學(xué)法、交際教學(xué)法等應(yīng)用性強(qiáng)、交際性強(qiáng)的教學(xué)方法。在課堂教學(xué)中，應(yīng)以學(xué)生為中心、教師為引導(dǎo)，注重培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立思考的能力、自主解決問題的能力、與他人積極合作的能力等。在教學(xué)過程中，向?qū)W生灌輸一種獨(dú)立自主、積極探索、善于合作、終身學(xué)習(xí)的理念。在改革教學(xué)方式的同時(shí)，也注意加大實(shí)踐、實(shí)訓(xùn)教學(xué)力度，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)培訓(xùn)為一體的實(shí)踐教學(xué)基地，培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際操作能力、創(chuàng)新能力和有效解決問題的能力。

（三）加強(qiáng)“雙師型”師資隊(duì)伍建設(shè)

由于公共事務(wù)管理專業(yè)的師資力量薄弱，o本專業(yè)的教學(xué)造成很大的障礙。因此要不斷引進(jìn)既有較高理論水平，又有實(shí)踐能力的高素質(zhì)人才來充實(shí)本專業(yè)的師資隊(duì)伍。鼓勵(lì)教師定期到實(shí)踐基地或合作企業(yè)實(shí)習(xí)鍛煉，熟練業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)調(diào)整自己的教學(xué)活動(dòng)。要求本專業(yè)的教師定期做調(diào)研，發(fā)展自己的優(yōu)勢(shì)專業(yè)及方向，形成自己的特色，積極參與到學(xué)科建設(shè)的工作中來。大力倡導(dǎo)專業(yè)課教師考取相關(guān)專業(yè)的職業(yè)技能證書，擴(kuò)充自身技能的同時(shí)，為學(xué)生做好榜樣。

（四）以就業(yè)為導(dǎo)向優(yōu)化課程設(shè)置

公共事務(wù)管理專業(yè)的課程設(shè)置應(yīng)以相關(guān)崗位群的知識(shí)、能力和素質(zhì)為依據(jù)，以市場(chǎng)需求、學(xué)生就業(yè)為導(dǎo)向，以培養(yǎng)學(xué)生社區(qū)管理能力和現(xiàn)代化辦公技能為核心，將理論教學(xué)與實(shí)踐教學(xué)緊密結(jié)合，培養(yǎng)復(fù)合型、應(yīng)用型的綜合人才。主要的核心課程體系可分為六大塊：思想政治素質(zhì)類課程群、實(shí)用法律素質(zhì)類課程群、現(xiàn)代基礎(chǔ)素質(zhì)課程群、專業(yè)基礎(chǔ)課程群、專業(yè)主干課程群以及選修課程群。專業(yè)基礎(chǔ)課和專業(yè)主干課程是決定學(xué)生是否掌握專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的核心課程，需要根據(jù)相應(yīng)的方向確定課程。

（五）推行“產(chǎn)學(xué)結(jié)合”與“工學(xué)交替”的培養(yǎng)模式

公共事務(wù)管理專業(yè)的特點(diǎn)要求學(xué)生走出校園，參與到實(shí)踐活動(dòng)中去。推行“產(chǎn)學(xué)結(jié)合”，可以增加學(xué)生學(xué)習(xí)的目的性，讓學(xué)生對(duì)自己未來就業(yè)的領(lǐng)域有更加清晰的認(rèn)識(shí)，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。例如社區(qū)管理與服務(wù)方向的學(xué)生可以深入社區(qū)，親臨現(xiàn)場(chǎng)，參與到社區(qū)的管理和服務(wù)工作中去。通過深入到一線的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，學(xué)生可以鞏固所學(xué)，檢驗(yàn)自己的學(xué)習(xí)效果。另外，學(xué)校還可以與一些企業(yè)或社區(qū)合作，讓學(xué)生“半工半讀”，這不僅為本專業(yè)合作辦學(xué)開拓道路，還可以加強(qiáng)對(duì)學(xué)生業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)。

公共事務(wù)管理論文:公共事務(wù)管理個(gè)人數(shù)據(jù)法律研究論文

【摘要】：隨著我國(guó)入世后政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和信息化水平的不斷提高，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的許多運(yùn)作對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的依賴已經(jīng)達(dá)到了空前的程度。如何能使這些花費(fèi)巨額成本收集的個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會(huì)效應(yīng)，已經(jīng)成為當(dāng)前各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為個(gè)人數(shù)據(jù)擁有者所熱衷探討的課題。然而伴隨這一課題同時(shí)值得重視的又極易被忽視的，就是如何在收集、加工、使用這些個(gè)人數(shù)據(jù)的過程中保護(hù)數(shù)據(jù)提供者個(gè)人隱私不受侵害。對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)作進(jìn)一步開發(fā)利用是必然的趨勢(shì)，對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)也必須同時(shí)提到一個(gè)新的高度加以重視。如何在這二者之間尋求利益的平衡點(diǎn)，一方面使得公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作為其管理和服務(wù)對(duì)象的個(gè)人隱私得到切實(shí)的保護(hù)，已是我們迫切需要研究的一個(gè)問題。然而當(dāng)前我國(guó)對(duì)于這個(gè)問題的立法和制度建設(shè)都幾乎是一片空白，本文寫作的目的也僅僅是拋磚引玉，為這一問題的深入探討做一塊鋪路石，為立法者與制度建設(shè)者提供一些參考意見。

【主題詞】：公共事務(wù)管理個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)

在當(dāng)今信息化社會(huì)中，個(gè)人數(shù)據(jù)的運(yùn)用對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行所產(chǎn)生的重要作用已日益彰顯。公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)運(yùn)用所產(chǎn)生的影響與結(jié)果不僅關(guān)系到老百姓方方面面的利益，同時(shí)也關(guān)系到老百姓個(gè)人隱私的保護(hù)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，如何使收集的個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會(huì)效應(yīng)成為管理機(jī)構(gòu)努力探求的方向，即個(gè)人數(shù)據(jù)的充分利用成為熱衷的焦點(diǎn)，而個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)則并未提高到其應(yīng)有的高度。經(jīng)過了長(zhǎng)期的實(shí)踐，個(gè)人數(shù)據(jù)的有效利用確實(shí)為政府部門的管理、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)積極的作用，但與此同時(shí)，由于最初對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的缺乏重視，由此也引發(fā)了諸多棘手的法律問題。本文試圖從公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、加工及使用的整個(gè)流程中可能產(chǎn)生的問題作為切入點(diǎn)，有針對(duì)性地提出一些對(duì)策和參考意見。這里首先需要明確的一點(diǎn)是，本文所討論的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的范圍包括政府及其職能部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共教育機(jī)構(gòu)、公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和某些特殊的企業(yè)單位（如水、電、煤、電信等公司）。我們認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)在這些機(jī)構(gòu)和單位中的運(yùn)用將會(huì)影響到個(gè)人隱私的保護(hù)。

