序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇我國有幾個(gè)自治區(qū)范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

在迎接成立60周年大慶的日子里，回顧全區(qū)風(fēng)電發(fā)展的光輝歷程，感到無比振奮。在過去的32年中，自治區(qū)的風(fēng)電事業(yè)從無到有，從小到大，持續(xù)發(fā)展，保持先進(jìn)，并且成為各省區(qū)的排頭兵。從1975年開始，自治區(qū)離網(wǎng)型小風(fēng)機(jī)累計(jì)推廣應(yīng)用了約16萬臺(tái)，解決了65萬農(nóng)奴民的生活用電問題；從1989年起，安裝的并網(wǎng)型大中型風(fēng)電機(jī)組近1200臺(tái)，合計(jì)裝機(jī)容量60.4萬KW，約占全區(qū)電力總裝機(jī)的2.4％，具備了14.28億KWH的年發(fā)電能力。按照自治區(qū)制定的“十一五”發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，離網(wǎng)的小型風(fēng)機(jī)保有量要超過20萬臺(tái)；并網(wǎng)型的風(fēng)電機(jī)組合計(jì)容量要超過500萬KW，約占全區(qū)電力總裝機(jī)的10％，屆時(shí)，風(fēng)力發(fā)電對(duì)全區(qū)電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)水、節(jié)能、減排的約束目標(biāo)將發(fā)揮巨大的作用。

二、風(fēng)電的春天已來到，全國“風(fēng)電熱”在升溫

風(fēng)力發(fā)電是利用自然風(fēng)中的動(dòng)能，轉(zhuǎn)換成機(jī)械能，再轉(zhuǎn)換成電能，在發(fā)電過程中，不排放任何有害的氣體，國際上稱其為“環(huán)保能源”、“綠色電力”。在科技、環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水的四輪驅(qū)動(dòng)下，全球風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展，近20年來平均風(fēng)電裝機(jī)容量由1986年的122萬KW，增加到2006年的7422.3萬KW，增長率為22.8％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于水電、火電及核電等的平均年增率。

目前，德國風(fēng)電裝機(jī)位于世界第一，其后是美國、丹麥和印度等國，我國位居第七，與我國電力裝機(jī)容量居全球第二的位置極不相稱。

2006年1月1日《中華人民共和國可再生能源法》正式頒布實(shí)施了，龍?jiān)?、國電、華電、大唐、華能、魯能、中廣核、三峽工程公司等各大國有發(fā)電企業(yè)紛紛開展并加強(qiáng)了風(fēng)電前期和建設(shè)工作，一些民企也不失時(shí)機(jī)地加入風(fēng)能開發(fā)的行列，形成我國風(fēng)電建設(shè)史上的第一個(gè)熱潮，在2006年的一年中，全國風(fēng)電裝機(jī)增加了126萬KW，達(dá)到259萬KW，年增率達(dá)到94.7％。據(jù)專家預(yù)測，2007年全國風(fēng)電裝機(jī)有可能達(dá)到或接近500萬KW，可望躋身于世界四強(qiáng)。

自治區(qū)風(fēng)能資源總量巨大，品位較高，居全國首位。據(jù)中國氣象科學(xué)院測算，全區(qū)風(fēng)能總功率為10.1億KW，約占全國的1／4，依此風(fēng)電裝機(jī)也應(yīng)占1／4，至少占全國的1／5，2006年約占23.3％，從已核準(zhǔn)的項(xiàng)目和實(shí)際進(jìn)度來看，2007年有可能達(dá)到120萬KW，在全區(qū)電力中的占比可達(dá)3.4％。

目前，自治區(qū)經(jīng)國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目有6個(gè)，合計(jì)裝機(jī)為110萬KW，如果再加上自治區(qū)發(fā)展改革委核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目都能夠在2008年以前建成投產(chǎn)，則全區(qū)風(fēng)電裝機(jī)將突破200萬KW，風(fēng)電在全區(qū)電力中的占比可能達(dá)到5％左右。按此速度，可以完全實(shí)現(xiàn)自治區(qū)風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃中2010年400萬KW的裝機(jī)目標(biāo)。

自治區(qū)的12個(gè)盟市，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)風(fēng)電都很重視。赤峰市的克什克騰旗塞罕壩風(fēng)電場裝機(jī)17萬KW，暫列全國94處風(fēng)電場的首位。烏蘭察布市的輝騰錫勒風(fēng)電場裝機(jī)16萬KW，暫列全國第二。烏蘭察布市委市政府提出“打造中國風(fēng)電之都”的目標(biāo)，如能妥善安排、力促其成，2010年，風(fēng)電裝機(jī)將達(dá)到200萬KW，為全區(qū)乃至全國樹立一個(gè)風(fēng)能開發(fā)的樣板。

2007年4月10日在中國(上海)國際風(fēng)能展覽研討會(huì)上，中國龍?jiān)措娏瘓F(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)在開幕式上的代表發(fā)言中說，“龍?jiān)垂緺幦≡?010年以前保證實(shí)現(xiàn)風(fēng)電裝機(jī)500萬KW的目標(biāo)，并爭取達(dá)到600萬KW”，這是我國眾多風(fēng)電企業(yè)中最為宏偉的目標(biāo)，如能按期實(shí)現(xiàn)，則是對(duì)我國風(fēng)電事業(yè)做出的杰出貢獻(xiàn)。

中國福霖風(fēng)能開發(fā)公司總經(jīng)理徐洪亮同志講：2010年，中國風(fēng)電裝機(jī)預(yù)計(jì)是2000萬KW左右，約占全國總裝機(jī)的2.5％。中央要求以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)一切，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，2007年是個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。聽說指標(biāo)落空、一票否決，有關(guān)單位都在抓緊行動(dòng)，風(fēng)電工程項(xiàng)目特多，我們天天加班。

三、加快發(fā)展風(fēng)電的難點(diǎn)

環(huán)保節(jié)能是我國的基本國策，但是風(fēng)電發(fā)展許多難點(diǎn)。發(fā)展風(fēng)電是環(huán)保節(jié)能的重要舉措。但是加快風(fēng)電發(fā)展目前仍有許多難點(diǎn)。

(一)風(fēng)電技術(shù)裝備供不應(yīng)求

我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)是有一定基礎(chǔ)的。10年前就已經(jīng)能生產(chǎn)120KW、200KW、300KW及600KW，的風(fēng)電機(jī)組了。如今已能生產(chǎn)750KW、850KW、1MW、1.2MW及1.5MW的成套機(jī)組，全國已有風(fēng)電機(jī)組總裝廠和專業(yè)部件廠共35家，國產(chǎn)化率有的是50％，有的是70％，有的高達(dá)90％。但是每個(gè)廠每種機(jī)型一般年產(chǎn)僅幾十臺(tái)，多則幾百臺(tái)，唯有金風(fēng)科技股份有限公司能夠年產(chǎn)1000臺(tái)750KW的風(fēng)電機(jī)組。這就造成了設(shè)備造價(jià)偏高和“風(fēng)機(jī)缺貨，業(yè)主著急”的尷尬局面。

作為全國風(fēng)電最大市場的內(nèi)蒙古，近兩年雖有金風(fēng)、安訊能、順風(fēng)、Dewind、Gamesa等5家風(fēng)電設(shè)備制造商前來考察洽談，但真正動(dòng)工建廠的只有金風(fēng)一家，而且尚無產(chǎn)品出廠。這是自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)展改革委十分關(guān)切的問題。

(二)風(fēng)電價(jià)格形成機(jī)制原有模式已過時(shí)

上世紀(jì)90年代以前，我國電力價(jià)格的形成機(jī)制是“還本付息微利”電價(jià)，風(fēng)電也不例外。那時(shí)自治區(qū)風(fēng)電(含稅)上網(wǎng)電價(jià)是0.671－0.795元／KWH。2002年起，實(shí)行的是“特許權(quán)招標(biāo)定價(jià)”、“低價(jià)標(biāo)勝出”。風(fēng)電項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)是0.382－0.48元／KWH。在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)有明顯的偏低問題和影響風(fēng)電市場秩序的弊端。經(jīng)反映匯報(bào)，2006年12月22日國家發(fā)展改革委以發(fā)改價(jià)格[2006]2908號(hào)文，批復(fù)自治區(qū)烏拉特中旗、百靈廟、阿巴嘎三處風(fēng)電場的上網(wǎng)電價(jià)(含稅)分別為每千瓦時(shí)0.5497元、0.548元和0.579元，這個(gè)批復(fù)合理合情，應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行。

根據(jù)甲級(jí)設(shè)計(jì)院和專家們的測算，自治區(qū)近幾年所做的風(fēng)電場項(xiàng)目工程，單位造價(jià)為8000－9200元／KW，每年滿發(fā)的等效小時(shí)為2100－2500，發(fā)電成本為0.45元／KWH左右。按現(xiàn)行的風(fēng)電增值稅率為8.5％計(jì)算，上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)為0.56元／KWH左右，凈利潤約為6分／KWH，加上CDM交易的營業(yè)外收入，約為0.12元／KWH。符合三有利的精神，有利于健康持續(xù)發(fā)展。

建議：國家發(fā)展改革委物價(jià)部門把0.56元／KWH，作為全區(qū)風(fēng)電上網(wǎng)的標(biāo)桿價(jià)，不同階段國家調(diào)控范圍在0.03分／KWH以內(nèi)。

(三)電力網(wǎng)的職工疑慮影響工作效率

內(nèi)蒙古電網(wǎng)(過去稱蒙西電網(wǎng))原先負(fù)荷較小，網(wǎng)架較弱，近三年，實(shí)施了“三橫三縱”的發(fā)展戰(zhàn)略――每個(gè)地區(qū)至少建有一座500KV的變電站，每個(gè)旗縣至少建有一座220KV變電站，電力網(wǎng)架大大加強(qiáng)。如今，內(nèi)蒙電網(wǎng)的可調(diào)出力達(dá)到了1200萬KW，加上內(nèi)蒙東南部的“東電”網(wǎng)，全區(qū)可調(diào)出力超過了2000萬KW。這就為200萬KW風(fēng)電上網(wǎng)提供

了有力的支持條件。內(nèi)蒙電網(wǎng)大發(fā)展，是內(nèi)蒙經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的客觀需要，也是電網(wǎng)職工對(duì)自治區(qū)做出的杰出貢獻(xiàn)。

但是，由于一些職工誤信了“風(fēng)能是劣質(zhì)能源，風(fēng)電是電網(wǎng)中的雜質(zhì)”等不負(fù)責(zé)的傳言，產(chǎn)生了擔(dān)心和顧慮。因此，電網(wǎng)公司對(duì)風(fēng)電上網(wǎng)的研究過分謹(jǐn)慎，以致影響工作效率，遲遲不予承諾。如果電網(wǎng)公司考察了解國外的成功經(jīng)驗(yàn)，就能逐漸解除這些顧慮，重新安排上網(wǎng)次序，落實(shí)“風(fēng)電優(yōu)先”政策。

隨著自治區(qū)風(fēng)電規(guī)劃的全面實(shí)施，肯定會(huì)遇到一些接入系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和技改問題。過去風(fēng)電極少，電網(wǎng)的規(guī)劃跟著火電廠走，今后風(fēng)電大上，電網(wǎng)的規(guī)劃也要跟上風(fēng)電的發(fā)展。毫無疑問，電網(wǎng)必須安全運(yùn)行，還要為電力能源的優(yōu)化配置服務(wù)，這是電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和有關(guān)法規(guī)的實(shí)際行動(dòng)。

