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篇(1)

因建設新汽車站需要，某市國土資源局（以下簡稱市國土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關規(guī)定，作出提前收回開發(fā)區(qū)某居民的國有出讓土地使用權決定，同時確定由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷改決定。

該居民訴訟理由是：（1）市國土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運輸實業(yè)總公司建設新車站，而該公司為企業(yè)法人，假設車站是出于自身經(jīng)營需要和企業(yè)營利目的，不是法律規(guī)定的出于社會公共利益需要；（2）被告提前收回國有土地使用權，卻確定由第三人對原告進行補償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告依據(jù)不是被告送達的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時，被告在收回中未依法履行提前通知的義務。

市國土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎設施，公共交通服務也是維持城市正常運轉的一項基本設施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對相對人適當補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關補償，國土局明確由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償并無不當；（3）按照該市建設局提供的汽車站規(guī)劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設的國有土地范圍內(nèi)；（4）國土局依法報批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會送達程序合法。

法院判決

一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實際行使了訴權，因而其訴權及其他實體權利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。

觀點評析

公共利益是一個不確定的概念

本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，該條中的“公共利益”構成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設的汽車站屬于公共基礎設施，應屬公共利益的需要。

上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。

雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現(xiàn)實中的實例仍可構成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關參考標準，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權，但該行為應受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應告知利害關系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權，但又依《土地管理法》相關規(guī)定依行政職權收回該已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這一行為對于權利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權利人，當然會造成權利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關的依法行政大打折扣。

因公共利益需要收回國有土地使用權應屬征收性質

國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權能，另一方面又依法享有土地行政職權，這種雙重性在國有土地使用權出讓與國有土地使用權收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場經(jīng)濟中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場經(jīng)濟應是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權利人應確定，且該權利應受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實質上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權是一種例外，且這種例外應受到法律保留原則的嚴格規(guī)范。

法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產(chǎn)權的保護而廣泛于立法及行政領域運用的基本法律原則，指公民的合法權利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機關所限制或剝奪。合法的財產(chǎn)權受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調財產(chǎn)權的社會義務時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權必須遵循這一基本要求，即該權利的行使不能破壞土地市場的權利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產(chǎn)權只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權利人損失應當受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償。”同時，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！边\用法律保護原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權系權利人的重要財產(chǎn)權利，行政機關依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質。

2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術語的調整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（乃至第二項規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對于完善土地領域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關制度方面會形成制度性的阻礙。

將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（甚至第二項規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權時如何處理對權利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動產(chǎn)的土地使用權產(chǎn)生無權變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權變動的關系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實質上也構成對權利人的普遍侵犯。

相關法條鏈接

1.《中華人民共和國土地管理法》

第五十八條：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有權批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。

依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

2.《中華人民共和國憲法修正案》

篇(2)

    《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰是:(1)警告;(2)罰款;(3)沒收違法所得、沒收非法財物;(4)責令停產(chǎn)停業(yè);(5)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;(6)行政拘留;(7)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。而目前我國法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的追究違法行為人的法律責任則很多,除行政處罰外,還有承擔民事責任、給予行政處分、承擔刑事責任和行政強制措施、責令糾正或者停止違法行為、具體行政行為的撤回或無效、征收行政收費、行政執(zhí)行罰等法律責任。因此,行政處罰僅僅是違法行為人應承擔的各種法律責任中的一種責任,或者說是一部分責任,而不是全部法律責任。

    以《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的部分法律責任為例。

    1、行政處罰:“沒收違法所得”(《土地管理法》第73條、第81條):“限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第73條)、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第76條第1款)、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”(《土地管理法》第77條第1款):“沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第76條第1款)、“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”(《土地管理法》第77條第1款):“罰款”(《土地管理法》第73條、第74條、第75條、第76條第1款、第80條、第81條):“收回土地使用權”(《土地管理法》第37第1款、第65條第1款第2項[1])。

    2、承擔民事責任:“恢復土地原狀”(《土地管理法》第73條、第76條第1款):“責令限期治理”(《土地管理法》第74條):“承擔賠償責任”(《土地管理法》第78條第2款)。