一、個(gè)人數(shù)據(jù)流程中的問題探討

1、個(gè)人數(shù)據(jù)的收集

個(gè)人數(shù)據(jù)的收集大致可分為無條件的收集和有條件的收集兩種。前者目前只有通過人口普查這一種途徑得以實(shí)現(xiàn)；而后者則主要是通過老百姓到各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)辦理各種相關(guān)業(yè)務(wù)等多種方式來獲得個(gè)人數(shù)據(jù)，即以業(yè)務(wù)為。例如我們熟悉的居民去公安局申報(bào)戶口、辦理戶口的變遷，辦理身份證，辦理暫住證等業(yè)務(wù)就需要填報(bào)多項(xiàng)個(gè)人數(shù)據(jù)，而公安局就將這些個(gè)人數(shù)據(jù)輸入電腦，匯總到它的數(shù)據(jù)庫(kù)中。

在這個(gè)環(huán)節(jié)中，我們重點(diǎn)考察了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)收集的法律依據(jù)。然而，考察結(jié)果收獲甚微，我們幾乎沒有發(fā)現(xiàn)此方面的法律依據(jù)，僅有唯一的《中華人民共和國(guó)戶口登記管理?xiàng)l例》賦予了公安機(jī)關(guān)在辦理戶口登記業(yè)務(wù)時(shí)收集個(gè)人數(shù)據(jù)的行政職權(quán)。聚精會(huì)神地閱讀這一1958年由第一屆全國(guó)人大通過的條例，我們發(fā)現(xiàn)條文上僅只有相當(dāng)籠統(tǒng)的二十六條，內(nèi)容上對(duì)收集個(gè)人數(shù)據(jù)的具體方式、種類等則完全沒有提及，而其中所用辭藻如“人民委員會(huì)”等則明顯不合時(shí)宜?？磥?，要完全嚴(yán)格地依照此項(xiàng)條例來規(guī)范如今的戶口登記管理操作已不具可能。據(jù)我們了解，當(dāng)前對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)收集的普遍做法是，公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)工作需要，以現(xiàn)行的政策和慣例來具體操辦那些涉及到個(gè)人數(shù)據(jù)收集的業(yè)務(wù)。由此可知，當(dāng)前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在個(gè)人數(shù)據(jù)收集方面是缺乏有力的法律依據(jù)的。剖析造成這種立法上空白的原因，主要可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：第一，立法本身具有滯后性，往往是新情況出現(xiàn)后要經(jīng)歷長(zhǎng)期的立法準(zhǔn)備工作，再等到立法時(shí)機(jī)成熟后才有可能出現(xiàn)一部新的法律；第二，現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，在以前社會(huì)條件下幾乎無法預(yù)見到今天的網(wǎng)絡(luò)將得到如此飛速的發(fā)展，而當(dāng)時(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)也根本不像今天得到如此廣泛的運(yùn)用并涉及到個(gè)人的種種利害關(guān)系，所以當(dāng)這些沖突顯現(xiàn)時(shí)，今天的信息管理者才會(huì)頗感措手不及；第三，隨著社會(huì)的發(fā)展、法制建設(shè)的不斷健全，公民的權(quán)利意識(shí)正不斷增強(qiáng)，原本認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)向公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提供的個(gè)人數(shù)據(jù)如今也涉及到了隱私權(quán)的問題，公民意識(shí)到自己的權(quán)利有可能受到侵害，所以產(chǎn)生了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)知情權(quán)與公民隱私權(quán)之間的矛盾。

在我國(guó)民法意義上，隱私是指公民個(gè)人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密，包括個(gè)人私生活、個(gè)人日記、照相簿、儲(chǔ)蓄及財(cái)產(chǎn)狀況、生活習(xí)慣及通訊秘密等。并未直指?jìng)€(gè)人的姓名、住址、電話號(hào)碼、身份證號(hào)碼等信息。而這部分信息在十幾年前，甚至在五六年前幾乎沒有人將之與個(gè)人隱私聯(lián)系起來，而在今天，由于網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，這些信息一旦在網(wǎng)絡(luò)上傳播，其速度之快、范圍之廣以及任何人攫取之便捷將無法控制。這些信息原本在其相對(duì)人可控的范圍內(nèi)傳播不被認(rèn)為是隱私。而在這種不可控的條件下，這些個(gè)人信息對(duì)于其相對(duì)人來說也就成了需要保護(hù)的隱私了。若非迫于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人的某些特定的權(quán)益，個(gè)人亦不會(huì)情愿提供這些個(gè)人數(shù)據(jù)。雖然現(xiàn)在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)所收集進(jìn)自己數(shù)據(jù)庫(kù)的個(gè)人數(shù)據(jù)都基本采取了不對(duì)外提供的保密措施，但在獲取這些信息時(shí)，或者說相對(duì)人在提供其個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)并沒有得到任何承諾和保障，那么相對(duì)人在提供自己的個(gè)人數(shù)據(jù)之后對(duì)其可能對(duì)自己個(gè)人隱私權(quán)造成的侵害而擔(dān)憂亦不無原因。我國(guó)《憲法》及許多法律中均有隱私權(quán)保護(hù)性條款，這里不加贅述，但正是由于前文所述的原因而導(dǎo)致的隱私范圍的擴(kuò)大，對(duì)于這些基本的個(gè)人數(shù)據(jù)作為隱私來加以保護(hù)的條款卻是沒有的。對(duì)于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來說，相對(duì)人本來就處于弱勢(shì)，需要加以保護(hù)。而對(duì)于相對(duì)人的這部分新“成長(zhǎng)”起來的隱私的保護(hù)卻是缺乏法律條文的有力支持的。我們認(rèn)為在個(gè)人數(shù)據(jù)的收集階段，一是要盡快填補(bǔ)個(gè)人數(shù)據(jù)收集在法律依據(jù)上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序進(jìn)行；二是要對(duì)相對(duì)人的隱私加以重視和保護(hù)，這樣才能鼓勵(lì)相對(duì)人積極、全面、如實(shí)地提供公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所需的個(gè)人數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)收集的成本，從而保證收集工作和后續(xù)工作的順利開展。具體設(shè)想將在下文中加以探討。

2、個(gè)人數(shù)據(jù)的加工

在進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)的有效收集之后，進(jìn)行加工整理來使其集合效應(yīng)的新的使用價(jià)值得以體現(xiàn)，似乎是一件順理成章的事情。然而我們稍加分析，卻不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行的任何加工整理皆是有明確目的的，而此目的即為了使用，也就是說在對(duì)收集來的個(gè)人數(shù)據(jù)的處理有這樣一個(gè)過程：考慮其用途——以此目的進(jìn)行加工整理——投入實(shí)際使用。由于目前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)都僅作本部門業(yè)務(wù)工作需要的使用，因此對(duì)所收集的個(gè)人數(shù)據(jù)所作的加工整理也相當(dāng)有限。我們認(rèn)為對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的加工整理是在一個(gè)封閉系統(tǒng)下所作的內(nèi)部行為，其直接產(chǎn)生法律問題，引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的實(shí)際影響將在個(gè)人數(shù)據(jù)加工整理結(jié)果的使用上得以體現(xiàn)。因此我們對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的加工整理這一環(huán)節(jié)也就沒有作過多探討的必要，而是把目光直接聚焦到個(gè)人數(shù)據(jù)的使用上。