四、風(fēng)電人要走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)、追求科學(xué)發(fā)展

現(xiàn)在來看，風(fēng)電人如不認(rèn)真考慮，往往會(huì)走進(jìn)一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

1、“單機(jī)容量越大越好”是個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

上世紀(jì)90年代，普遍認(rèn)為單機(jī)300－600KW是經(jīng)濟(jì)容量，10年后人們認(rèn)為這種容量的機(jī)組已經(jīng)過時(shí)，而提出了750－1500KW的機(jī)組是經(jīng)濟(jì)容量，最近又有一些風(fēng)電業(yè)主盲目跟風(fēng)，要上2－3MW的巨型機(jī)組。其理由之一是充分利用優(yōu)良風(fēng)場，以為同一面積、單機(jī)容量越大，安裝的風(fēng)機(jī)總?cè)萘烤驮蕉?，其?shí)這是個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。風(fēng)機(jī)的布陣是以幾倍D來安排的，認(rèn)真計(jì)算就會(huì)得知，單位面積中，用不同容量單機(jī)的布置總?cè)萘渴且粯拥摹Ｆ淅碛芍浅浞掷酶呖盏娘L(fēng)。以為所有場址輪轂越高風(fēng)能越強(qiáng)，發(fā)電越多，成本就越低。其實(shí)這是海上風(fēng)電場的一般規(guī)律，而對(duì)陸上的不同場址，特別是對(duì)內(nèi)蒙古風(fēng)電場，并不都是如此。只需訪問一下內(nèi)蒙古各風(fēng)電場的職工，看看臺(tái)帳就會(huì)知道，1500KW風(fēng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)效益有時(shí)還不如750－850KW的風(fēng)機(jī)。從最近的報(bào)價(jià)來看1500KW的主機(jī)6400元／KW，綜合造價(jià)約為9200元／KW，而750KW的主機(jī)僅為4900元／KW，綜合造價(jià)僅8000元／KW。1500KW的主機(jī)可用率目前僅為91％－94％，而750KW的主機(jī)可用率可達(dá)94％一97％，從CF的理論計(jì)算值來看，1500KW的機(jī)組僅比750KW的機(jī)組高15％左右，如果再考慮安裝、檢修、停機(jī)等因素，1500KW機(jī)組的優(yōu)越性幾乎全被抵消了。所以說，單機(jī)容量越大越好是個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。我們要具體分析，認(rèn)真比較。

2、“單場容量”越大越好也是個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

上世紀(jì)80年代一個(gè)風(fēng)電場裝機(jī)容量上兆瓦就算不小了，90年代一個(gè)風(fēng)電場裝機(jī)上萬千瓦就算不小了，如今，有人認(rèn)為一個(gè)風(fēng)電場裝機(jī)5萬KW還算小的，要10萬KW、20萬KW、30萬KW、40萬KW，才算大風(fēng)電場。尤其是一些特大的發(fā)電企業(yè)介入風(fēng)電以后，都希望搞特大型的風(fēng)電場，在火電商、核電商看來，一臺(tái)大機(jī)組就一百萬KW，一個(gè)風(fēng)電廠也要上百萬KW，其實(shí)，風(fēng)力發(fā)電的本來屬性就是“分散發(fā)電，就近上網(wǎng)”。不加分析盲目追求百萬KW的大型風(fēng)電場是個(gè)誤區(qū)，業(yè)內(nèi)人士都明白這個(gè)道理。德國風(fēng)電全球第一，裝機(jī)2000萬KW還沒有聽說有幾個(gè)百萬KW級(jí)風(fēng)電場，大部分是分散發(fā)電。

3、“只有特大型國有電力企業(yè)才能搞風(fēng)電”也是個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

前來自治區(qū)的風(fēng)電投資商有上百家，真正運(yùn)作、發(fā)電的只是少數(shù)幾家大的電力國企，而很多中小型業(yè)主都在長期觀望，因此，人們誤以為他們?nèi)际窃凇俺醋鳌?。其?shí)，全區(qū)現(xiàn)有的200多座70米高的測風(fēng)塔和600臺(tái)NRG測風(fēng)儀，絕大多數(shù)是他們投資建設(shè)的，他們花個(gè)人的錢，投資十分小心。0.382元／KWH的電價(jià)，著實(shí)讓他們惶恐不安，膽小的早都嚇跑了，留下的都是很有頭腦的，相信法律會(huì)保護(hù)風(fēng)電、政策會(huì)逐步完善、政府不愿讓他們虧損。如果引進(jìn)的都是虧損企業(yè)就沒有太大的意義了，因此，他們步子很穩(wěn)，進(jìn)展緩慢也是情理之事。一概而論“假投資”是不客觀的。由此使我們想起印度Suzlon公司，作為一個(gè)市值85億美元的大型風(fēng)電企業(yè)，有開發(fā)建設(shè)風(fēng)電場的豐富經(jīng)驗(yàn)，有規(guī)劃、勘測設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行、管理和資本運(yùn)作的全套技能，又有自己的專利產(chǎn)品和完善的營銷體系。他們將上千臺(tái)并網(wǎng)機(jī)組實(shí)行股份制，所有業(yè)主及個(gè)人投資者都可以“領(lǐng)養(yǎng)”幾臺(tái)乃至一臺(tái)風(fēng)電機(jī)組。投資者一次投資后每年可以得到協(xié)議約定的固定回報(bào)和適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。這樣就使企業(yè)資產(chǎn)盤活、擴(kuò)大再生產(chǎn)，公司發(fā)展、個(gè)人受益、市場穩(wěn)步擴(kuò)大，走上了良性循環(huán)的發(fā)展之路。在德國有相當(dāng)大的一部分風(fēng)電機(jī)組也是“個(gè)體戶”當(dāng)業(yè)主。充分利用農(nóng)莊的場地和民間游資，成效很大。這些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們思考借鑒。所以，風(fēng)電企業(yè)不應(yīng)走一家壟斷的路，而要走“投資多元化”的道路。

五、政府重視、建設(shè)好內(nèi)蒙古風(fēng)電基地

內(nèi)蒙古電力經(jīng)過多年的快速發(fā)展，已經(jīng)成長壯大起來了，到2007年年底，全區(qū)電力裝機(jī)容量可達(dá)3500萬KW，相當(dāng)于山東省的70％，而人口僅相當(dāng)于山東的1／4。內(nèi)蒙古電力40％輸出到東北三省和北京市，是“西電東輸”的典型省區(qū)之一，對(duì)國家的現(xiàn)代化建設(shè)有重大的貢獻(xiàn)。

然而，內(nèi)蒙古的電力能源結(jié)構(gòu)卻很不合理，很不均衡，能源單一，弊端凸現(xiàn)。自治區(qū)缺水及環(huán)保壓力很大。電力系統(tǒng)的峰谷差非常大，既不經(jīng)濟(jì)也不穩(wěn)定?；痣娬{(diào)峰能力差，系統(tǒng)中可供調(diào)峰的水電及抽水蓄能電站容量相對(duì)很小，蘊(yùn)藏的資源也不夠豐富。而風(fēng)能的資源極為豐富，總功率達(dá)10.1億KW，其中可以開發(fā)利用的部分約有3.3億KW，主要分布在陰山山脈以北的廣袤草原上。全區(qū)優(yōu)良風(fēng)場的總面積達(dá)8萬km2。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有幾種，粗略地說，地表以上70米高處，年均風(fēng)速≥7.7m／s，年有效風(fēng)速小時(shí)≥7700，“5個(gè)7”就很好了。(現(xiàn)在有些測風(fēng)塔所得數(shù)據(jù)比這個(gè)高不少，我們暫不細(xì)議)這種高品位的風(fēng)，在其他省是比較少見的，南方有，但是有破壞性的風(fēng)和鹽霧，開發(fā)的難度要加大。

內(nèi)蒙古除了風(fēng)資源的優(yōu)勢外，廠址優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢、電網(wǎng)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢也比較明顯，本文暫不詳述。

有這樣好的條件，如不很好利用就太可惜了。如果我們把優(yōu)勢整合起來，就可能做到2015年全區(qū)裝機(jī)1500萬KW，2020年3300萬KW。這是什么概念呢?就是年發(fā)電876億KWH，相當(dāng)于三峽大水電。至于這么強(qiáng)大的電力如何輸出?肯定要用特高壓，需要報(bào)請(qǐng)國家電網(wǎng)公司做規(guī)劃。

2020年內(nèi)蒙古電力總裝機(jī)可能接近1億KW，風(fēng)電約占1／3的比重，是否會(huì)影響電網(wǎng)的安全運(yùn)行?這是一個(gè)重大的科技課題。我們聽說德國北部的石荷州風(fēng)電比重為46％，西班牙北部的納拉瓦州風(fēng)電比重為50％，他們通過氣象預(yù)報(bào)、科學(xué)調(diào)度能夠安全運(yùn)行，我們?yōu)槭裁床恍心?去年歐洲出現(xiàn)罕見事故，系統(tǒng)解列，大面積停電，有人懷疑是風(fēng)電惹的禍，后經(jīng)調(diào)查該事故與風(fēng)電無關(guān)。現(xiàn)代化的風(fēng)電機(jī)組在緊急的情況下能夠自動(dòng)報(bào)警，及時(shí)停機(jī)不會(huì)擴(kuò)散事故。

篇(2)

化學(xué)競賽的知識(shí)水平是否應(yīng)當(dāng)完全以中學(xué)化學(xué)教材一致？始終存在爭論。我們的看法是，化學(xué)競賽是一種課外活動(dòng)，其知識(shí)水平應(yīng)當(dāng)源于中學(xué)化學(xué)及其他中學(xué)學(xué)習(xí)到的科目的知識(shí)，但要適當(dāng)高于中學(xué)化學(xué)教材水平。高多少？這個(gè)“度”要大家共同來討論，難以用一根固定的尺子來量。我們的基本思想是，參加競賽的應(yīng)當(dāng)是優(yōu)秀中學(xué)生，應(yīng)當(dāng)在中學(xué)教師的指導(dǎo)下開展細(xì)水常流的課外活動(dòng)，加上自身的努力，獲得超過中學(xué)課本的知識(shí)，因而競賽知識(shí)不應(yīng)局限于中學(xué)課本。例如，我們主張學(xué)生應(yīng)當(dāng)有常見元素的基本知識(shí)。所謂“常見”，不能拿中學(xué)課本來衡量。例如，銅，中學(xué)課本里連單獨(dú)一節(jié)都未設(shè)置，但你能說它不常見嗎？人類社會(huì)經(jīng)歷了相當(dāng)長的“青銅時(shí)代”，足以證明銅是“常見元素”。又如鉻，中學(xué)化學(xué)實(shí)驗(yàn)室里就有許多含鉻的試劑，課本里說到強(qiáng)氧化劑時(shí)常提到重鉻酸鉀，有機(jī)化學(xué)、分析化學(xué)（容量分析）里也經(jīng)常用，說明它是常見的。因此，可以認(rèn)為競賽題涉及這些元素的基本性質(zhì)與最重要的化合價(jià)和化合物及其最基本的性質(zhì)是不過分的，不能被指責(zé)為“大學(xué)內(nèi)容”。又如近年競賽試題把I2+S2O32–的反應(yīng)作為參賽者應(yīng)當(dāng)已有的知識(shí)，顯然不是中學(xué)化學(xué)知識(shí)，但高考試題已經(jīng)作為信息給出3次，許多中學(xué)教師在上課時(shí)都提到。而且這一知識(shí)是容量分析中最重要、最經(jīng)常遇到的反應(yīng)之一，即使中學(xué)老師在上課時(shí)沒提到過，也應(yīng)當(dāng)是優(yōu)秀學(xué)生可在課外活動(dòng)里獲得的知識(shí)。有的老師反映，對(duì)優(yōu)秀學(xué)生，學(xué)有余力，適當(dāng)、少量、有度地增加一些最常見最基本最主要的具體化學(xué)知識(shí)，對(duì)學(xué)生提高能力和今后求學(xué)成長確有好處，符合“因材施教”的原則，我們絕沒有要求中學(xué)生普遍地全體地大量地在課外活動(dòng)里被“灌輸”一大堆大學(xué)化學(xué)知識(shí)。近年有的試題在體現(xiàn)“學(xué)得多智力不高不能占到便宜，學(xué)得適度智力高才能優(yōu)勝”的命題策略總體上比過去強(qiáng)，特別是降低了屬于大學(xué)化學(xué)的原理性知識(shí)的水平。