    3、行政處分:對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分”(《土地管理法》第73條、第74條、第76條第1款、第78條第1款)。

    4、承擔刑事責任:“構成犯罪的,依法追究刑事責任”(《土地管理法》第73條、第76條第1款、第78條第1款)。

    5、其他法律責任[2]:“停止辦理有關土地審批、登記手續(xù)”(《土地管理法實施條例》第32條第1款第4項):“責令違法嫌疑人在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物”(《土地管理法實施條例》第32條第1款第5項):“責令限期改正[3]”(《土地管理法》第74條、第75條、第81條):“責令退還非法占用的土地[4]”(《土地管理法》第76條第1款、第77條第1款):“責令停止土地違法行為[5]”(《土地管理法》第67條第1款第4項、《土地管理法實施條例》第32條第1款第3項):“責令限期辦理[6]”(《土地管理法》第82條):“批準文件無效”(《土地管理法》第78條第1款):“繳納閑置費”(《土地管理法》第37條第1款):“繳納土地復墾費[7]”(《土地管理法》第42條、第75條)。

    二、以“違法責任”公開代替“行政處罰”公開更為符合我國立法和執(zhí)法工作實際

    如“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地”行為人的法律責任,《土地管理法》第76條第1款規(guī)定:“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地,對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀,對符合土地利用總體規(guī)劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,可以并處罰款;對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。

    《土地管理法》第76條第1款中,共涉及追究五種不同類型的法律責任:一是行政處罰(拆除、沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,罰款),二是責令糾正違法行為(責令退還非法占用的土地),三是承擔民事責任(恢復土地原狀),四是行政處分(對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分),五是追究刑事責任(對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,構成犯罪的,依法追究刑事責任)。

    上述情況在我國的法律法規(guī)中普遍存在,即對某種具體違法行為應追究的各種法律責任,寫在同一個條款中,構成一個完整的法律責任。這種表述,不僅方便行政相對人對具體違法行為的各種法律責任有一個全面的認識,也有利于預防和減少違法行為的發(fā)生。

    由此,我們也看到了只公開“行政處罰”而不公開“違法責任”所帶來的弊端:如果只公開其中“行政處罰”的內(nèi)容,有關法律條款就會支離破碎、不完整,同時還會造成行政相對人對違法行為的法律后果認識不全,不利于維護公共利益和社會秩序,不利于預防和減少違法行為發(fā)生的目的;如果整個法律條款公開,又似乎超出了“行政處罰”的公開范圍。

    此外,由于我國的《行政處罰法》本身對“行政處罰”并未作出定義,在法學界對“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”究竟包括哪些處罰,以及行政強制措施、責令改正違法行為、具體行政行為撤回等由行政機關作出的行政行為是否屬于“廣義”的行政處罰仍在爭論的情況下,只公開“行政處罰”的難度和弊端,是顯而易見的。

    三、建議

篇(3)

一、關于農(nóng)村集體建設用地征收補償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀 我國立法上尚無關于農(nóng)村集體建設用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關規(guī)定可推定其的一般類別。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，應先通過征收將集體土地轉化為國有土地后再在國有土地所有權的基礎上設立使用權。雖然《物權法》中所述的集體建設用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應屬于農(nóng)村集體建設用地范疇的“宅基地”使用權單獨立章入編，認定為國家所有的土地，卻也未對集體建設用地的范圍給一個明確的界定。

其他與農(nóng)村集體建設用地征收有關的立法有：一是

《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎，是一切土地征收法律規(guī)范的最高指導原則;二是《物權法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農(nóng)村土地承包法》第16 條規(guī)定;三是現(xiàn)行其他土地征收法規(guī)規(guī)章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等?，F(xiàn)有的關于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)囊?guī)定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定。 二、農(nóng)村集體建設用地征收補償問題及其原因 （一）公權力的行使對私權的尊重和保護不足根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關規(guī)定，對集體建設用地征收存在爭議協(xié)調不成的，由批準征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規(guī)定向司法機關尋求救濟的權利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規(guī)定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權人、使用權人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執(zhí)行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現(xiàn)矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑?！靶惺构珯嗔Σ坏们趾戏ǖ乃綑嗬弊鳛椤段餀喾ā返幕纠砟钪唬撬蟹ㄖ位瘒宜岢?，在我國卻沒有被作為征收補償?shù)脑瓌t性規(guī)范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權力的行使者，一方面又是整個社會經(jīng)濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農(nóng)民或者農(nóng)民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應的救濟機制，公權力處于絕對優(yōu)勢地位，集體土地征收補償出現(xiàn)爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權力的行使并未充分考慮對私權利的尊重和保護。