3、個(gè)人數(shù)據(jù)的使用

個(gè)人數(shù)據(jù)的使用多種多樣，其引起的法律關(guān)系和法律責(zé)任也因之而易。因此我們首先有必要對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的使用加以分類，逐個(gè)探討。按使用方向分可分為內(nèi)部使用、反饋使用（指公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對(duì)某特定相對(duì)人進(jìn)行管理或提供服務(wù)時(shí)使用該相對(duì)人所提供的其自身的個(gè)人數(shù)據(jù)）以及外部使用。按使用層次分可分為直接使用、間接使用和混合使用。直接使用指對(duì)收集來的原始的、未經(jīng)加工的具體的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行使用；間接使用是指對(duì)收集來的個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行了批量加工整理后得出的結(jié)果數(shù)據(jù)的使用，而從該結(jié)果數(shù)據(jù)中已經(jīng)不能通過逆向加工得到具體的個(gè)人數(shù)據(jù)了；而混合使用則是指使用中既有直接使用，又有間接使用。

（1）內(nèi)部使用。內(nèi)部使用中既有對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的直接使用，也有對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的間接使用。直接使用如公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)部門依法行使對(duì)某個(gè)或某些公民的調(diào)查權(quán)或偵察權(quán)等而對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)閱、摘錄或復(fù)制，這些行為均屬于在法律授權(quán)的條件下的合法使用。間接使用如根據(jù)大量的個(gè)人數(shù)據(jù)的一些統(tǒng)計(jì)結(jié)果來制定政策，分析研究社情、民情等。在這些情況下，個(gè)人隱私權(quán)與公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所依法履行的職權(quán)相較，處于下位，相對(duì)人不得以保護(hù)自身隱私權(quán)為由與之相抗。這種觀點(diǎn)已經(jīng)為我國(guó)及世界各國(guó)立法所采納，也普遍為公眾所接受，所以在這種情況下的使用也不存在我們探討的空間。

（2）反饋使用。反饋使用大體上都是直接使用。由于其個(gè)人數(shù)據(jù)使用的方向性直指相對(duì)人本人，因此也就不會(huì)產(chǎn)生個(gè)人隱私權(quán)受侵害的情形。而根據(jù)我們了解，這其中產(chǎn)生問題較多的原因是由于個(gè)人數(shù)據(jù)未及時(shí)更新或個(gè)人數(shù)據(jù)出現(xiàn)差錯(cuò)等引起的在政策適用等方面關(guān)系到相對(duì)人切身利益的糾紛。如某知青子女為享受回滬政策故意減小年齡，在回滬后為了找工作又要求上海市公安局恢復(fù)其真實(shí)年齡。又如某人身份證號(hào)碼與他人重號(hào)而遭銀行、證券公司等拒絕提供服務(wù)。這些問題雖然不涉及個(gè)人的隱私問題，但說明這些個(gè)人數(shù)據(jù)上出現(xiàn)的問題對(duì)個(gè)人的利益有著重大的影響。從第一個(gè)例子中我們可以看出造成問題的原因是相對(duì)人沒有提供真實(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)而導(dǎo)致的，而第二個(gè)例子則顯然是由于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作疏漏造成的。這兩個(gè)例子是此類使用中的兩個(gè)典型問題。對(duì)于例一中公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)是否可以因?yàn)樵撝嘧优呀?jīng)從其虛報(bào)的個(gè)人數(shù)據(jù)中獲利而有權(quán)將錯(cuò)就錯(cuò)，拒絕修改其個(gè)人數(shù)據(jù)呢？而例二中的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)又應(yīng)當(dāng)為自己的工作疏漏承擔(dān)怎樣的責(zé)任呢？我們認(rèn)為：對(duì)例一，應(yīng)當(dāng)對(duì)沒有提供真實(shí)的個(gè)人數(shù)據(jù)的相對(duì)人處以一定的罰款，并需提供原始證據(jù)（如出生證）才予以更正；對(duì)例二，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行負(fù)責(zé)給予更正，而不能叫相對(duì)人跑來跑去地搞，必要時(shí)要給予相應(yīng)的賠償。而另有一點(diǎn)我們可以明確地從這兩個(gè)例子中感受到的是：個(gè)人數(shù)據(jù)一旦被公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所收集和利用，其性質(zhì)即發(fā)生了一定的變化，帶有了一層公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)所賦予的權(quán)威性色彩。該個(gè)人數(shù)據(jù)將不僅是表明相對(duì)人某方面特征的符號(hào)，而且反過來對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生約束并影響其權(quán)益。這些，我們也將在個(gè)人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)與提供數(shù)據(jù)的個(gè)人的權(quán)利義務(wù)的設(shè)想中繼續(xù)探討。

（3）外部使用。外部使用也包括直接使用和間接使用。

間接使用如向外部提供一些某方面?zhèn)€人數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果等。由于其中某個(gè)具體的個(gè)人數(shù)據(jù)已經(jīng)不可被推知，因此我們認(rèn)為這樣的外部使用已經(jīng)不涉及個(gè)人隱私的保護(hù)問題，而是涉及政府保密部門是否認(rèn)為這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身具有保密的必要，依其政策來決定是否可向外部提供或向哪些外部單位提供。

直接使用中又可分為直接向外提供個(gè)人數(shù)據(jù)和僅提供個(gè)人數(shù)據(jù)服務(wù)（如個(gè)人數(shù)據(jù)的比對(duì)）兩種。其本質(zhì)在于前者是提供原料，而后者是提供產(chǎn)品，尤如前者是提供核電站用來發(fā)電的鈾，而后者是提供核電站所發(fā)的電。

對(duì)于前者，在實(shí)際操作中是慎之又慎的。雖然現(xiàn)在已經(jīng)有很多家信息咨詢等公司對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)十分感興趣，試圖商洽合作或買斷等事宜，但皆遭回絕。由此我們認(rèn)為，這種直接使用的個(gè)人數(shù)據(jù)的提供當(dāng)然地涉及到了個(gè)人隱私的擴(kuò)散問題，必須嚴(yán)格限制其使用范圍或者僅限于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間。但由此引出一個(gè)在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的共享個(gè)人數(shù)據(jù)的問題。我們認(rèn)為，這種共享應(yīng)當(dāng)屬于合理使用，因?yàn)檫@不僅避免了政府有關(guān)部門再一次收集如此海量的個(gè)人數(shù)據(jù)的重復(fù)勞動(dòng)和巨額的成本投入，也使個(gè)人免除了再一次提供個(gè)人數(shù)據(jù)的麻煩。但值得注意的是，這種共享也應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，隨著使用范圍的擴(kuò)大，其權(quán)限設(shè)置也應(yīng)當(dāng)不同。這我們也將在下文中繼續(xù)探討。

對(duì)于提供個(gè)人數(shù)據(jù)服務(wù)這一種使用，鑒于當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為不能抱著死守的態(tài)度，而是要正視其價(jià)值，加以合理的開發(fā)利用。而我們孜孜以求的在發(fā)揮個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)的社會(huì)效應(yīng)與保護(hù)個(gè)人隱私之間的利益平衡點(diǎn)也必將在這里產(chǎn)生。