當(dāng)年試題的某些知識(shí)點(diǎn)是頭年初賽題里出現(xiàn)過的。這樣做對(duì)不對(duì)？我們認(rèn)為這樣做是對(duì)的，有利于逐年調(diào)整試題的知識(shí)水平到“適度”，有利于老師們把握競賽試題水平，更有利于抑制過度的純知識(shí)灌輸式的請(qǐng)大學(xué)教師對(duì)中學(xué)生在課外進(jìn)行培訓(xùn)。但搞得太多不一定可取，最好新一年的試題有全新的思路和面貌，提高試題本身的新穎度和創(chuàng)造性。

近年初賽試題與過去相同，嘗試了“思維容量大，應(yīng)答書寫少”的特點(diǎn)。我們的試題沒有通常在高考中普遍采納的所謂客觀性試題的選擇題。選擇題具有預(yù)示答案的特征，較難考察學(xué)生面對(duì)自己不熟悉的事物通過對(duì)信息的獲取、理解、分析、綜合自己得出答案的自信心強(qiáng)弱和應(yīng)變能力，也較難考察應(yīng)試者的創(chuàng)造性思維能力，因而一般而言不適合于作為競賽試題的題型。我們不贊成在各省市自治區(qū)進(jìn)行不符合全國初賽的命題思想、題型、知識(shí)要求、能力要求的“預(yù)賽”來篩選出參加初賽的選手，特別是“模擬高考”式的預(yù)賽，因?yàn)檫@種篩選并不科學(xué)，學(xué)生參加全國初賽離高考還有相當(dāng)長時(shí)間，尚未進(jìn)行“大運(yùn)動(dòng)量”的復(fù)習(xí)，不可能達(dá)到高考所要求的應(yīng)試速度。教育部有關(guān)單位強(qiáng)調(diào)，具有保送資格的學(xué)生的人數(shù)要與該省、市、自治區(qū)參加明年高考的人數(shù)相關(guān)，也要與參加本次競賽的人數(shù)相關(guān)，參加此次競賽人數(shù)少了，等于自動(dòng)放棄被保送上大學(xué)的學(xué)生名額。有的同志說，我們不稀罕這種保送，你給保送名額我們的學(xué)生也不去，即便這是實(shí)情，也與通過全國初賽吸引學(xué)生、促進(jìn)教學(xué)、探索道路、選拔學(xué)生的競賽宗旨向背離。

化學(xué)競賽初賽試題有一種試題可以稱為“科學(xué)謎語題”。這是我們努力發(fā)展的一種題型。猜謎是古今中外經(jīng)久不衰的智力游戲。其實(shí)，大自然就是一部巨大的謎書。“大自然往往把一些深刻的東西隱藏起來，只讓人們見到表面或局部的現(xiàn)象，有時(shí)甚至只給一點(diǎn)暗示。”（見《科學(xué)發(fā)現(xiàn)縱橫談》王梓坤，北師大出版社，1993，第41頁）我們制作的化學(xué)謎語賽題與通常的燈謎最大的不同是什么呢？燈謎的謎底都是猜謎人已有的知識(shí)，例如，一個(gè)燈謎的謎面是：“南面而坐，北面而朝，像憂而憂，像喜而喜”，謎底是鏡子。鏡子當(dāng)然一定是猜謎人已有的知識(shí)，只是制謎人謎面做得好時(shí)，100個(gè)人同時(shí)猜謎，也只有幾個(gè)人真正能理解謎面，猜出謎底。我們制作的化學(xué)謎語的謎底卻大多是猜謎人未知的知識(shí)（當(dāng)然也不排除已知的）。我們的謎面是構(gòu)建這個(gè)未知知識(shí)的信息，猜謎人的智力強(qiáng)弱表現(xiàn)在能否用已有的知識(shí)（包括與謎底不一定直接相關(guān)的具體的描述性的化學(xué)知識(shí)、與信息相關(guān)的中學(xué)化學(xué)學(xué)到的基本概念和基本原理）來理解這些信息，對(duì)這些信息進(jìn)行加工、分析、綜合，加上豐富的想象力、聯(lián)想力、洞察力以及猜測能力，當(dāng)然經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)也起作用，最后創(chuàng)造性地形成謎底。既然謎底是新知識(shí)，是猜謎人自己從信息得出的新知識(shí)，實(shí)質(zhì)上就考察了猜謎人的創(chuàng)造力。因此，我們認(rèn)為，這種題型是考察創(chuàng)造能力的好形式，值得深入研究。不過，我們認(rèn)為，由于這類試題像通常猜燈謎一樣，得出結(jié)論的人不會(huì)太多，恐怕不適合作水平性考試題，恐怕也不適合作選拔比例很大的高考題。

在教學(xué)過程中，貴在告訴學(xué)生，我們不能事事時(shí)時(shí)對(duì)事物的原因窮追不舍，似乎越細(xì)節(jié)越好。對(duì)許多事物的原因，在一定的知識(shí)背景下，只能達(dá)到一定的層次，繼續(xù)問下去可以，需要更寬闊深厚的知識(shí)背景，其中不乏尚未開辟的處女地。追究解釋的試題學(xué)生們心中無底的應(yīng)答情況，很可能正暴露了我們教學(xué)中對(duì)認(rèn)識(shí)的層次把握得不好，沒有把認(rèn)識(shí)的層次說清楚。東方人的思維偏重抽象、籠統(tǒng)、整體、理性，西方人思維偏重具體、詳實(shí)、部分、感性，最明顯的例子是中醫(yī)理論與西醫(yī)理論。這是長期的文化傳統(tǒng)的積淀。我們學(xué)習(xí)來自西方的科學(xué)，有些人誤解為事事時(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)細(xì)節(jié)窮追不舍，而不顧自己的知識(shí)背景是否夠得上繼續(xù)深入細(xì)節(jié)，忘記對(duì)事物的認(rèn)識(shí)抽象與具體、籠統(tǒng)與詳實(shí)是相輔相成的。如今許多西方人反而對(duì)老子的《道德經(jīng)》越來越感興趣，這應(yīng)引起我們的深思。如今我國的中學(xué)科學(xué)教育，不是細(xì)節(jié)太少，反而是從細(xì)節(jié)上升到對(duì)科學(xué)通用概念和整個(gè)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)過少。這不等于說應(yīng)該滿足對(duì)事物原因的籠統(tǒng)認(rèn)識(shí)，對(duì)事物原因逐步深入是科學(xué)的根本所在，我們不應(yīng)該滿足于對(duì)事物哲理化的籠統(tǒng)解釋，但不應(yīng)在尚未達(dá)到一定知識(shí)背景時(shí)就對(duì)事物更深入的原因窮追不舍，因此，分清認(rèn)識(shí)的層次在教學(xué)上更應(yīng)重視。教學(xué)中應(yīng)將學(xué)生知識(shí)背景尚不足以深入的細(xì)節(jié)留給學(xué)生今后去達(dá)到，開個(gè)窗口，而不必作籠統(tǒng)抽象或者用過分哲理化的所謂“解釋”來搪塞。堅(jiān)持適度的“解釋”才有可能使受教育者從此立下了深入探討事物原因的雄心壯志，形成從事科學(xué)創(chuàng)造的潛質(zhì)。相反，不顧背景知識(shí)的水平而過多地沉迷于似是而非的“解釋”將使學(xué)生不知所措。我們常常聽到有的學(xué)生無可奈何地說：“真理掌握在老師手里”。這應(yīng)引起深思。

我國中學(xué)化學(xué)與大多數(shù)國家專為培養(yǎng)上大學(xué)學(xué)理工科的在中學(xué)里的大學(xué)預(yù)科生的中學(xué)化學(xué)相比（請(qǐng)參見經(jīng)過反復(fù)修訂的國際競賽大綱的三級(jí)劃分），其不足處，筆者認(rèn)為，可歸納為如下幾點(diǎn)：中學(xué)化學(xué)總時(shí)數(shù)較低（指對(duì)準(zhǔn)備上大學(xué)學(xué)理工科的學(xué)生），基本化學(xué)事實(shí)少（無論元素化學(xué)還是有機(jī)化學(xué)），基本原理涉及的概念少（如動(dòng)力學(xué)基礎(chǔ)、熱力學(xué)基礎(chǔ)、電子云、立體化學(xué)、平衡常數(shù)、電極電勢、定量分析原理等，有的根本未涉及，有的不要求定量表述），聯(lián)系實(shí)際過少（我國中學(xué)生的面對(duì)社會(huì)實(shí)際問題表現(xiàn)出來的科學(xué)能力只處于國際中學(xué)生的中下水平，見中德中學(xué)生科學(xué)能力調(diào)查報(bào)告等資料），化學(xué)實(shí)驗(yàn)要求更低（時(shí)數(shù)和要求都低，許多學(xué)校極少做甚至根本不做實(shí)驗(yàn)，內(nèi)容偏重驗(yàn)證，較少或根本無探究性實(shí)驗(yàn)），相反，我國中學(xué)化學(xué)教學(xué)中，對(duì)基本概念的要求過高（過多地追求嚴(yán)格的定義與相互關(guān)系），化學(xué)計(jì)算要求高（可能與我國學(xué)生數(shù)學(xué)能力十分突出，在國際中學(xué)生中一直處于領(lǐng)先地位的文化傳統(tǒng)有關(guān)），更要命的是，不論知識(shí)的重要與否，都過分強(qiáng)調(diào)其對(duì)思維能力的訓(xùn)練價(jià)值，常常對(duì)一些于形成科學(xué)整體認(rèn)識(shí)及基本概念系統(tǒng)不十分重要的知識(shí)，也要作思維訓(xùn)練的無謂“拔高”，大運(yùn)動(dòng)量練習(xí)，以至千錘百煉，早起晚睡，疲于奔命。我們化學(xué)競賽力圖在面對(duì)少數(shù)優(yōu)秀學(xué)生的中學(xué)化學(xué)教學(xué)中改變這種面貌。