（二）集體建設用地所有權的歸屬不明，農(nóng)民的利益常?！氨淮怼?/p>

集體建設土地征收過程中，享有集體建設用地所有權的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，補償?shù)闹饕獙ο笠彩寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有權的主體分三級，分別是：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體?，F(xiàn)實中，涉及土地征收補償協(xié)議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不征求村民意見，以村務公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況?！巴恋丶w所有實際上最終淪為了鄉(xiāng)村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有?！盵3] 集體的意志如何體現(xiàn)，征收補償協(xié)議是由村內(nèi)全體集體成員決議還是由鄉(xiāng)內(nèi)全

現(xiàn)實問題法律均未明確規(guī)定。因為所有權的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權益主體卻未得到補償。

（三）的范疇不明，為公共權力濫用提供法

“公共利益”律漏洞

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現(xiàn)行法律《物權法》到《土地管理法》都只是概括性地規(guī)定，并未詳細闡述關于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內(nèi)涵和范疇，導致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權力征收農(nóng)村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規(guī)范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。

（四）補償標準過低，保障作用不強

依據(jù)《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規(guī)定，而集體建設用地等其他土地的征收補償則由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標準處理。依此規(guī)定計算，征地補償款項經(jīng)歷各環(huán)節(jié)而真正最后支付到農(nóng)民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞??？梢?，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展的權利，乃至未來的生存保障。其次，依據(jù)我國法律的規(guī)定，只補償征地所導致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設用地征收期間造成的企業(yè)經(jīng)營損失、失去宅基地農(nóng)戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。

（五）受償?shù)闹黧w范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農(nóng)民

依據(jù)法律的規(guī)定，集體建設用地征收受償?shù)闹黧w分為兩類：一為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;二為被征地的農(nóng)民，而受征收影響的其他權利人如集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人等無權獲得補償。再加上法律對于農(nóng)村集體建設用地征收補償收益分配的規(guī)定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等用于發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和各項社會公益事業(yè)，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農(nóng)民進行土地補償。

（六）征收補償?shù)某绦蛉狈_、公正的設置

集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應的社會監(jiān)督和司法救濟，并沒有給予農(nóng)民真正的參與權。具體征收補償?shù)姆桨赣烧块T通過行政手段單方面制定，制定后才發(fā)公告告知農(nóng)民，在此過程中，農(nóng)民沒有參與權。在確定征收補償方案方面，大都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表參加聽證會，農(nóng)民很少參與到協(xié)商談判中來，而法律規(guī)定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監(jiān)督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農(nóng)民的權益救濟。與此同時，法律并沒有為農(nóng)民提供當出現(xiàn)征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。

三、完善農(nóng)村集體建設用地征收補償制度的建議 （一）設立有效的私權利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在

未經(jīng)事先合理補償?shù)那闆r下不能享有集體建設用地征收

權。提高了征收權行使的法律門檻，提高了農(nóng)民的主體地

位，更好地保證農(nóng)民的權益。其次，設立價格評估制度和價

格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標準及補償

的最低保障標準，衡平農(nóng)民與政府之間不平等的關系，以

建立民事平等主體的關系為框架的農(nóng)村集體建設用地征

收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農(nóng)民進行征地補償，經(jīng)協(xié)商確定土地補償費，同時要 將安置補償?shù)扔嘘P費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設置上保障農(nóng)民的權益。 （二）明確公共利益的內(nèi)容 從理論上看，只有當政府為了公共利益需要相對人的