首先我們要探討一下目前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所擁有的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)的定位問題。根據(jù)歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)在1996年3月通過的《關(guān)于數(shù)據(jù)庫(kù)法律保護(hù)的指令》(TheEuropeanDirectiveontheLegalProtectionofDatabase)中作出的界定：“數(shù)據(jù)庫(kù)”是指經(jīng)系統(tǒng)或有序的安排，并可通過電子或其它手段單獨(dú)加以訪問的獨(dú)立的作品、數(shù)據(jù)或其它材料的集合。⑴從使用范圍上分，數(shù)據(jù)庫(kù)有兩類，一類是根據(jù)國(guó)家、部門和個(gè)人的專門需要而開發(fā)的專用數(shù)據(jù)庫(kù),也稱自用數(shù)據(jù)庫(kù)（In-housedatabase）。這類數(shù)據(jù)庫(kù)一旦信息泄露或系統(tǒng)被非授權(quán)訪問，就會(huì)造成不同程度的損失。因此，它所面臨的法律問題主要是保密問題。另一類是向社會(huì)開放的，商業(yè)性服務(wù)的商用數(shù)據(jù)庫(kù)（Commercialdatabase），這類數(shù)據(jù)庫(kù)信息種類繁多，數(shù)量龐大，在收集、組織和整理過程中需要開發(fā)者投入大量的時(shí)間、精力和資金，并在用戶使用過程中會(huì)帶來價(jià)值增值，因此，它受到適應(yīng)的法律保護(hù)是必然的。以此標(biāo)準(zhǔn)劃分，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)顯然屬于前者，然而再具體地來看，這些數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)又并非十分機(jī)密的數(shù)據(jù)，而是與每個(gè)公民息息相關(guān)的涉及到個(gè)人隱私的個(gè)人數(shù)據(jù)，只要將保護(hù)個(gè)人隱私這一問題妥善解決好，其定位向社會(huì)服務(wù)性方向移動(dòng)一些是符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式要求的，理由如下：

①與商用數(shù)據(jù)庫(kù)一樣，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)投入了大量的人力物力去收集這些原始的個(gè)人數(shù)據(jù)材料，整理并按一定的形式組織編排。以上海市公安局的這個(gè)個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)為例，其建設(shè)前后耗時(shí)4年，至2000年已投入了1億多資金，平均每收集一份個(gè)人數(shù)據(jù)就需7元（其中不包括數(shù)據(jù)維護(hù)、更新的費(fèi)用）。而當(dāng)前由于種種的原因，其使用仍基本局限于內(nèi)部，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出其蘊(yùn)涵的潛在價(jià)值，這點(diǎn)不難從眾多咨詢公司、信息公司、保險(xiǎn)公司、銀行等對(duì)它心存“非分之想”，多次試圖高價(jià)收購(gòu)的事實(shí)中看出。為了使這一巨大投資充分發(fā)揮其社會(huì)效應(yīng)，讓納稅人充分享受其投資成果，也為了鼓勵(lì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)積極從事這一社會(huì)受益的工作，有必要對(duì)這類數(shù)據(jù)庫(kù)的定位作一些調(diào)整。

②該數(shù)據(jù)庫(kù)中的個(gè)人數(shù)據(jù)在社會(huì)中處于實(shí)際的壟斷地位。除公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)外的其它社會(huì)組織無能力也不被允許大規(guī)模地收集個(gè)人數(shù)據(jù)；一般公民也不會(huì)情愿提供；而如果收集的個(gè)人數(shù)據(jù)達(dá)不到一定的規(guī)模，也就可能失去其利用的價(jià)值。事實(shí)上，社會(huì)上許多事業(yè)對(duì)這些個(gè)人數(shù)據(jù)有著迫切的需求，如建立社會(huì)信用體系，銀行、保險(xiǎn)公司、電信公司考查客戶資信，咨詢公司做市場(chǎng)分析，教育科研機(jī)構(gòu)作教學(xué)研究等。美國(guó)HowardCoble1997年10月提出的H.R.2652法案(CollectionofInformationAntiprivacyAct)（美國(guó)眾議院于1998年通過了該法案，并入《數(shù)字化千年法案》（TheDigitalMillenniumAct））更是涉及了一系列法定許可行為，包括從數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取單個(gè)非實(shí)體部分的信息、利用數(shù)據(jù)庫(kù)中信息核實(shí)一些被獨(dú)立收集的數(shù)據(jù)、非盈利性的研究使用等。所以，為了促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，緩解對(duì)于這部分個(gè)人數(shù)據(jù)的供需困境，也有必要調(diào)整定位。

正是基于在這種數(shù)據(jù)庫(kù)定位可能發(fā)生調(diào)整的情況下，個(gè)人數(shù)據(jù)所蘊(yùn)涵的個(gè)人隱私面臨被侵害的風(fēng)險(xiǎn)無疑就大大增加了。該類數(shù)據(jù)庫(kù)在目前的情況下，我國(guó)并沒有法律來保護(hù)它。美國(guó)的H.R.3531法案則明確排除對(duì)政府有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的保護(hù)，H.R.354法案中進(jìn)一步指出政府雇員的和其他主要受政府資助機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政府職能，并受合同約束來自政府獨(dú)占性權(quán)利行為所產(chǎn)生的信息庫(kù)將不在保護(hù)范圍之列。目前在這類提供服務(wù)的使用中，已經(jīng)有銀行、保險(xiǎn)公司要求公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)比對(duì)。我們覺得這是為該類數(shù)據(jù)庫(kù)合理開發(fā)利用開了個(gè)先河，但必須在開發(fā)利用的同時(shí)及時(shí)建立規(guī)章制度，強(qiáng)化個(gè)人的隱私的保護(hù)。

二、國(guó)外和國(guó)內(nèi)某些地區(qū)的立法狀況介紹

首先要說明的是，我們這里談的所要保護(hù)的個(gè)人隱私權(quán)已經(jīng)與民法傳統(tǒng)意義上的概念有所區(qū)別。隱私權(quán)的概念，可以分為積極意義與消極意義。前者強(qiáng)調(diào)個(gè)人私生活事務(wù)不受恣意公開、干擾的權(quán)利，此亦即民法上所指的隱私權(quán)；⑵后者則是指?jìng)€(gè)人資料控制支配權(quán)，亦即賦予個(gè)人對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)的收集利用的開發(fā)權(quán)和停止權(quán)、更正權(quán)等，換言之也就是個(gè)人對(duì)于其個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)有主動(dòng)積極控制支配的權(quán)利，亦即本文所要探討的隱私權(quán)保護(hù)客體，有學(xué)者將之稱為“資訊隱私權(quán)”。信息的普及和發(fā)達(dá)，其影響已深入我們的生活，個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、處理與利用比以往更為容易，這種趨勢(shì)已強(qiáng)烈威脅到個(gè)人的權(quán)利，當(dāng)個(gè)人數(shù)據(jù)可以輕易地遭受有心人侵襲與操控之后，個(gè)人隱私權(quán)利不免受到威脅。于是，“資訊隱私權(quán)”（informationprivacy）的概念應(yīng)運(yùn)而生，有別于傳統(tǒng)意義上對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的思考，而轉(zhuǎn)向以“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)”（dataprotection）為重心上，以對(duì)抗信息時(shí)代中隱私權(quán)所受到的沖擊。