最后需要討論的是：如果初賽的知識(shí)水平基本上維持在《化學(xué)讀本》的水平競賽基本要求作相應(yīng)修改），各省、市、自治區(qū)從初賽優(yōu)勝者中選的選手（4-6人）在約2個(gè)月的業(yè)余省級(jí)培訓(xùn)期間能否達(dá)到?jīng)Q賽試題對(duì)知識(shí)基礎(chǔ)的要求，能不能在決賽中取得優(yōu)勝，并進(jìn)入國際集訓(xùn)隊(duì)，乃至出國，更期望出國必拿金牌榮歸？對(duì)此問題要從四個(gè)方面思考。一是初賽后的各級(jí)競賽（包括決賽）的知識(shí)基礎(chǔ)定位在哪里？二是這些競賽的試題是否確實(shí)體現(xiàn)這種定位，既不太高，也不太低？三是大家對(duì)這些競賽的試題的知識(shí)基礎(chǔ)如何理解？四是初賽優(yōu)勝者能否在各競賽前不長的時(shí)間里從初賽的知識(shí)基礎(chǔ)發(fā)展到它們所需的知識(shí)基礎(chǔ)？這需要大家都從實(shí)際出發(fā)，共同來討論協(xié)商，形成比較一致的意見。

篇(3)

【摘要】城市污水處理市場化是水業(yè)市場化的重要內(nèi)容之一。本文主要通過對(duì)其必要性、發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策、政府決策方面進(jìn)行分析，力圖全面把握其市場化的進(jìn)程和發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】污水處理市場化現(xiàn)狀發(fā)展對(duì)策

近年來，城市水業(yè)市場化成為熱門話題。城市水業(yè)市場化是涵蓋城市供水、污水處理、節(jié)水，包括污水再生利用等產(chǎn)業(yè)范圍的改革。其中，污水處理市場化在實(shí)際運(yùn)作上剛剛開啟，問題很多，探索的意義更為明顯。因此，本文以城市污水處理市場化為主題，具體分析其市場化的各個(gè)方面。

從概念角度來看，污水處理市場化至少應(yīng)包括三方面：（1）防治水污染、保護(hù)水資源的集約化；（2）水資源利用主體產(chǎn)權(quán)的多元化；（3）污水處理和污水處理設(shè)施運(yùn)作、服務(wù)的市場化。在具體運(yùn)作過程中，要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè)，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國內(nèi)外企業(yè)和個(gè)人等多元化投資建設(shè)的局面，讓市場機(jī)制貫穿于污水處理運(yùn)作的全過程。

一、推行城市污水處理市場化的必要性

長期以來，我國的城市污水處理一直被當(dāng)作公益事業(yè)，靠政府養(yǎng)著，很多城市污水處理廠都是事業(yè)單位，準(zhǔn)事業(yè)單位的運(yùn)作模式使得競爭缺乏，運(yùn)行成本高，其建設(shè)資金主要來源于城市維護(hù)建設(shè)稅，這筆稅額很小，與幾十億元的建設(shè)費(fèi)用相比差得很遠(yuǎn)，同時(shí)常年生活污水處理費(fèi)征收水平低，缺乏穩(wěn)定的資金來源和有效的宏觀調(diào)控，難以調(diào)動(dòng)起積極性，城市污水處理廠長期處于虧損狀態(tài)，難以適應(yīng)城市化發(fā)展要求。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市生活污水排放量持續(xù)上升，如果光靠政府投入，必然給中央財(cái)政和地方財(cái)政帶來巨大壓力?？梢钥闯觯诋?dāng)前城市污水處理設(shè)施急需建設(shè)及資金嚴(yán)重短缺的雙重壓力的環(huán)境里，政府投資、建設(shè)、運(yùn)行的傳統(tǒng)治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問題，根本在于改變計(jì)劃體制中的思考方式，適應(yīng)市場機(jī)制的要求，走出認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，走水業(yè)市場化道路，將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉(zhuǎn)移到社會(huì)上去，從而推動(dòng)潛在市場向現(xiàn)實(shí)市場轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。

二、城市污水處理市場化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）初現(xiàn)成效

十六屆三中全會(huì)提出對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行改革以后，明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場化方向，地方政府對(duì)城市污水處理行業(yè)改革方向的認(rèn)識(shí)也逐漸統(tǒng)一起來，我國城市污水處理真正開始了市場化的進(jìn)程，在主體、投融資體制、價(jià)格機(jī)制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架，相繼出臺(tái)了一些實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)意見，全國城市污水處理市場化由沿海到內(nèi)地逐漸成了三個(gè)發(fā)展程度不同的區(qū)域，而且初步建立了污水處理收費(fèi)體系，至2002年底，除自治區(qū)外的30個(gè)省、市全都實(shí)行了污水處理收費(fèi)制度。以此為基礎(chǔ)，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過渡，有幾個(gè)城市的相關(guān)企業(yè)還實(shí)現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國營企業(yè)也積極進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制，提高了市場競爭力，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會(huì)資本開始通過眾多上市公司或投資公司進(jìn)入城市污水處理行業(yè)，各種資本積極進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務(wù)和環(huán)境集團(tuán)均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。

（二）仍存在著很多問題

我國污水處理市場化實(shí)踐僅幾年時(shí)間，在一些認(rèn)識(shí)、政策和管理體制方面的問題也是明顯的，這些問題嚴(yán)重制約著污水處理市場化的發(fā)展。

第一，政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)上仍存在偏差。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)極端上：一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性思維方式的影響使人們的認(rèn)識(shí)還停留在依賴政府的層面上，過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)提供設(shè)施的責(zé)任。另一方面，沒有全面認(rèn)識(shí)市場機(jī)制的實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)，片面夸大市場化的作用，有的甚至將BOT項(xiàng)目誤解由投資者最后承擔(dān)項(xiàng)目成本，忽略了政府的主導(dǎo)作用。

第二，城市污水處理市場化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場化是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一兩項(xiàng)制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場需求的公用事業(yè)，人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業(yè)之間建立起供求關(guān)系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時(shí)，現(xiàn)有的有關(guān)市場化的政策缺乏對(duì)細(xì)節(jié)的規(guī)定，特別是當(dāng)遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安排和實(shí)行稅收優(yōu)惠等深層次問題時(shí)，既缺乏可供操作的實(shí)際辦法，也沒有明確賦予地方政府實(shí)施的權(quán)限，往往造成有政策無作為的局面。因此，市場化改革要想繼續(xù)進(jìn)行，急需把市場化過程中的核心內(nèi)容法制化。

第三，現(xiàn)有污水處理收費(fèi)力度小，價(jià)格難以體現(xiàn)價(jià)值。良好的收費(fèi)體系是污水處理市場化方式建設(shè)和運(yùn)營的前提，政府付出的污水處理費(fèi)好比房租，只要有穩(wěn)定合理的租金，市場中自然會(huì)有人投資出租。專家認(rèn)為，供、排水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率只有達(dá)到6%以上，才能吸引投資者介入，然而目前我國城市污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，因此難以吸引企業(yè)投資。如果各地政府能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，切實(shí)貫徹水價(jià)改革政策，使投資回報(bào)水平趨于合理，全面推動(dòng)水處理市場化將指日可待。

第四，地方政府應(yīng)用市場化模式的能力欠缺，沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)機(jī)制。城市污水處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對(duì)如何運(yùn)作BOT、TOT等市場化模式缺乏了解，也缺乏專業(yè)人員的管理，污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時(shí)，目前與此項(xiàng)工作最為相關(guān)的市政和環(huán)保部門，相互之間的職責(zé)授權(quán)不明確，存在多頭管理。因此，規(guī)范市場化動(dòng)作，有效規(guī)避市場化模式給政府和社會(huì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，必須要有專門的機(jī)構(gòu)去監(jiān)督和管理。三、針對(duì)城市污水處理市場化的對(duì)策建議

實(shí)行市場化，政府并非可以甩手不管，政府的職責(zé)是做好規(guī)劃，做出科學(xué)的公共決策進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。

（一）正確處理政府與市場的關(guān)系

首先，適當(dāng)集中政府職能，把政府部門從污染治理的“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”。在此以前，市場中其實(shí)只有政府一個(gè)投資人，監(jiān)管市場就是監(jiān)管自己。只有政府不再作為直接投資人，才有可能建立各種資本的平等關(guān)系，非國有資本才可能進(jìn)入這個(gè)市場。國有資本的保值、增值，只能靠經(jīng)營的成功，而非政府的行政保護(hù)。一句話，政府必須管理好污水處理市場，但絕不能直接進(jìn)入市場去投資和運(yùn)營。

其次，因地制宜地選擇市場化模式，統(tǒng)籌管理城市水資源和水污染治理。在中長期設(shè)施建設(shè)方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、市場化開始較早的城市，政府可以充分利用市場化方式；而對(duì)于西部地區(qū)，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，給予財(cái)政支持。拓展投融資渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特許經(jīng)營形式引入私人資本。具體說來，可以對(duì)新建項(xiàng)目，采用BOT投融資方式，政府以將來的收益來換取資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模的投入。對(duì)國家為改善經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)投入的項(xiàng)目，可以采取準(zhǔn)BOT模式。對(duì)近期已建成的污水處理廠項(xiàng)目，采用TOT方式，有利于盤活存量資產(chǎn)，利用變現(xiàn)資金進(jìn)一步加快新的污水處理廠建設(shè)。對(duì)早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項(xiàng)目，采取委托運(yùn)營模式。在給水缺口較大地區(qū)，可以采取供排水“一體化”模式。

（二）建立配套法規(guī)、政策體系，營造良好政策環(huán)境

污水處理行業(yè)經(jīng)營過程缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束，使投資者感到風(fēng)險(xiǎn)難測，在上文中，已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)說明，因此要吸引投資首先就要解決這個(gè)問題。在目前資金短缺的環(huán)境中，政府更要改變以往單純投資者的心理，努力營造良好的投資環(huán)境。從公共決策角度看，政府應(yīng)該制定合理的投資回報(bào)政策，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，逐步建立和完善一個(gè)保障所有投資者利益的法律法規(guī)體系，提供一個(gè)公平公正公開的競爭環(huán)境，建立多元化的污水處理投資機(jī)制。

最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進(jìn)行市場化的研究，從國際經(jīng)驗(yàn)看，二者捆綁式發(fā)展有一定必然性。但應(yīng)注意的是，這兩個(gè)相關(guān)行業(yè)的市場化不在一個(gè)起跑線上。對(duì)于剛剛起步的城市污水處理市場化，仍需要一個(gè)單獨(dú)的政策框架。

總體而言，這個(gè)框架的建立應(yīng)該是一個(gè)從小處著手、逐漸完善的過程。最初因缺少經(jīng)驗(yàn)而不完善是可以理解的，但法律上的權(quán)威性必須保證，起碼也應(yīng)是行政規(guī)章?？蚣艿暮诵膬?nèi)容應(yīng)該包括產(chǎn)權(quán)體制、投資體制、收費(fèi)制度、政府對(duì)市場的監(jiān)管等等。細(xì)節(jié)上至少應(yīng)涉及特許經(jīng)營制度、過渡期的政府補(bǔ)貼、BOT規(guī)則等細(xì)節(jié)內(nèi)容?？蚣苓€應(yīng)該是可操作的、發(fā)展的。最初的框架可以在實(shí)踐中修改完善，但不能已有的承諾。只有這樣，才能真正做到行業(yè)有法可依，形成開放、規(guī)范、有序的污水處理市場。