財產(chǎn)權益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現(xiàn)時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農(nóng)村集體建設用地的征收一般 來說是為了與國家社會經(jīng)濟宏觀戰(zhàn)略布局的需要相吻合， 主要以城鄉(xiāng)交叉位置或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體建設用 地作為切口進行集體土地征收使之轉化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃用以建設能“惠及全民”的， 如：國防設施建設、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫(yī)療、文化、體育等項目。

（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應按市場價格標準進行補償，同時應考慮土地的增值問題。應增設集體建設用地的補償標準，標準的制定不僅要參考集體建設用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設定征收補償?shù)臉藴蔥4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權主體，集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人、宅基地使用權人都應包含在內(nèi)，以宅基地使用權最為突出，應當納入受償范疇。擴大補償?shù)膿p失范圍，需要進行在立法上予以明確。

2.以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平為標準，合理增設其他的保障措施。應強制建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，給予失地農(nóng)民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農(nóng)民的社會保障應包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障三個方面。失地農(nóng)民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農(nóng)民社會保障的補償標準不應低于當?shù)爻鞘芯用竦酿B(yǎng)老保障、醫(yī)療保險及最低生活保障所確定的標準[5] 。或者可以采取集體成員入股分紅或宅基地換房、農(nóng)民身份轉換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系、提供就業(yè)上崗培訓等措施。至于欠發(fā)達地區(qū)，土地特別是耕地和宅基地是農(nóng)民維持其基本生存的重要財產(chǎn)，應當限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現(xiàn)其作為農(nóng)民

據(jù)以生存的私權的重要地位。

（四）完善土地征收救濟機制

“法律的目的是保護和救濟無辜者。”有必要在征收補償制度中建立有效的權利救濟機制，保證農(nóng)民的合法權益。在《憲法》中把“行使公權力的同時不得侵害合法的私權利”理念納入農(nóng)村土地征收的原則，其次，對《物權法》和《土地管理法》中征收的內(nèi)容及被征收主體的權利救濟深入明確具體化?？梢詮幕鶎诱{解、仲裁機構調解制度的建立和完善入手進行分析，農(nóng)村基層調解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調解組織對于失地農(nóng)民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農(nóng)民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監(jiān)督，保證救濟的公正性。

（五）規(guī)范農(nóng)村集體建設用地征收補償程序

1.完善征地審批程序，設立公共利益認定環(huán)節(jié)。只有保證審查程序和審查結果公開化，受外部的監(jiān)督和制約，才能有效地保證征地權的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內(nèi)容，是土地征收、補償?shù)瘸绦虻膯映绦?。公共利益認定程序應由申請、調查、舉行聽證會、審查、認定、公告等幾個環(huán)節(jié)構成。在申請環(huán)節(jié)，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農(nóng)民權益不受侵犯，行政機關應當在做出公共利益認定決定之前公開進行調查，接受公眾的質疑和監(jiān)督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關專家組成的聽證會。對征收決定應及時向土地權益人進行公告。對于公共利益的正當性、合法性的論述，應有理有據(jù)，確認所實現(xiàn)的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內(nèi)容應包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關權益人陳述意見的權利及時限。

2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執(zhí)行程序的前置程序進行獨立設置。若征地補償安置程序設計科學合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設補償安置方案中的民主協(xié)商環(huán)節(jié)。行政主體負責查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協(xié)商，協(xié)商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。

參考文獻：

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[3]王衛(wèi)國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社版，1997.

篇(4)

據(jù)報道，一場讓農(nóng)民上樓的行動，正在全國二十多個省市進行。各地將農(nóng)民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設用地指標。山東諸城“整建制”地將一個縣的村落“消滅”，河北廊坊未獲審批就先“掛鉤”大搞撤村復耕，亂象不一而足。中央農(nóng)村工作領導小組副組長陳錫文指出，和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動“古今中外，史無前例”。在土地財政推動下的這場圈地如果不能得到及時遏制，必然會釀成悲劇。

如何遏制新一波圈地運動，關鍵是三方面，一是嚴格遵守《土地管理法》關于農(nóng)地征收的程序規(guī)定，完善《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》；二是尊重農(nóng)民意愿，讓作為土地主人的農(nóng)民能依法保護自己的宅基地權益；三是建立責任追究機制。