各國(guó)及各國(guó)際組織以“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)”為中心的立法和決議已經(jīng)陸續(xù)發(fā)展起來，除了較早的經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織（OECD）1980年9月通過《隱私個(gè)人保護(hù)基準(zhǔn)》(GuidelinesontheProtectionofPrivacyandTransborderFlowsofPersonalData)，及歐洲議會(huì)1981年簽署的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)定》(CouncilofEuropeConventionFortheProtectionofIndividualswithRegardtoAutomaticProcessingofPersonalData)等規(guī)范外，歐盟于1995年通過《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(EuropeanUnion’sDirective95/46/EContheprotectionofindividualswithregardtotheprocessingofpersonaldataandonthefreemovementofsuchdata)，此保護(hù)指令于1998年10月25日已經(jīng)正式生效，該指令要求15個(gè)成員國(guó)都要立法去管理個(gè)人資料，并且特別規(guī)定第三國(guó)若未符合“適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)(adequacystandard)，則為保護(hù)其人民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私起見，歐盟將采取必要措施防止其個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至該具有疑義的第三國(guó)。保護(hù)指令的基本原則大致如下：用途上的限制、數(shù)據(jù)的品質(zhì)、安全性的原則、透明化的原則、同意權(quán)的原則、個(gè)人救濟(jì)的原則。美國(guó)的相關(guān)保護(hù)除了用其《隱私保護(hù)法》來補(bǔ)足其《情報(bào)公開法》和《陽光下的政府法》之外，還散見于各相關(guān)文件中，如克林頓總統(tǒng)于1997年7月批準(zhǔn)并公布的《全球電子商務(wù)架構(gòu)報(bào)告》(AFRAMEWORKFORGLOBALELECTRONICCOMMERCE)，此報(bào)告內(nèi)容中關(guān)于隱私權(quán)部分中提到：要想讓民眾能放心在網(wǎng)絡(luò)上從事商務(wù)活動(dòng)，確保個(gè)人數(shù)據(jù)不被侵犯是重要的。而中國(guó)臺(tái)灣在其八十四年八月十一日正式公布實(shí)施了《電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱個(gè)資法）?？梢妼?duì)“個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)”已引起了廣泛的關(guān)注，我們也應(yīng)當(dāng)加以借鑒，加快我們的立法步伐，來解決我們?cè)趯?shí)際中已經(jīng)碰到的問題，保護(hù)我們公民的個(gè)人數(shù)據(jù)。

三、對(duì)策和參考意見

在分析研究了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、使用等情況中的問題之后，我們?cè)噲D提供一些解決問題的建議以供參考。

基于目前的國(guó)情，要建立一部獨(dú)立的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》似乎條件還不成熟，但就公共事務(wù)管理領(lǐng)域來說，個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)納入地方法規(guī)和部門規(guī)章來填補(bǔ)這一領(lǐng)域的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的空白。我們覺得要這樣做的話，以下幾點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)貫徹的：

1、個(gè)人數(shù)據(jù)首先要確立對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)不得任意收集的原則。如《個(gè)資法》中規(guī)定非公務(wù)機(jī)關(guān)非特有目的的不得進(jìn)行個(gè)人資料的收集和處理；如有特有目的要向事業(yè)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，核準(zhǔn)后發(fā)給執(zhí)照，而申請(qǐng)登記核準(zhǔn)后還須公告登載并供查閱。對(duì)于大規(guī)模的個(gè)人數(shù)據(jù)的收集只能是由法定的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，如公安機(jī)關(guān)等，按法定的程序來收集?；蛘邇H限于公安機(jī)關(guān)，而通過立法規(guī)定政府部門之間的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的共享程序來使有需要的部門獲得相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)。而這種在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的使用范圍的擴(kuò)大也不得隨意，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定何種情況可以擴(kuò)大，何種情況不可；按照對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的分類，哪些個(gè)人數(shù)據(jù)可以共享，哪些不可以共享；并對(duì)訪問權(quán)限進(jìn)行設(shè)置?？傊?，這種獲得個(gè)人數(shù)據(jù)的行為，不論是收集還是從他處實(shí)現(xiàn)共享，都必須是法律授權(quán)的，也就是要有法律依據(jù)。

2、為切實(shí)保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)，在個(gè)人數(shù)據(jù)的收集環(huán)節(jié)中就應(yīng)當(dāng)?shù)靡泽w現(xiàn)并作出相應(yīng)的保證。明確收集個(gè)人數(shù)據(jù)的使用目的，并且明確告知哪些個(gè)人數(shù)據(jù)是必須要提供的，而哪些是可以選擇提供也可以選擇不提供的。個(gè)人不僅是個(gè)人數(shù)據(jù)產(chǎn)出的最初來源，也是其正確性最后的核查者，所以個(gè)人當(dāng)然地對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)擁有主動(dòng)積極的控制支配權(quán)。當(dāng)個(gè)人將其數(shù)據(jù)提供給收集機(jī)關(guān)時(shí)，這種主動(dòng)積極的控制支配權(quán)即發(fā)生分化和弱化。所以，應(yīng)當(dāng)通過制度的方式來彌補(bǔ)這種分化和弱化，而個(gè)人也應(yīng)當(dāng)成為收集機(jī)關(guān)對(duì)該個(gè)人數(shù)據(jù)使用范圍的參與決定者。當(dāng)個(gè)人將其數(shù)據(jù)提供給收集機(jī)關(guān)時(shí)，當(dāng)可以視為個(gè)人對(duì)收集機(jī)關(guān)所告知的目的的使用的同意，但其他目的的使用則視為不同意。我們認(rèn)為在此階段即可通過格式化的行政合同或其它協(xié)議來決定個(gè)人數(shù)據(jù)的使用范圍并設(shè)立救濟(jì)方式。而收集機(jī)關(guān)在沒有同當(dāng)事人協(xié)商并獲得其同意之前，不得將當(dāng)事人為某特定目的所提供的個(gè)人數(shù)據(jù)運(yùn)用在另一個(gè)目的上。

3、法律應(yīng)當(dāng)對(duì)所保護(hù)的個(gè)人數(shù)據(jù)的客體包括公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)可以收集的個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍加以細(xì)數(shù)。如中國(guó)臺(tái)灣的《個(gè)資法》中規(guī)定：保護(hù)客體即是個(gè)人資料，所謂“個(gè)人資料”是指“自然人的姓名、出生年月日、身份證號(hào)碼、特征、指紋、婚姻、家庭、教育、職業(yè)及其他足以識(shí)別該個(gè)人的資料”，亦即可以憑借該資料辨識(shí)誰是資料本人的資料。