（三）建立合理的污水處理收費(fèi)體系

合理的污水處理收費(fèi)體制可以逐步將污水處理費(fèi)調(diào)整到居民的承受能力范圍內(nèi)的合理水平，這有助于完善水價(jià)形成機(jī)制。在污水處理方面必須由政府掌握收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這既是權(quán)利也是義務(wù)，核心原則就是使用者要付費(fèi)，污染者更應(yīng)該付費(fèi)，保證污水處理廠的正常運(yùn)行。我國城市污水中工業(yè)廢水約占40%—50%，比發(fā)達(dá)國家要高得多，而污水處理廠運(yùn)營及管理成本是依據(jù)污水排放系統(tǒng)的水量與水質(zhì)而確定的，因此計(jì)費(fèi)時(shí)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都要考慮，要綜合排出污水中各種污染物的多少來計(jì)費(fèi)。

篇(4)

跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算,是指試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)以人民幣報(bào)關(guān)并以人民幣結(jié)算的進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)算,簡而言之,就是企業(yè)在對(duì)外貿(mào)易結(jié)算時(shí)使用人民幣計(jì)價(jià)并結(jié)算,到時(shí)候出口收到的是人民幣,進(jìn)口付出的也是人民幣,《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法的實(shí)施細(xì)則》第二條對(duì)此做了明確的定義。該定義中有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)值得注意:1、人民幣是我國的貨幣,人民幣跨境結(jié)算使人民幣支付結(jié)算功能由境內(nèi)交易擴(kuò)大到境外交易;2、人民幣結(jié)算境內(nèi)外等值等價(jià),不涉及匯兌成本和風(fēng)險(xiǎn),有利于企業(yè)更精確的鎖定財(cái)務(wù)成本;3、跨境貿(mào)易必須符合真實(shí)性的要求,這是開展跨境人民幣結(jié)算的一個(gè)核心原則。因?yàn)殚_辦此業(yè)務(wù)的主要目的就是要為企業(yè)對(duì)外貿(mào)易提供便利,如果違背了這個(gè)初衷,跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算這個(gè)平臺(tái)就失去了現(xiàn)實(shí)意義;4、跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算是人民幣跨境業(yè)務(wù)中的一種,除了跨境貿(mào)易外,人民幣跨境業(yè)務(wù)還包括跨境賬戶服務(wù)、跨境融資、跨境擔(dān)保、跨境投資等。

我國與跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算相關(guān)的法律、法規(guī)及其制定背景

目前,我國規(guī)范跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算的法規(guī)、規(guī)章主要包括《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》、《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》等。

由于2008年全球金融危機(jī)影響不斷擴(kuò)散,為了減少企業(yè)因匯率波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn),保持我國與周邊國家和地區(qū)的貿(mào)易正常發(fā)展,國務(wù)院于2009年4月8日決定在上海市和廣東省廣州、深圳、珠海、東莞4城市先行開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)工作,境外地域范圍確定為港澳地區(qū)和東盟國家;同年7月1日,中國人民銀行會(huì)同財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)共同制定并出臺(tái)了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》;7月3日,中國人民銀行又印發(fā)了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》;2010年6月17日,中國人民銀行等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》,增加北京、天津、云南、四川、重慶等18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)為試點(diǎn)地區(qū),廣東省的試點(diǎn)范圍由4個(gè)城市擴(kuò)大到全省,增加上海市和廣東省的出口貨物貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量。跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算的境外地域由港澳、東盟地區(qū)擴(kuò)展到所有國家和地區(qū)。

跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算的實(shí)施,可以便利企業(yè)的跨境貿(mào)易結(jié)算,使企業(yè)有效規(guī)避匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、鎖定財(cái)務(wù)成本;同時(shí),以人民幣作為結(jié)算貨幣可以減少企業(yè)的貨幣兌換環(huán)節(jié),降低企業(yè)的交易成本;另外,中國人民銀行在《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章中明確了該類業(yè)務(wù)不納入外匯核銷、不納入外債指標(biāo)管理,可以減少企業(yè)的手續(xù)、提高貿(mào)易便利化程度,同時(shí)降低了企業(yè)對(duì)外賒購的門檻。

另外,實(shí)施跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算,也是遵從國際慣例的需要:首先,遵守國際通行的結(jié)算慣例。用人民幣結(jié)算,銀行仍然能按照國際慣例開辦所有配套服務(wù),如信用證、托收、匯款、備用信用證等等;其次,采用國際通行的行清算模式。即境外的參加銀行通過在境內(nèi)的銀行開立人民幣同業(yè)往來賬戶,由境內(nèi)的銀行他與境內(nèi)的其他銀行進(jìn)行清算,而境外參加行和境內(nèi)行之間的清算信息則是通過國際通行的SWIFT進(jìn)行傳遞并實(shí)現(xiàn)賬戶處理;三是遵循國際反洗錢和反恐融資要求。目前我國有專門的反洗錢法,也加入了國際上有關(guān)反洗錢和反恐融資的國際條約,因此我們境內(nèi)的銀行和企業(yè)在開展跨境人民幣結(jié)算時(shí)同樣有義務(wù)履行相關(guān)的反洗錢和反恐融資要求。

辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算應(yīng)注意的法律問題

作為試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)注意的主要法律問題:

第一,人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算的申請(qǐng)和前提:首先,企業(yè)向銀行提出辦理人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)的意愿,由銀行向中國人民銀行等主管機(jī)構(gòu)推薦為“跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)企業(yè)”候選,待中國人民銀行等機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后,企業(yè)即具備辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的資格。另外,試點(diǎn)企業(yè)還需提前安排以人民幣作為結(jié)算貨幣的貿(mào)易合同、辦理人民幣報(bào)關(guān)手續(xù),并向銀行遞交辦理國際結(jié)算業(yè)務(wù)的單證資料及業(yè)務(wù)申請(qǐng)書。

除必要的貿(mào)易合同與結(jié)算方式安排之外,企業(yè)的境外貿(mào)易伙伴也需要提前在境外的商業(yè)銀行開立人民幣賬戶,以便收取人民幣資金;如境外企業(yè)是貿(mào)易關(guān)系中的買方,還需要通過境外商業(yè)銀行提前獲取支付所需的人民幣資金。

第二,根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》第19條的規(guī)定:“試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)確?？缇迟Q(mào)易人民幣結(jié)算的貿(mào)易真實(shí)性”,為此,試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)做好下列三方面的基礎(chǔ)工作:

首先,試點(diǎn)企業(yè)辦理跨境貿(mào)易人民幣收付時(shí),應(yīng)如實(shí)填寫并向境內(nèi)結(jié)算銀行提交《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算出口收款說明》或《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算進(jìn)口付款說明》,提交證明其貿(mào)易真實(shí)性背景的單證(合同、發(fā)票),配合境內(nèi)結(jié)算銀行對(duì)交易單證的真實(shí)性及其與人民幣收支的一致性進(jìn)行合理審查。

其次,試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)建立跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算臺(tái)賬,準(zhǔn)確記錄進(jìn)出口報(bào)關(guān)信息和人民幣資金收付信息。

再次,試點(diǎn)企業(yè)收到跨境人民幣款項(xiàng)時(shí),應(yīng)填寫《涉外收入申報(bào)單》并于5個(gè)工作日內(nèi)辦理申報(bào);對(duì)外支付人民幣款項(xiàng)時(shí),應(yīng)在提交《境外匯款申請(qǐng)書》或《對(duì)外付款/承兌通知書》的同時(shí)辦理申報(bào)。

第三,在合同簽訂環(huán)節(jié)上,出口企業(yè)在與境外企業(yè)簽訂人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算的貿(mào)易合同時(shí),應(yīng)注意了解境外企業(yè)是否有人民幣資金來源用以支付合同款項(xiàng),以及交易企業(yè)所在國家、地區(qū)以人民幣報(bào)關(guān)是否會(huì)產(chǎn)生影響。

第四,在貨物報(bào)關(guān)環(huán)節(jié)上,人民幣跨境結(jié)算所對(duì)應(yīng)的報(bào)關(guān)幣種應(yīng)當(dāng)為人民幣。目前全國所有的海關(guān)現(xiàn)場都已經(jīng)接受人民幣報(bào)關(guān),企業(yè)在報(bào)關(guān)時(shí)無需填寫核銷單號(hào),但應(yīng)注意不能將人民幣和其他幣種混合報(bào)關(guān)。

第五,在預(yù)收預(yù)付環(huán)節(jié)上,根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》第15條的規(guī)定,試點(diǎn)企業(yè)預(yù)收、預(yù)付人民幣資金實(shí)行比例管理,具體管理辦法由人民銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)制定。對(duì)于預(yù)收、預(yù)付人民幣資金超過合同金額25%的,試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向其境內(nèi)結(jié)算銀行提供相應(yīng)的貿(mào)易合同原件及復(fù)印件。預(yù)收、預(yù)付人民幣對(duì)應(yīng)貨物報(bào)關(guān)后,或?qū)?yīng)貨物無法按照預(yù)計(jì)時(shí)間報(bào)關(guān)的,試點(diǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面通知其境內(nèi)結(jié)算銀行實(shí)際報(bào)關(guān)時(shí)間或調(diào)整后的預(yù)計(jì)報(bào)關(guān)時(shí)間。

第六,在延收延付環(huán)節(jié)上,根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》第22、23條規(guī)定:中國人民銀行建立人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng),逐筆收集并長期保存試點(diǎn)企業(yè)與人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算有關(guān)的各類信息,按日總量匹配核對(duì),對(duì)人民幣跨境收付情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、監(jiān)測。境內(nèi)結(jié)算銀行和境內(nèi)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的相關(guān)要求接入人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)并報(bào)送人民幣跨境收付信息。企業(yè)在辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算時(shí)出現(xiàn)延期收付超過210天或?qū)⒊隹陧?xiàng)下的人民幣資金留存境外的,應(yīng)當(dāng)通過其境內(nèi)結(jié)算銀行向中國人民銀行的人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)報(bào)送相關(guān)信息。

第七,在國際收支申報(bào)環(huán)節(jié)上,跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算項(xiàng)下涉及的國際收支交易,企業(yè)和境內(nèi)結(jié)算銀行應(yīng)當(dāng)按照《國家外匯管理局綜合司關(guān)于跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算中國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)有關(guān)事宜的通知》及有關(guān)規(guī)定辦理國際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào),申報(bào)幣種為人民幣。

第八,在外債登記環(huán)節(jié)上,跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算項(xiàng)下發(fā)生的預(yù)收預(yù)付和延收延付業(yè)務(wù),暫按現(xiàn)行外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測有關(guān)規(guī)定,由試點(diǎn)企業(yè)登錄貿(mào)易信貸登記管理系統(tǒng)辦理人民幣債權(quán)債務(wù)的登記,但是目前無額度控制,即人民幣跨境結(jié)算所產(chǎn)生的對(duì)外負(fù)債不納入外債指標(biāo)管理。因此,試點(diǎn)企業(yè)申請(qǐng)對(duì)外開立90天以上的遠(yuǎn)期信用證,無需受到境內(nèi)銀行短期外債指標(biāo)的限制。

第九,在出口退稅和外匯核銷環(huán)節(jié)上,根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》第17、18條的規(guī)定:試點(diǎn)企業(yè)使用人民幣結(jié)算的出口貿(mào)易,按照規(guī)定享受出口貨物退(免)稅政策。試點(diǎn)企業(yè)申報(bào)辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算出口貨物退(免)稅時(shí),不必提供出口收匯核銷單,但應(yīng)單獨(dú)向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào),如與其他出口貨物一并申報(bào)的,應(yīng)在申報(bào)表中對(duì)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算出口貨物報(bào)關(guān)單進(jìn)行標(biāo)注。另外,跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算不納入外匯核銷管理,試點(diǎn)企業(yè)無需辦理進(jìn)出口收付外匯核銷手續(xù)。