地方政府作為圈地運動的主體，其共同的政策依據(jù)是國土資源部2008年頒布的《增減掛鉤辦法》，核心是所謂的“占補平衡”，即將多少農(nóng)村建設用地復墾為耕地，就增加多少用于城鎮(zhèn)建設的地塊。指標是“借”，3年內(nèi)要以復墾的耕地“歸還”。

這樣的規(guī)定是和《土地管理法》相沖突的。《土地管理法》第三十一條規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母亍０凑毡?8億畝耕地的國策，應當是先“開墾”后“占用”。

《增減掛鉤辦法》第十二條規(guī)定，對項目區(qū)實施規(guī)劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，整體審批結果報國土資源部備案。這樣的規(guī)定很模糊，是不是意味著在項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地轉用，就不需按照《土地管理法》規(guī)定的程序報批？增減掛鉤是否在給地方圈地亂象大開制度綠燈？這樣的制度是否要進行重新評估。

從實際效果看，《增減掛鉤辦法》成為新一輪圈地亂象的誘因。將掛鉤指標的管控交給地方政府，卻又缺乏有效的監(jiān)督，實際效果是在鼓勵地方變相亂占地。據(jù)報道，國土部2009年批給河北的增減掛鉤周轉指標僅為1.2萬畝。河北省“探索”的周轉地，遠遠超過了這個指標。2009年，河北啟動了1000個村的新民居建設，預計到2012年全省15%左右的行政村將完成新民居建設改造，將騰出50萬畝建設用地指標。有些地方將一個縣的農(nóng)村“整建制”地“消滅”，也不符合增減掛鉤“因地制宜、分步實施”的本意。

道理是即使有“指標”，擬用于城鎮(zhèn)建設地塊的征收程序，也必須符合《土地管理法》第四十五條的規(guī)定，即征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的，必須國務院批準。

更加重要的是，作為宅基地主人的農(nóng)民，要能依法保護自己的合法權益，讓農(nóng)民自己選擇自己的生活方式。新修訂的《村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定，宅基地的使用方案須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。

篇(5)

主題詞：移民安置；山林土地；權屬

一、我國的土地所有權制度及用于大中型水庫農(nóng)村移民安置的山林土地所有權性質的規(guī)定

1、我國的土地所有權制度。我國的土地所有權制度分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。我國憲法第十條第一款、第二款、第三款規(guī)定：“ 城市的土地屬于國家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。 我國土地管理法第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。由此可見，我國的土地所有制分兩種，一為國家所有，一為農(nóng)民集體所有。城市居民集體不享有土地所有權。土地管理法第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第四十三條第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。由此可見，如國家建設所需土地原屬農(nóng)民集體所有的話，則需通過征收轉為國家所有之后，才可使用（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施及公益事業(yè)占地除外）。即國家可以通過征收將農(nóng)民集體所有的土地轉化為國有，但不能將已是國有的土地轉化為農(nóng)民集體所有，即土地所有權的轉化是不可逆轉的。

2、用于農(nóng)村移民安置的山林土地所有權性質的規(guī)定。國家大中型水利水電工程建設占用的山林土地的所有權屬國家。其農(nóng)村移民外遷，國家在安置地征收給遷入地移民使用的山林土地（以下簡稱遷入地移民使用的山林土地）的所有權屬國家還是屬農(nóng)民集體，法律規(guī)定不明確?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）第四十三條規(guī)定：“大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地屬于國家所有，由該工程管理單位負責管理，并可以在服從水庫統(tǒng)一調度和保證工程安全、符合水土保持和水質保護要求的前提下，通過當?shù)乜h級人民政府優(yōu)先安排給當?shù)剞r(nóng)村移民使用”。第三十六條規(guī)定：“農(nóng)村移民安置用地應當依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦理有關手續(xù)”。由此可見，大中型水利水電工程建成后形成的水面、水庫消落區(qū)及水利水電工程設施所占用的山林土地當然屬于國有。農(nóng)村移民安置用地依土地管理法和農(nóng)村土地承包法辦理有關手續(xù)，相對于遷入地農(nóng)村移民而言，其含義主要包括兩個方面：一是指國家按土地管理法的規(guī)定，向安置區(qū)農(nóng)民集體征收山林土地交由遷入的農(nóng)村移民集體管理使用；二是指遷入的農(nóng)村移民集體將國家征收并交給其管理使用的山林土地，依農(nóng)村土地承包法的規(guī)定發(fā)包給集體內(nèi)的移民經(jīng)營管理并受益。這些山林土地的使用權已明確，是屬于農(nóng)村移民集體或移民戶。但這些山林土地的所有權屬于國家還是屬于農(nóng)村移民集體，尚不明確。