4、法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定個(gè)人與個(gè)人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)。對(duì)于個(gè)人來說，法律應(yīng)明確賦予其控制其自身數(shù)據(jù)的權(quán)利；在其按規(guī)定向收集機(jī)關(guān)提供其個(gè)人數(shù)據(jù)后享有獲得相應(yīng)服務(wù)、辦理相關(guān)事務(wù)的權(quán)利等。同時(shí)個(gè)人又負(fù)有按規(guī)定主動(dòng)、如實(shí)地向收集機(jī)關(guān)提供、及時(shí)更正其個(gè)人數(shù)據(jù)，保障公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)順利開展工作的義務(wù)等。對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)來說，擁有按法律規(guī)定收集、加工、使用個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利以及維護(hù)其收集工作正常進(jìn)行的權(quán)利等。其義務(wù)在于告知數(shù)據(jù)提供人其權(quán)利義務(wù)；告知所要收集的個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍和使用目的；保護(hù)數(shù)據(jù)提供人的隱私；維護(hù)所收集個(gè)人數(shù)據(jù)的安全和完整；透明化對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的使用狀況；接受法定監(jiān)督機(jī)關(guān)以及公民的監(jiān)督等。這里需要另外指出的是，由于個(gè)人數(shù)據(jù)一旦成為收集機(jī)關(guān)加以使用的數(shù)據(jù)，即具有權(quán)威性，對(duì)個(gè)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，所以個(gè)人對(duì)其提供的數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性負(fù)有責(zé)任，收集機(jī)關(guān)亦有在數(shù)據(jù)的收集、加工、使用過程中避免其出現(xiàn)差錯(cuò)的責(zé)任，由此產(chǎn)生的不利后果應(yīng)當(dāng)由過錯(cuò)方承擔(dān)，如見前述。

5、法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)約束公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)外提供個(gè)人數(shù)據(jù)，并對(duì)公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)對(duì)外提供個(gè)人數(shù)據(jù)服務(wù)樹立宗旨并加以指導(dǎo)。對(duì)外提供服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合維護(hù)社會(huì)公共利益的宗旨，在“三公”的前提下向社會(huì)提供對(duì)外服務(wù)。避免由于對(duì)壟斷數(shù)據(jù)資源獲得途徑的差異而造成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。歐盟指令1992年的建議里有關(guān)許可的條款要求擁有任何特定信息唯一來源的數(shù)據(jù)庫(kù)擁有者按照公平和一視同仁的條件許可任何競(jìng)爭(zhēng)者使用該信息。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)征信業(yè)及以收集或處理個(gè)人數(shù)據(jù)為主要業(yè)務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人、醫(yī)院、學(xué)校、電信業(yè)、金融業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、大眾傳播業(yè)等行業(yè)可以提供服務(wù)的范圍和審批程序。

6、公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部的規(guī)章制度，強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)工作的管理，杜絕內(nèi)部工作人員非工作目的的私自對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的處理和泄露。

7、法律應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)使用的法定許可與合理使用的范圍進(jìn)行規(guī)定，避免個(gè)人隱私權(quán)的不合理膨脹。

四、結(jié)束語

對(duì)于公共事務(wù)管理中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，我們現(xiàn)在所做的研究是膚淺的，許多問題尚未吃透，故不敢妄加評(píng)論。尤其是對(duì)公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的研究則完全沒有涉及，這是本文的一大缺憾。

我國(guó)在公共事務(wù)管理過程中對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)還處于探索階段，筆者僅將研究中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的問題突顯出來，希望在該問題的相互探討過程中能夠找出解決問題的合理方法，為規(guī)范和完善我國(guó)公共事務(wù)管理中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)獻(xiàn)出一份綿薄之力。

公共事務(wù)管理論文:中國(guó)公共事務(wù)管理模式革新

公共事務(wù)管理是人類社會(huì)活動(dòng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，從日常生活中的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老，到市場(chǎng)秩序維護(hù)、大型水利設(shè)施的修建，以及公眾的財(cái)產(chǎn)、人權(quán)和自由等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都與其有著密不可分的關(guān)系。2011年5月30日，中共中央政治局會(huì)議就強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理事關(guān)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位、國(guó)家的長(zhǎng)治久安，以及人民的安居樂業(yè)”。在我國(guó)，公共事務(wù)管理應(yīng)以專業(yè)化管理為原則，建立在合理法律制度之上從而獲得合法性已成為社會(huì)普遍接受的共識(shí)。但當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)公共事務(wù)管理范式還存在諸多認(rèn)識(shí)與實(shí)踐上的不足和爭(zhēng)議，從而制約了我國(guó)公共事務(wù)管理水平的提高。

一、公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)變溯源

依據(jù)美國(guó)學(xué)者托馬斯?庫(kù)恩在其著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中對(duì)范式的解釋，范式指在一段時(shí)間內(nèi)共同體成員所公認(rèn)的那些信念、途徑、技術(shù)和方法等集合，它為實(shí)踐提供典型的問題和解答。范式具有優(yōu)先性，不僅能夠提供可供模仿的成功范例，并且能在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出成為這個(gè)時(shí)期理論研究與實(shí)踐的主流。當(dāng)然由于反常的存在和累積，總會(huì)出現(xiàn)新的理論與實(shí)踐模式———即新的范式對(duì)傳統(tǒng)范式的替代，這時(shí)就意味著發(fā)生了范式轉(zhuǎn)換。［1］當(dāng)前全世界范圍內(nèi)，公共事務(wù)管理已發(fā)生了從行政管理范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)變。

(一)行政管理范式的式微

19世紀(jì)末威爾遜開創(chuàng)公共行政學(xué)研究之初，指出公共行政應(yīng)是政府、政黨等對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定政策的有效執(zhí)行。威爾遜所發(fā)表的論文《行政研究》，以及古德諾所著《政治與行政》都對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)的分析和論述。所謂行政管理范式早期見諸于倫納德?D．懷特1926年出版的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》中，意為行政之管理，即重視政府行政的管理學(xué)視角、途徑、方法和技術(shù)?！八^行政者，系管理人員與物料，俾完成國(guó)家創(chuàng)設(shè)置目的也。”［2］懷特此種定義正與同時(shí)期威爾遜和古德諾提出的“政治與行政二分論”相對(duì)應(yīng)，也與凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論以及馬克斯?韋伯提出的“官僚制”的行政體制相呼應(yīng)，即將公共事務(wù)管理視為高效率行政管理的機(jī)制、方法和技術(shù)。但自20世紀(jì)50年代以后，傳統(tǒng)行政管理范式已逐漸不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，并暴露出諸多弊端，“政治與行政二分論”受到越來越多的挑戰(zhàn)。同時(shí)期，熊彼特、杜威、布魯納、阿倫特和哈貝馬斯等眾多著名學(xué)者從不同角度探討和論述“公共領(lǐng)域”，其中以哈貝馬斯在1961年完成的論文《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》最具影響力，他認(rèn)為凡涉及公共性的產(chǎn)品或勞務(wù)的生產(chǎn)與提供都應(yīng)視為公共領(lǐng)域范圍，都應(yīng)有在法律保障下體現(xiàn)公民參與、合理性而非權(quán)威性支配的制度空間。薩繆爾森則在1954年發(fā)表的論文《財(cái)政支出的純理論》中對(duì)“公共產(chǎn)品”劃定標(biāo)準(zhǔn)作出經(jīng)典界定，其主張凡具有受益上非排他性和消費(fèi)上非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品都應(yīng)視為公共產(chǎn)品。“公共事務(wù)”理論則提出相對(duì)于私人事務(wù)而言，凡與政治、政府行政、社會(huì)責(zé)任、公共議題和公共信息等相關(guān)，涉及公共利益的事務(wù)都應(yīng)是公共事務(wù)。這些理論逐步成為公共行政實(shí)踐與學(xué)科發(fā)展的重要理論淵源。20世紀(jì)60年代末、70年代初新公共行政學(xué)運(yùn)動(dòng)則將公共價(jià)值、社會(huì)公平、公民參與和積極回應(yīng)等理念注入傳統(tǒng)行政管理范式當(dāng)中。這些變化使人們對(duì)公共行政中的“公共性”日益重視，公共事務(wù)管理不再局限于傳統(tǒng)行政管理范式，也使之日漸式微。