銀行應(yīng)注意的主要法律問題:

根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定,辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的銀行主要包括兩類銀行:境內(nèi)結(jié)算銀行和境內(nèi)銀行。

所謂境內(nèi)結(jié)算銀行是指境內(nèi)具有國際結(jié)算能力,遵守跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算有關(guān)規(guī)定,為試點(diǎn)企業(yè)開戶并為企業(yè)提供跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算服務(wù)的銀行。境內(nèi)結(jié)算銀行在為試點(diǎn)企業(yè)提供跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算服務(wù)中應(yīng)注意如下法律問題:

首先,按照人民銀行規(guī)定,對(duì)交易單證的真實(shí)性及其與人民幣收支的一致性進(jìn)行合理審查。境內(nèi)結(jié)算銀行應(yīng)當(dāng)按照反洗錢的有關(guān)規(guī)定,采取有效措施,了解客戶及其交易目的和交易性質(zhì),了解實(shí)際控制客戶的自然人和交易的實(shí)際受益人,妥善保存客戶身份資料和交易記錄,確保能足以重現(xiàn)每項(xiàng)交易的具體情況。

其次,對(duì)于人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算項(xiàng)下涉及的國際收支交易,按照有關(guān)規(guī)定辦理國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)。按照外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測的有關(guān)規(guī)定對(duì)人民幣跨境貿(mào)易項(xiàng)下涉及的居民對(duì)非居民的負(fù)債辦理外債登記,但不納入外債管理。

再次,應(yīng)按人民銀行相關(guān)要求接入人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)并報(bào)送人民幣跨境收付信息。

所謂境內(nèi)銀行是指為境外商業(yè)銀行(即境外參加銀行)開立人民幣同業(yè)往來賬戶,其進(jìn)行跨境貿(mào)易人民幣收付的境內(nèi)銀行。境內(nèi)銀行可以同時(shí)作為境內(nèi)結(jié)算銀行,為試點(diǎn)企業(yè)辦理人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)。境內(nèi)結(jié)算銀行在為試點(diǎn)企業(yè)提供跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算服務(wù)中應(yīng)注意如下法律問題:

一是應(yīng)按規(guī)定將人民幣結(jié)算協(xié)議和人民幣同業(yè)往來賬戶報(bào)中國人民銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)備案。

二是需按照反洗錢和反恐融資的有關(guān)規(guī)定,采取有效措施,了解客戶及其交易目的和交易性質(zhì),了解實(shí)際控制客戶的自然人和交易的實(shí)際受益人,妥善保存客戶身份資料和交易記錄,確保能足以重現(xiàn)每項(xiàng)交易的具體情況。

三是辦理購售人民幣業(yè)務(wù)時(shí),應(yīng)按照規(guī)定進(jìn)行購售人民幣統(tǒng)計(jì)。

四是對(duì)于人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算項(xiàng)下涉及的國際收支交易,應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定辦理國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)。同時(shí),按照外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測的有關(guān)規(guī)定對(duì)人民幣跨境貿(mào)易項(xiàng)下涉及的居民對(duì)非居民的負(fù)債辦理外債登記,但不納入外債管理。

五是應(yīng)按人民銀行相關(guān)要求接入人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)并報(bào)送人民幣跨境收付信息。

在此還需要特別注意的是,如不遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定,違反跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算管理規(guī)定的試點(diǎn)企業(yè)、境內(nèi)銀行將受到下列行政處罰:

境內(nèi)結(jié)算銀行、境內(nèi)銀行未按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)報(bào)送跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算等相關(guān)業(yè)務(wù)信息和備案資料的,中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)有權(quán)禁止其繼續(xù)辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù),并予以通報(bào)批評(píng)。

篇(5)

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；政策評(píng)估；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F842.4　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1008-2972(2008)03-0047-07

一、現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的比較分析和評(píng)估

現(xiàn)行農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策大致可分為四種，即將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系(簡稱“統(tǒng)一城?！?，采取“雙低”辦法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)(簡稱“雙低城?！?，對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實(shí)行綜合保險(xiǎn)(簡稱“綜合保險(xiǎn)”)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“農(nóng)?！?(趙殿國，2007)。

(一)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的比較分析

農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策主要包括五大內(nèi)容：覆蓋范圍、籌資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌層次、統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶、基金管理。由于社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目不同，其內(nèi)容各異，因而同一社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目在不同地區(qū)的政策規(guī)定也會(huì)有一定差異。為增強(qiáng)橫向可比性，本文以相對(duì)復(fù)雜的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，選擇四種類型中探索較早、制度運(yùn)行時(shí)間較長且有一定經(jīng)驗(yàn)積累的省、直轄市為樣本，如“統(tǒng)一城保”選取廣東省、“雙低城?！边x取浙江省、“綜合保險(xiǎn)”選取上海市、“農(nóng)?！边x取山西省，并按農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策對(duì)不同類型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行比較分析，得到不同農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)類型在五大內(nèi)容上的差別(見表1)。

從表1中不難看出，現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策就覆蓋范圍而言，“綜合保險(xiǎn)”由于將無單位外來從業(yè)人員包括在內(nèi)，所以其覆蓋范圍要廣于“統(tǒng)一城?！焙汀半p低城保”。“農(nóng)?！备采w的是本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其使用的農(nóng)民工，一般來說，是四種類型中覆蓋范圍相對(duì)最小的。無論何種類型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本都遵循了企業(yè)和職工共同繳費(fèi)的原則。只是在具體的繳費(fèi)比例確定和企業(yè)、農(nóng)民工責(zé)任分擔(dān)上有所區(qū)別。比較特殊的是，上海市“綜合保險(xiǎn)”采取單方繳費(fèi)的方式，即有單位的單位繳，無單位的個(gè)人繳，故統(tǒng)籌層次和“統(tǒng)一城保”與“雙低城?！毕嗤?；“農(nóng)?！睂儆谵r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一部分，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)未全面鋪開，所以統(tǒng)籌層次不是特別清晰，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶的管理和使用、基金管理基本沿襲了“統(tǒng)一城保”和“雙低城?！钡淖龇?。上海市“綜合保險(xiǎn)”由于實(shí)行行政部門主管、委托商業(yè)保險(xiǎn)公司理賠的運(yùn)作方式，所以與其他三種類型的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)差異很明顯。

(二)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要政策的評(píng)估

為全面、客觀、準(zhǔn)確把握現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有必要對(duì)業(yè)已實(shí)行的主要政策作系統(tǒng)評(píng)估。鄭功成(2002)提出，用制度價(jià)值取向與建制理念、同時(shí)代和國情的適應(yīng)性、制度有效性和發(fā)展的可持續(xù)性等四個(gè)指標(biāo)對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行評(píng)估。按照這樣的觀點(diǎn)，考慮到農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，對(duì)現(xiàn)行主要政策作評(píng)估可選取以下五個(gè)指標(biāo)：目標(biāo)明確性、適應(yīng)性、可持續(xù)性、有效性和可及性?，F(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)將為農(nóng)民工解除年老時(shí)的后顧之憂作為其政策目標(biāo)具有較好的明確性；制度安排的多樣性是適應(yīng)各省、直轄市實(shí)際情況的結(jié)果；企業(yè)和農(nóng)民工責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的形成和保障水平的適度偏低，為制度的可持續(xù)發(fā)展提供了較好的基礎(chǔ)；政策實(shí)踐確實(shí)為部分農(nóng)民工提供了一定的養(yǎng)老“保險(xiǎn)”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少農(nóng)民工，使越來越多的農(nóng)民工能夠得到養(yǎng)老保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)”，體現(xiàn)出政策可及性較好。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要政策實(shí)踐至今，取得了不少成就：“雙低城?！庇欣诨攫B(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面，從而緩解因老齡化帶來的養(yǎng)老金支付危機(jī)；“統(tǒng)一城?！庇靡环N制度解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民工兩類人員養(yǎng)老問題，從而方便管理，節(jié)約費(fèi)用；“綜合保險(xiǎn)”借助市場手段來提高政府養(yǎng)老保險(xiǎn)管理效率，同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的互補(bǔ)性優(yōu)勢得到發(fā)揮；“農(nóng)?！被饍?chǔ)備積累的模式，迎合了農(nóng)民工的特點(diǎn)，使其能夠盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中得到推廣。這些都在一定程度上表明：現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要政策目標(biāo)較明確、適應(yīng)性、有效性、可及性和可持續(xù)性均較好。與此同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)還存在不少問題。何平(2006)認(rèn)為，有些地方政府政策目標(biāo)本質(zhì)上是“借農(nóng)民工參保之機(jī)，汲取大量資金，充實(shí)本地城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金。”制度的有效性、可及性、適應(yīng)性和可持續(xù)性離理想狀態(tài)還有一定的差距。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2003年底，廣東省參加“統(tǒng)一城?！别B(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工有411萬人，占勞動(dòng)保障部門掌握的922萬農(nóng)民工人數(shù)的45％，占廣東省實(shí)際2500萬農(nóng)民工人數(shù)的16％。同期，浙江省實(shí)際參加“雙低城?！别B(yǎng)老保險(xiǎn)模式的農(nóng)民工約150萬人，不到其總數(shù)的20％；全國約有85000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，約1400萬農(nóng)民工參?！稗r(nóng)?！?，約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的10％(勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2005)。設(shè)想一下，如果政策適應(yīng)性足夠強(qiáng)，有效性足夠高，可及性足夠好，可持續(xù)性足夠優(yōu)，就會(huì)使更多農(nóng)民工樂意參保，使制度處于一種良性運(yùn)行狀態(tài)。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的兩個(gè)重要影響因素

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)就業(yè)政策的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，對(duì)這兩個(gè)影響現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)因素的分析還相對(duì)缺乏；而這兩個(gè)因素恰恰是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)所必須考慮的。城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，將直接決定未來農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中與城鎮(zhèn)有效對(duì)接部分能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；勞動(dòng)就業(yè)與養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合效能若要發(fā)揮最佳水平，就得關(guān)注勞動(dòng)就業(yè)政策對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的互補(bǔ)作用。

(一)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢

20世紀(jì)90年代，隨著中國人口老齡化進(jìn)程的加快和國有企業(yè)改革的深化，養(yǎng)老保險(xiǎn)已從微觀的經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)為宏觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。變現(xiàn)收現(xiàn)付制為社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革，已取得了顯著的成效。時(shí)至今日，中國實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本定型發(fā)展的同時(shí)，一些問題也逐漸暴露出來，如各省、直轄市(自治區(qū))歷史負(fù)擔(dān)輕重不一、養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力大小不等等，導(dǎo)致統(tǒng)籌層次一直停留在市、縣級(jí)；離退休人員的增長，大多數(shù)省、直轄市(自治區(qū))養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支倒掛，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)資金支付缺口越來越大；勞動(dòng)力流動(dòng)的加快，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移頻繁，產(chǎn)