二、遷入地移民使用的山林土地所有權不明所帶來的困惑

由于遷入地移民使用的山林土地所有權不明，至少帶來如下困惑：

1、困惑之一：如國家建設需要使用遷入地移民使用的山林土地，其用地手續(xù)如何辦理？有關費用向誰支付？如這些山林土地的所有權已屬國有，則依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定，“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”，的規(guī)定，建設單位通過出讓等有償使用方式或劃撥方式取得土地使用權，土地出讓金交國家；如這些山林土地的所有權仍屬遷入地移民集體，則依《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定，由國家向被征地的農(nóng)村移民集體或個人補償土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費，土地所有權轉為國有之后，再依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)。

2、困惑之二：遷入地移民再建房使用山林土地，是按使用國有土地的規(guī)定辦理用手續(xù)？還是按使用農(nóng)村集體土地的規(guī)定辦理用地手續(xù)？農(nóng)村移民遷入到新的居住地安置之后，因改善移民居住條件的需要，極有可能需在本移民集體使用的土地上建造住房。如這些土地的所有權已屬國有，則建房的移民需依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)，費用是會比較高的。如這些土地的所有權屬移民集體，則《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條（屬于農(nóng)用地轉為建設用地的規(guī)定）的規(guī)定辦理審批手續(xù)”的規(guī)定辦理用地手續(xù)。

3、困惑之三：新林權證如何填發(fā)？這次集體林權制度改革，要對遷入地移民使用的山林換發(fā)新林權證，其林地所有權是填國有？還是填該農(nóng)村移民集體所有？這涉及到新林權證如何填發(fā)的問題。如這些林地的所有權屬于國家，則證中“林地所有權”一欄應填“國有”，如屬于遷入地移民集體所有，則應填該移民集體的名稱。

篇(6)

一、對征地補償價格不滿意。征地補償價格一般都是嚴格按照《土地法》的要求，足額核算，農(nóng)民不滿意大多也只是發(fā)牢騷，實際為價格低上訪的幾乎沒有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產(chǎn)出以3000元，20年時間也可收人60000元，但現(xiàn)在年畝43500元的價格相對較低，他們的說辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄爸Ц锻恋匮a償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@里的“平均”是同一行政區(qū)域內(nèi)的平均，而非某一戶或某一村的“平均”。但是征地補償標準一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認“水漲船高”的理，隨著物價水平提高，生產(chǎn)產(chǎn)出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補償價格就是傷農(nóng)。

二、對征地程序不滿意。隨著社會不斷進步，農(nóng)民的法律意識也在不斷增強，自我保護意識也越來越強，在征地過程中，涉及到他們的利益，他們也會為征地過程“挑刺”。在征地過程中，涉及農(nóng)戶利益的每一件工作都必須向農(nóng)戶宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實際操作過程中，并不是每一次征地都是這樣操作的。《土地管理法》四十五條明確提出，“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；三)其他土地超過七十公頃的?！比绻谡魇者@類土地地過程中，不向社會公布上級批復內(nèi)容，就有違法征地之嫌。實際上在征地公示內(nèi)容中很難找到上級批復。

三、對干部工作隨意性不滿意。在征地過程中，由于標準不明細，干部在處理問題時的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類附作物，補償?shù)臉藴什煌?，有些農(nóng)戶達不到自己的要求，就是不在協(xié)議書上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結果，導致補償標準極不公平，讓農(nóng)民堅信“愛哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價的風氣，增大了征地的難度，無耐之下，政府組織執(zhí)法隊伍強力執(zhí)法，傷害了農(nóng)民的感情，導致集體上訪。其二是部分干部在征地過程中貪臟枉法，所以群眾對干部有抵觸情緒，間接導致部分群眾上訪。