(二)公共管理范式的興起

公共管理作為公共行政學(xué)用語較行政管理晚些，在西方國(guó)家直到20世紀(jì)20年代末期，才開始作為一個(gè)專用術(shù)語而得到規(guī)范的使用。20世紀(jì)中期，公共管理理論已經(jīng)初步形成，并作為對(duì)傳統(tǒng)行政管理范式加以批判的產(chǎn)物出現(xiàn)［3］。為將其與傳統(tǒng)行政管理范式相區(qū)別，故將其稱之為新公共管理。新公共管理起初只是管理主義與新管理主義的體現(xiàn)。管理主義認(rèn)為通過一組信條或?qū)嵺`所構(gòu)建優(yōu)良的管理將是治療較為寬泛的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)病疾的良藥。新管理主義則進(jìn)一步指出“精髓是將私營(yíng)部門的管理系統(tǒng)和管理技術(shù)運(yùn)用于公共服務(wù)部門”，主張公共事務(wù)處理應(yīng)從行政的傳統(tǒng)特征，如官僚制、漸進(jìn)性、特殊性等，轉(zhuǎn)換成管理主義的新的特征，如經(jīng)濟(jì)、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的興起與新公共管理運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)，20世紀(jì)70年代末迄今，新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮席卷全球，新西蘭、英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、墨西哥、香港、拉丁美洲等國(guó)家和地區(qū)都在不同程度上推行新公共管理理念。基本理念是借用私營(yíng)部門的管理技術(shù)來重塑政府，大力推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化，將公共行政視為一種產(chǎn)品與服務(wù)的輸出，同時(shí)將民眾視為顧客，盡力去滿足顧客的需求［5］。正是由于新公共管理理論得到廣泛實(shí)踐，使社會(huì)各界得以在理論與實(shí)踐方面不斷對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和完善，使其在與諸多新興公共行政理論的競(jìng)爭(zhēng)中受關(guān)注程度最高，影響力也最大，進(jìn)而也推動(dòng)了公共管理理論發(fā)展及其作為挑戰(zhàn)范式的興起。公共管理理論也是一個(gè)不斷完善的開放系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代以來，匯聚和吸收了包括新公共行政學(xué)派、商業(yè)和管理學(xué)派、公共事務(wù)與公共政策學(xué)派等大量不同學(xué)術(shù)流派的觀點(diǎn)。當(dāng)前公共管理理論主張建立公共產(chǎn)品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制，使政府、企業(yè)、社會(huì)三者互相合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更有效地提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)和公眾需要。其在許多國(guó)家的實(shí)踐也行之有效地解決了諸多傳統(tǒng)行政管理范式無法良好解決或者根本無法觸及的社會(huì)問題。這些都說明了公共管理范式已成為公共事務(wù)管理的新近范式。

二、我國(guó)公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)變的沿革與緣由

(一)行政管理范式更適應(yīng)傳統(tǒng)行政管理體制的需要

1954年，全國(guó)人民代表大會(huì)首次召開并制定了我國(guó)第一部憲法，在此基礎(chǔ)上形成了自上而下以中央政府部門管理體制為主，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一致的高度集中統(tǒng)一的行政管理基本模式。隨后，我國(guó)行政管理體制雖然經(jīng)歷過幾次改革，也主要是圍繞中央政府的分權(quán)和集權(quán)改革，行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和調(diào)整展開。這個(gè)時(shí)期我國(guó)公共事務(wù)管理主要還是以行政管理為主，并且導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)大量膨脹、職能重疊、人員臃腫和效率低下的問題。1982年的行政體制改革也主要以減少經(jīng)濟(jì)管理部門，在城市以打破條塊分割、增強(qiáng)企業(yè)活力和擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限為主，在農(nóng)村則通過改變“”政社合一的體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但此次改革主要是為經(jīng)濟(jì)改革鋪墊，并未改變我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制。1988年我國(guó)雖然提出了轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，加強(qiáng)間接管理的改革原則，但由于改革還是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式要求進(jìn)行，因而政府職能轉(zhuǎn)變未達(dá)到預(yù)期效果，也未能消除長(zhǎng)期以來存在于我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制當(dāng)中的問題［6］。20世紀(jì)80年代我國(guó)公共行政學(xué)恢復(fù)建設(shè)時(shí)期，我國(guó)還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變剛剛起步的階段，政府幾乎包辦了社會(huì)當(dāng)中的全部公共事務(wù)。公共事務(wù)管理的實(shí)踐與理論研究也主要以“行政管理”方式展開，公共行政學(xué)科主要研究?jī)?nèi)容和服務(wù)對(duì)象也是圍繞政府行政管理工作展開［7］，“行政管理學(xué)應(yīng)是研究國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)?！保?］可以說20世紀(jì)80年代，我國(guó)公共事務(wù)管理實(shí)踐與研究并沒有超出行政管理范式的基本含義，即主要從政府行政的視角出發(fā)，以追求行政管理效率為目標(biāo)管理公共事務(wù)。

(二)強(qiáng)調(diào)“公共性”是我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，包括資本、人才、土地和技術(shù)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的培育和發(fā)展成為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要要求。這些生產(chǎn)要素市場(chǎng)的形成一方面要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和管理方式，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，依法治國(guó)、依法行政和信息公開，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能，推動(dòng)社會(huì)中介組織發(fā)展，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的行政管理體制。另一方面要求進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，有步驟地把企業(yè)推向市場(chǎng)，深化企業(yè)勞動(dòng)人事、工資分配和社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，推動(dòng)“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員、下崗職工和自謀職業(yè)人員的住房、社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療制度改革。經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域穩(wěn)妥推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革，加大流通體制改革，擴(kuò)大改革開放力度，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這些都促使公共事務(wù)管理日益強(qiáng)調(diào)“公共性”，促進(jìn)我國(guó)公共事務(wù)管理的主體、服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容的拓寬。因此20世紀(jì)90年代隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)在行政管理體制也發(fā)生了許多變化，涉及公民參與的公共領(lǐng)域空間逐漸增大，公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式出現(xiàn)多樣化和多元化，公共事務(wù)管理過程中體現(xiàn)“公共性”也日益為人們所關(guān)注。曾任中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的郭濟(jì)教授就指出“關(guān)于‘公共’，有學(xué)者作了比較全面的闡述:“(1)和私人行政相區(qū)別。(2)明確了行政活動(dòng)的目的和性質(zhì)。(3)公共的性質(zhì)決定了它應(yīng)負(fù)有的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。(4)強(qiáng)調(diào)了行政活動(dòng)的公共性?！薄坝捎凇病辉~具有上述這些主要內(nèi)容，因此，‘公共行政’一詞本身的含義比‘行政’一詞要豐富得多?！保?］由此可見，在此時(shí)期我國(guó)行政管理作為公共事務(wù)管理的傳統(tǒng)范式受到來自實(shí)踐與理論研究方面的挑戰(zhàn)，對(duì)于公共事務(wù)管理過程中強(qiáng)調(diào)“公共性”需要也日漸顯現(xiàn)。