生了落后的管理手段與先進(jìn)的管理目標(biāo)之間的矛盾。

中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1997年確立以來，一直處于不斷地調(diào)整和完善當(dāng)中。在經(jīng)歷了2001年、2005年的調(diào)整和完善后，制度逐漸定型，最終走向統(tǒng)一成為必然。由現(xiàn)行的市、縣級(jí)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)為全國統(tǒng)籌不可能一蹴而就，但如果先做到有一定的收入再分配的省級(jí)統(tǒng)籌，再在不損害部分省轄市既得利益的基礎(chǔ)上，所有省轄市按照“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金”的要求，實(shí)現(xiàn)真正的省級(jí)統(tǒng)籌和省內(nèi)養(yǎng)老關(guān)系的自由接續(xù)以及全國統(tǒng)籌是完全有可能的。為了保障城保安全運(yùn)行，國家在遼、吉、黑三省進(jìn)行了完善城保體系試點(diǎn)，通過縮減個(gè)人賬戶規(guī)模得以逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。如果空賬做實(shí)規(guī)模和做實(shí)速度合適，以今后幾十年全國GDP年增量的一定比例來補(bǔ)貼個(gè)人賬戶，輔之以從其他渠道籌集資金、嚴(yán)格控制退休條件等措施，做實(shí)個(gè)人賬戶是可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)(勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2007)。

(二)勞動(dòng)就業(yè)政策的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢

為了與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高、經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化相適應(yīng)，勞動(dòng)就業(yè)政策的改革與發(fā)展步伐也不斷加快。到目前為止，已初步形成與中國市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)制度；通過實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策，取得了顯著成就。但就業(yè)壓力在未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)依然是一個(gè)突出矛盾。今后幾年，供大于求缺口基本維持在1200萬人；中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的就業(yè)問題更加嚴(yán)峻；下崗失業(yè)人員再就業(yè)難度加大；新成長勞動(dòng)力就業(yè)問題突出；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和職業(yè)培訓(xùn)任務(wù)相當(dāng)繁重(田成平，2007)。如果考慮經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就業(yè)壓力會(huì)更大(許經(jīng)勇，2002)。

長期以來，國家把擴(kuò)大就業(yè)置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，實(shí)施積極就業(yè)政策。一方面，奮力解決體制轉(zhuǎn)軌遺留的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題；另一方面，努力做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作。所以在未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，就業(yè)將持續(xù)增長。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題的突出使國家不得不重視并積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，力圖建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和公平競爭的就業(yè)制度。通過面向市場、運(yùn)行有序、管理高效、覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)和技能人才評(píng)價(jià)制度與政策體系的形成、對(duì)各類勞動(dòng)者培訓(xùn)力度的加大，將不斷提高勞動(dòng)者的素質(zhì)。勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制的進(jìn)一步完善、勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整法制化的逐步實(shí)現(xiàn)、勞動(dòng)合同制度的普遍實(shí)行、集體合同制度的繼續(xù)推進(jìn)、勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制的逐步健全、勞動(dòng)爭議處理體制改革的明顯進(jìn)展，將有利于勞動(dòng)關(guān)系的和諧與穩(wěn)定(勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2007)。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際需求與政策供給分析

(一)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際需求：來自農(nóng)民工的需求

1、即期收入

對(duì)農(nóng)民工來說，繳納保險(xiǎn)費(fèi)必然會(huì)對(duì)當(dāng)期收入產(chǎn)生影響。養(yǎng)老保險(xiǎn)的高基數(shù)、高費(fèi)率使得原本收入水平就較低的農(nóng)民工即期收入遞減效應(yīng)非常明顯。目前農(nóng)民工主要由青壯年勞動(dòng)力構(gòu)成，迫切需要的是掙錢養(yǎng)家、子女教育及贍養(yǎng)老人等，對(duì)自身養(yǎng)老問題考慮不多。對(duì)農(nóng)民工“最迫切需要參加的保險(xiǎn)”調(diào)查充分反映了這一點(diǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)排在工傷、醫(yī)療、失業(yè)險(xiǎn)之后，列第四位。

2、強(qiáng)流動(dòng)

由對(duì)農(nóng)民工的調(diào)查得知：被調(diào)查對(duì)象變動(dòng)過工作的占47.7％、勞動(dòng)合同在3年以下的為90.2％。這說明農(nóng)民工簽訂的合同往往是短期勞動(dòng)合同，受教育程度比較低，以從事體力和技術(shù)含量較低的職業(yè)為主，所獲得的勞動(dòng)報(bào)酬遠(yuǎn)低于大中城市生活成本。所以農(nóng)民工就業(yè)的短期性和支付能力的低下，決定了其難以在城市定居。

3、低收入

農(nóng)民工工資收入較低構(gòu)成了解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的最大障礙。據(jù)國務(wù)院研究室《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》顯示：農(nóng)民工的月工資多數(shù)在500至800元之間。如果要求農(nóng)民工按照城鎮(zhèn)職工的辦法參保，農(nóng)民工得到的當(dāng)期工資會(huì)更少，農(nóng)民工很難愿意參保。

4、間斷繳費(fèi)

農(nóng)民工頻繁的流動(dòng)性決定了其很難累計(jì)繳滿享受城保所規(guī)定的15年最低年限。有調(diào)查顯示，農(nóng)民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是4-6年；從事建筑等純體力工作的農(nóng)民工，在一個(gè)地方的平均工作周期為2-3年(梁慶朝等，2006)。因此，對(duì)他們來說，15年繳費(fèi)年限成了難以逾越的門檻。

5、構(gòu)成多樣性

農(nóng)民工的構(gòu)成具有多樣性。第一類是已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，大約占15％-20％，他們多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來源和相對(duì)固定的住所等；第二類是以農(nóng)業(yè)為主、以務(wù)工為輔的類型，這部分農(nóng)民工打一個(gè)月、兩個(gè)月工的目的就是把所掙的每一分錢帶回去；第三類是處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工，他們將來有可能變成產(chǎn)業(yè)工人，也有可能回去再做農(nóng)民(周運(yùn)清，2003)。構(gòu)成的多樣性需要養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠作出調(diào)整與其相適應(yīng)。

(二)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策供給：來自政府的供給

1、長遠(yuǎn)保障

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種長期性投資，解決的是農(nóng)民工若干年以后的問題。雖然農(nóng)民工自身積極性不高，但在政府看來，為其提供一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)是著眼于長期的選擇。國家有責(zé)任讓農(nóng)民工處于養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度覆蓋范圍內(nèi)，通過讓農(nóng)民工自行分擔(dān)其養(yǎng)老責(zé)任可以減輕國家在農(nóng)民工年老時(shí)所付出的養(yǎng)老成本。

2、弱統(tǒng)籌

現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通。當(dāng)農(nóng)民工在同一個(gè)城市頻繁變動(dòng)工作崗位，或跨地域流動(dòng)，或階段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)(華迎放、何平。2006)。由于未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，在轉(zhuǎn)入地承擔(dān)的責(zé)任與轉(zhuǎn)入地權(quán)益存在不對(duì)等的情況下，各地普遍設(shè)置轉(zhuǎn)移制度壁壘就是一種“理性”選擇；并且現(xiàn)行管理手段亦不適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動(dòng)的需要。所以，即便是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工也只能作出退保的無奈選擇。

3、高費(fèi)率

據(jù)我國現(xiàn)行社會(huì)保障政策，職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)于做實(shí)個(gè)人賬戶以前有所提高。個(gè)人賬戶完全由職工個(gè)人繳納，占其工資的8％比例。對(duì)于多數(shù)農(nóng)民工來說，維持城市生活已捉襟見肘，實(shí)在不愿再花錢辦理一份希望“渺茫”的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4、長期繳費(fèi)

繳費(fèi)年限一直是困擾農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要問題之一。農(nóng)民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計(jì)繳納滿15年以上，才可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。有些地方還作出了這樣的規(guī)定：退休前5年必須到該地參保。這些不合理的規(guī)定對(duì)勞動(dòng)合同以短期為主、打工具有很強(qiáng)流動(dòng)性的農(nóng)民工而言，是遙不可及的事情，實(shí)際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。

5、政策單一性

現(xiàn)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策單一，與農(nóng)民工構(gòu)成的多樣性矛盾尖銳?，F(xiàn)行的“統(tǒng)一城?！?、“雙低城?！?、“綜合保險(xiǎn)”和“農(nóng)保”模式都是在未對(duì)農(nóng)民工分層分類的基礎(chǔ)上，“一刀切”地將所有與用人單位形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系或建立勞動(dòng)合同的農(nóng)民工納入制

度覆蓋范圍。這種過于激進(jìn)且宏觀的制度設(shè)計(jì)，有違于農(nóng)民工的構(gòu)成多樣性特征，在政策實(shí)踐中必將遇到不小的阻力。

四、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)：政策選擇

由于對(duì)制度安排的偏好比起對(duì)制度結(jié)果的偏好更重要，制度設(shè)計(jì)優(yōu)于技術(shù)方案的選擇(丹尼爾，2006)，所以，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)成了最為關(guān)鍵的問題。農(nóng)民工群體特有的復(fù)雜性決定了其養(yǎng)老保險(xiǎn)問題不可能一蹴而就地解決。我國農(nóng)民工總數(shù)大約2億人，其中本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工有0.8億、外出農(nóng)民工有1.2億左右(國務(wù)院研究室課題組，2006)。相比本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工簡單的構(gòu)成，外出農(nóng)民工按照其在城市職業(yè)分布、生活狀況、經(jīng)濟(jì)生活中地位和作用的不同，可分為四類：第一類，從事建筑業(yè)農(nóng)民工(約14.5％)；第二類，從事零工自主就業(yè)者(約4％)；第三類，在外資、國有和民營企業(yè)從事制造業(yè)農(nóng)民工(約46.6％)；第四類，從事商業(yè)批發(fā)零售、餐飲、配送、物業(yè)、治安、環(huán)衛(wèi)、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和家政等城市基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)工作人員，以及在政府機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、房地產(chǎn)業(yè)，甚至教育、衛(wèi)生、金融等行業(yè)從事各類業(yè)務(wù)人員(約35％) (楊冬民等，2006)。

(一)制度設(shè)計(jì)原則：漸進(jìn)和公平

將農(nóng)民工群體納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)先易后難、先快后慢的過程。因?yàn)楝F(xiàn)有的城保制度是比較適合正規(guī)部門就業(yè)人員的，只有本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工、外出農(nóng)民工第四類的大部分、第一類和第三類的一部分可直接比照參加，但前提是城保部分內(nèi)容作相應(yīng)調(diào)整。即使是這樣。就業(yè)于非正規(guī)部門農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)還有待進(jìn)一步拓展?？尚械倪x擇是：首先，將第四類中剩余非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)換成正規(guī)就業(yè)；其次，實(shí)現(xiàn)第一類、第三類部分農(nóng)民工向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)化；再次，把第二類中盡可能多的農(nóng)民工向其他類別轉(zhuǎn)移；最后，基本實(shí)現(xiàn)所有類別農(nóng)民工在正規(guī)就業(yè)崗位工作。受農(nóng)民工就業(yè)部門正規(guī)與否的限制，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推廣將呈現(xiàn)出明顯的先后和快慢。于是，漸進(jìn)就成為第一個(gè)應(yīng)堅(jiān)持的原則。