四、對征地用途不滿意。但凡是修路，搞公益事業(yè)征地，農(nóng)民支持配合的主動性就高，如果是搞商品開發(fā)，農(nóng)民的配合意識就低，農(nóng)民也有自己的想法，“政府從我們這里低價買人，再高價賣出，純粹就是在做地產(chǎn)生意，傷了大部分農(nóng)民的利益，成全了開發(fā)商，讓開發(fā)商受益，這和西方工業(yè)革命時期的圈地運動有什么區(qū)別?”農(nóng)民賣完所有的土地，還不能轉換一處房產(chǎn)，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發(fā)上訪事件。

五、對安置方式不滿意。當前對失地農(nóng)民除了土地補償費，沒有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點土地補償費了，農(nóng)民怕坐吃山空。隨著物價上漲，他們擔心有限的資金不能滿足無限消費的需求，畢竟有土地，就有了賴以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農(nóng)民對以后的生活一片茫然。

六、對已征土地荒蕪不用不滿意。千百年來，土地是中國農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民對土地的感情相當深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現(xiàn)代，農(nóng)民為了土地邊界爭議官司不斷，甚至出現(xiàn)不少為爭土地界線而傷人的案例。農(nóng)民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會受到同村人的指責和嘲諷。《土地承包管理法》也指出“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！鞭r(nóng)民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來土地幾年甚至十來年不用，讓農(nóng)民痛心，是不是就是“只準州官放火，不許百姓點燈”？征來的土地荒蕪卻叉在別處征地，農(nóng)民還能積極配合，那就不是中國農(nóng)民了。

我認為，農(nóng)民相對于政府和干部是弱勢群體，他們的利益應該受到保護，他們的合理訴求應該得到重視。為了盡可能的減少農(nóng)民因征地引發(fā)的上訪案件，應該從以下幾方面著手。

1、充分保障被征地農(nóng)民的知情權，規(guī)范征地程序，增加征地透明度。在征地時應公開向農(nóng)民宣傳國家、省有關征地補償?shù)恼?，讓農(nóng)民知道國家規(guī)定的補償標準、補償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規(guī)和政策。在征地報批前應與被征地集體和農(nóng)民商定征地補償標準，將土地征用補償及分配納入村務公開的內(nèi)容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農(nóng)民的知情權。同時加強紀律監(jiān)督，實現(xiàn)征地補償?shù)墓?、公平，制定群眾舉報、評議制度，充分相信群眾對違法行為進行舉報，對征地干部和征地過程進行評議。

2、完善、細化征地補償方案。《中華人民共和國土地管理法》對土地補償標準只有一個指導意見，各級政府要根據(jù)《土地管理法》細化補償方案，并根據(jù)物價指數(shù)、生產(chǎn)產(chǎn)出逐年提高補償標準。在附作物補償方面，要加強價格調查，根據(jù)作物類別、大小及用途細化補償標準，實現(xiàn)可操作性，避免操作過程中的隨意性。

3、建立失地農(nóng)民社會保障制度。土地是農(nóng)民的期望，履行了部分養(yǎng)老功能，失去土地就會讓他們感覺老無所依，他們期望加入政府的社會養(yǎng)老保障體系。政府要解決農(nóng)民所憂，切實搞好失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險。

4、統(tǒng)籌安排，在征地后預留部分機動地。政府在征地時按10％為農(nóng)民預留機動地，但該地不分配到每一戶，以政府的名義進行拍賣，最后以拍賣價讓農(nóng)民參與開發(fā)商的股份，這樣既能捌動開發(fā)商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

篇(7)

1、要明白土地征收的關鍵不在于農(nóng)民是否簽字同意，而在于其是否是合法的。

2、如果是合法的征地，農(nóng)民不簽字也是沒有用的，因為征地是國家行為，是市縣政府代表國家進行的。

3、同時，根據(jù)《土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定，凡違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，將申請人民法院強制執(zhí)行。

（來源：文章屋網(wǎng) ）