(三)公共管理范式是我國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步的選擇

2002年黨的十六大宣告我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立以來，我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了以全面完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)體制改革階段。政府行政更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，如加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)、食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管，推行政務(wù)公開和電子政務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展開。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)步入全面轉(zhuǎn)型期，國(guó)家政治體制改革不斷深化，公共事務(wù)管理體制開始轉(zhuǎn)變，相當(dāng)部分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，以及公共事務(wù)的處理也已逐漸轉(zhuǎn)移到一些非營(yíng)利性組織。全社會(huì)在追求奉公守法、和諧共建和可持續(xù)發(fā)展等方面都自覺或不自覺應(yīng)用到公共管理范式的相關(guān)理念和方法。

21世紀(jì)以來，公共管理范式對(duì)于我國(guó)公共事務(wù)管理水平提高已經(jīng)發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用和潛移默化的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化、信息傳播網(wǎng)絡(luò)化和公眾需求日漸多元化的大背景下，我國(guó)公共事務(wù)管理內(nèi)容和方式也發(fā)生了重大變化，同時(shí)也要應(yīng)對(duì)一些新出現(xiàn)的公共問題。故早在1997年國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)就確立了“公共管理”作為一級(jí)學(xué)科名稱，2001年又將為政府、企事業(yè)單位以及其他組織培養(yǎng)高級(jí)公共事務(wù)管理人才的MPA定名為“公共管理碩士”。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政務(wù)’這樣的涵義來理解‘行政’概念，就隱含了一系列缺失。包括:第一，它不能明確提示管理的目的，因而難以杜絕為私的成分;第二，公民參與與否不明確;第三，被管理的事務(wù)性質(zhì)不明確，并沒有強(qiáng)調(diào)必須是公共事務(wù)，因而難以界定管理的范圍;第四，它在行政中是否接受公民的制約，也沒明確提示出來等等。這就導(dǎo)致我們?cè)谑褂谩姓拍顣r(shí)有多方面的遺憾。”“為了突出民主，我國(guó)行政改革中必須采用公共行政、公共管理的概念，而盡量不用行政、行政管理概念?！保?0］這些均體現(xiàn)了我國(guó)學(xué)界對(duì)于公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)換的先知先覺。就此來看，公共管理范式是我國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步在實(shí)踐與理論研究方面的共同選擇，我國(guó)必須積極推進(jìn)公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)換———從行政管理邁向公共管理。

三、構(gòu)建我國(guó)公共管理范式的主要策略

當(dāng)前在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)從行政管理向公共管理范式轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)，但這種轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，必須全社會(huì)共同努力來實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建我國(guó)公共管理范式的主要策略包括:

1．明確公共管理內(nèi)涵與外延。當(dāng)前社會(huì)對(duì)公共管理內(nèi)涵與外延認(rèn)識(shí)不清，不僅導(dǎo)致公共管理實(shí)踐與科研受到局限，也使公共管理人才培養(yǎng)和需求受到局限。當(dāng)前不僅在學(xué)術(shù)界，更應(yīng)在社會(huì)實(shí)踐方面明確公共管理是主體以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，旨在為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品而從事的社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)的管理;行政管理則是政府制定與執(zhí)行政策或依法對(duì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理;行政管理僅是公共管理的一個(gè)分支領(lǐng)域或重要手段。明確公共管理的內(nèi)涵與外延將有利于在社會(huì)上形成對(duì)公共管理范式適用范圍更加充分的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)公共管理范式的實(shí)踐。

2．增強(qiáng)公共管理理念的傳播。公共事務(wù)管理理念不斷轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新是時(shí)展的必然要求，加強(qiáng)公共管理理念傳播也是在我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共管理范式的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前在我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)建立以合同外包或引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的“市場(chǎng)化政府”，建立能夠體現(xiàn)社會(huì)公平和公民參與的“參與式國(guó)家”，以及建立公共物品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制等公共管理理念的傳播，以使人們意識(shí)到只有在更廣泛公共領(lǐng)域內(nèi)，結(jié)合政府、社會(huì)和個(gè)人三方面力量才能更有效地處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)和公眾需求。

3．加大公共管理人才培養(yǎng)。當(dāng)前我國(guó)公共管理人才培養(yǎng)還主要以偏政府行政的行政管理專業(yè)人才為主，對(duì)具備現(xiàn)代公共精神和理念，掌握先進(jìn)管理技術(shù)與方法的公共管理人才培養(yǎng)力度還不足。故當(dāng)前在公共管理人才培養(yǎng)方面應(yīng)將行政管理專業(yè)作為公共管理人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)和平臺(tái)，開放行政管理專業(yè)人才培養(yǎng)的邊界，將公共管理的理念、技術(shù)與方法逐步融合在其中，并應(yīng)加大公共管理專業(yè)本科的招生規(guī)模。加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前政府、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織中從事公共行政工作人員的公共管理理念、知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn)，發(fā)揮好公共管理碩士(MPA)在培養(yǎng)高級(jí)公共管理人才方面的作用。

4．推動(dòng)公共管理政府實(shí)踐。雖然公共管理理論在解決我國(guó)社會(huì)問題方面，經(jīng)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期研究和發(fā)展而日趨成熟，并逐步為大眾所了解和熟悉，政府行政改革的目標(biāo)也是在不斷推動(dòng)公共管理實(shí)踐。但受傳統(tǒng)政治文化和行政體制慣性的影響，當(dāng)前在我國(guó)政府公共事務(wù)管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政管理范式依然發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)作用，導(dǎo)致服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府和效能型政府建設(shè)推進(jìn)緩慢，公共產(chǎn)品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制形成受阻，民生權(quán)益、公民參與、社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)困難。政府積極進(jìn)行公共管理實(shí)踐范式，不僅可以解決上述問題，并且有利于發(fā)揮典范作用，推動(dòng)公共管理范式在我國(guó)全社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，故當(dāng)前我國(guó)急需大力推動(dòng)政府公共管理范式的實(shí)踐。

總之，當(dāng)前我國(guó)行政管理依然是公共事務(wù)管理最重要的形式，相關(guān)政治經(jīng)濟(jì)體制的改革還需逐步推進(jìn)。社會(huì)對(duì)非營(yíng)利性組織培育、管理和規(guī)范還不夠，還需要加強(qiáng)我國(guó)公共管理相關(guān)的理念傳播、人才培養(yǎng)以及具體實(shí)踐。讓傳統(tǒng)行政管理范式與新近公共管理范式在處理公共事務(wù)的相互競(jìng)爭(zhēng)中逐漸此消彼長(zhǎng)，才能在我國(guó)完成公共事務(wù)管理范式的徹底轉(zhuǎn)變。