第二個(gè)應(yīng)堅(jiān)持的原則是公平，主要有三層含義：一是要公平地對(duì)待本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工和外出農(nóng)民工?，F(xiàn)有關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)城、回鄉(xiāng)還是單列的討論，基本集中在外出農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇上；多數(shù)學(xué)者和政府人士傾向于進(jìn)城，但對(duì)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工的關(guān)注相對(duì)缺乏，已有的實(shí)踐是選擇將其納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。然而，將本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工自身的需求、所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、擁有的生存技能和中國特定的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化背景考慮在內(nèi)，不難得出本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工亦應(yīng)該納入城保體系。二是對(duì)外出農(nóng)民工中的四類人群要公平對(duì)待。將外出農(nóng)民工分為四大類并不是要求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上作出有差別的調(diào)整，而是為了便于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在盡可能短的時(shí)間內(nèi)覆蓋盡可能多的農(nóng)民工，這種次序的先后與進(jìn)程的快慢恰恰是出于統(tǒng)籌考慮的結(jié)果。有步驟的將四類農(nóng)民工納入制度內(nèi)的過程。同時(shí)也是公平逐漸增進(jìn)的過程；在農(nóng)民工與城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間、農(nóng)民工各類別之間的互濟(jì)性得到提高的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)保障公平的目標(biāo)。三是農(nóng)民工和本地居民要得到政府的公平對(duì)待。政府應(yīng)該在本地居民和農(nóng)民工權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，確定養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)由戶籍制度變?yōu)檎?guī)就業(yè)制度，構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，逐步消除城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中對(duì)農(nóng)民工不合理的制度性排斥(關(guān)信平，2007)，尤其是不能利用向農(nóng)民工擴(kuò)大覆蓋來解城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金支付之“急”。

(二)制度設(shè)計(jì)內(nèi)容：立體式解決方案

那么，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度究竟應(yīng)該怎么設(shè)計(jì)才最為合適?目前學(xué)術(shù)界和政府傾向于這樣一種路徑：分類分層解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題(鄭功成，2002)。以農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性和居住的長期性作為標(biāo)準(zhǔn)。有穩(wěn)定的就業(yè)和在城市定居達(dá)3年或者以上的農(nóng)民工，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予其享受本地居民權(quán)益的資格，并將其直接納入城保；沒有穩(wěn)定的就業(yè)或者就業(yè)穩(wěn)定性較差。且在城市定居少于3年的農(nóng)民工，應(yīng)根據(jù)其正規(guī)就業(yè)的程度來分層，先建立一個(gè)適合該特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為過渡，待其符合條件后，再將其逐步納入城保。

鑒于此，本文提出以立體式解決方案來解開農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)“難”這個(gè)結(jié)。該方案由橫向推進(jìn)和縱向深入兩部分構(gòu)成。橫向推進(jìn)和縱向深入形成縱橫交錯(cuò)的立體式農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋網(wǎng)，根據(jù)農(nóng)民工所處類別和層次，符合條件的直接納入城保；未符合條件的先參加過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)采取措施來提高其正規(guī)就業(yè)程度，使其符合條件。而這個(gè)過程必然是一個(gè)先易后難、先快后慢的漸進(jìn)過程，最終將基本覆蓋到全體農(nóng)民工，約1.98億人(計(jì)算公式為：1.14+0.48+0.27+0.09=1.98)。具體來說，有以下四個(gè)階段。

第一階段，2007-2010年。由于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工和外出農(nóng)民工第四類的大部分(假定為80％，以下相關(guān)數(shù)據(jù)均為假定。具體數(shù)字根據(jù)該類農(nóng)民工的就業(yè)穩(wěn)定狀態(tài)進(jìn)行測算后才能確定)基本符合條件，換句話說，這部分農(nóng)民工在參保參考線(擬定于簽訂有3年或以上勞動(dòng)合同)以上，可直接將其納入城保。與此同時(shí)，要采取措施提高外出農(nóng)民工第四類剩余部分(20％)、第三類和第一類的正規(guī)就業(yè)程度。所有未進(jìn)入城保的農(nóng)民工均參加過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這一階段，共可將1.14億左右(計(jì)算方法為：0.8+1.2×35％×80％=1.14，以下計(jì)算方法同)的農(nóng)民工納入養(yǎng)老保障安全網(wǎng)內(nèi)。

第二階段，2010-2015年。隨著外出農(nóng)民工第四類剩余部分(20％)和第三類大部分(70％)正規(guī)就業(yè)在參保參考線以上，故將其直接納入城保。同時(shí)，要做好外出農(nóng)民工第三類剩余部分(30％)和第一類的正規(guī)就業(yè)提高工作。所有未進(jìn)入城保的農(nóng)民工均參加過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這個(gè)階段可以促進(jìn)近0.48億農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第三階段，2015-2025年。待外出農(nóng)民工第三類剩余部分(30％)和第一類大部分(60％)的正規(guī)就業(yè)達(dá)到參保參考線，就用城保將這部分農(nóng)民工覆蓋進(jìn)去。此外，要繼續(xù)推進(jìn)外出農(nóng)民工第一類剩余部分(40％)和第二類一部分(50％)的正規(guī)就業(yè)提高工作。所有未進(jìn)入城保的農(nóng)民工均參加過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這個(gè)階段在擴(kuò)大覆蓋面上取得的成果就是約有0.27億農(nóng)民工參保。

第四階段，2025-2040年?；究梢詫⑻幱趨⒈⒖季€以上的外出農(nóng)民工第一類剩余部分(40％)和第二類一部分(50％)納入城保制度內(nèi)。所有未進(jìn)入城保的農(nóng)民工均參加過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，屆時(shí)將有約0.09億農(nóng)民工參加城保。

(三)制度設(shè)計(jì)相關(guān)配套措施

1、發(fā)揮政府的扶持者角色和推動(dòng)、規(guī)范作用

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的主要根源與其說是戶籍制度，倒不如說是非正規(guī)就業(yè)。不同于正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)有幾個(gè)顯著特征：與勞動(dòng)單位沒有簽訂完整的

勞動(dòng)合同，沒有穩(wěn)定的社會(huì)保障，沒有固定收入。附屬于正規(guī)就業(yè)的穩(wěn)定的社會(huì)保障、固定的收入和長期的定居，往往是以完整的、長期的勞動(dòng)合同為前提的。因此，政府應(yīng)該在促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)而且是正規(guī)就業(yè)中扮演扶持者角色，起到推動(dòng)和規(guī)范作用。以往政府的勞動(dòng)就業(yè)政策是希望提高非正規(guī)就業(yè)率來提高社會(huì)整體就業(yè)水平，雖然取得了不少成就，但對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度而言并不可取。正是由于非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象在農(nóng)民工中極其普遍，才導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度遲遲無法鋪開。2004-2007年的中央文件已多次強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)承擔(dān)幫助進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)的責(zé)任。那么，政府如何來承擔(dān)?首先，取消現(xiàn)有制度中外來人員就業(yè)證、外出人員就業(yè)卡等對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的所有不合理規(guī)定，向農(nóng)民工開放已有勞動(dòng)力市場并提供與城鎮(zhèn)居民平等的就業(yè)服務(wù)。其次，參照國家對(duì)招收下崗職工企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的做法。對(duì)各類企業(yè)新增崗位吸納農(nóng)民工并與之簽定3年以上勞動(dòng)合同的，給予其養(yǎng)老保險(xiǎn)；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)年使用的月社會(huì)平均工資的60％作為基數(shù)，以增強(qiáng)企業(yè)為所招農(nóng)民工繳納保險(xiǎn)的積極性，農(nóng)民工也因此成為該項(xiàng)政策的間接受益者。再次，國家鼓勵(lì)勞務(wù)輸出的省市積極開拓外地勞務(wù)市場，引導(dǎo)其與勞務(wù)輸入省市簽訂勞務(wù)合作協(xié)議，建立勞務(wù)信息協(xié)作關(guān)系，有組織地開展勞務(wù)輸出和輸入。最后，國家要適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要，積極推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。

法律法規(guī)不完善、執(zhí)法不嚴(yán)和勞動(dòng)監(jiān)察不力也是農(nóng)民工正規(guī)就業(yè)貧乏的重要原因。政府要積極完善法律法規(guī)，盡早出臺(tái)一部綜合性的關(guān)于農(nóng)民工的專門法律法規(guī)，而不是僅以暫行法規(guī)、條例、辦法等形式出現(xiàn)；要努力提高法律效力，加強(qiáng)其應(yīng)有的權(quán)威性和穩(wěn)定性；要嚴(yán)格執(zhí)法，監(jiān)管到位，加大對(duì)司法和勞動(dòng)檢查的投入，培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，形成長效的監(jiān)督機(jī)制。

2、發(fā)揮工會(huì)的組織者角色和維權(quán)作用

要使廣大農(nóng)民工從散漫狀態(tài)走向聯(lián)合、統(tǒng)一，就必須積極在農(nóng)民工中建立工會(huì)組織。通過發(fā)揮工會(huì)的組織者角色和維權(quán)作用，可以變農(nóng)民工與用人單位的個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系為工會(huì)與用人單位的集體勞動(dòng)關(guān)系，變散漫無序?yàn)榻M織有力，變非市場行為為市場行為，變個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的不均衡狀態(tài)為集體勞動(dòng)關(guān)系的市場均衡(丁勝如，2005)。實(shí)際情況亦表明，建立工會(huì)的企業(yè)用工情況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于未建立工會(huì)的企業(yè)，勞動(dòng)合同簽訂率要高出近40％、參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例高出近33％。由此看來，農(nóng)民工加入工會(huì)可以促進(jìn)其進(jìn)入正規(guī)就業(yè)者行列。

在全國來看，把農(nóng)民工納入工會(huì)組織的進(jìn)展卻不順利。據(jù)全國總工會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，全國基層單位中參加工會(huì)的農(nóng)民工有2100萬(陶志勇，2007)，占2億農(nóng)民工的比例約1/10。因此，一方面要積極發(fā)展農(nóng)民工進(jìn)入工會(huì)，另一方面要積極發(fā)展工會(huì)本身。全國總工會(huì)最近提出，2007年全國新增農(nóng)民工會(huì)員要達(dá)到1500萬人以上，并根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)分散、離土離鄉(xiāng)、異地就業(yè)的特點(diǎn)，建立農(nóng)民工源頭入會(huì)機(jī)制，使農(nóng)民工在進(jìn)城打工前就加入工會(huì)組織(中國社會(huì)保障網(wǎng)，2007)。但工會(huì)的積極組織和推動(dòng)能否取得預(yù)期效果，還得看各級(jí)政府和有關(guān)部門的支持程度。各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，不能因?yàn)檎猩桃Y而反對(duì)工會(huì)的組建，不能因?yàn)榘l(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)而疏于對(duì)工會(huì)的關(guān)注，不能以人員編制、干部配備、辦公條件等為由而制約工會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。如果政府觀念能夠轉(zhuǎn)變，通過對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)和規(guī)范，工會(huì)就可在各地區(qū)、各所有制企業(yè)中發(fā)展、壯大。只有工會(huì)發(fā)展起來了，且農(nóng)民工愿意加入工會(huì)，農(nóng)民工依托工會(huì)來維護(hù)自己的就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益才能有可靠保障。

(四)制度設(shè)計(jì)相關(guān)問題探討

通過提高農(nóng)民工正規(guī)就業(yè)使其逐漸符合條件，進(jìn)而被納入城保的制度，是否會(huì)使下崗職工就業(yè)困難的情況“雪上加霜”呢?是否會(huì)出現(xiàn)城保制度中農(nóng)民工福利向城鎮(zhèn)居民福利的“逆向流動(dòng)”呢?是否有合適的過渡期農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?通過合理的制度安排，完全可以解決上述問題。

首先，農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)居民就業(yè)結(jié)構(gòu)有很大區(qū)別，只有在非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，二者才表現(xiàn)出較強(qiáng)的替代性。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民工人力資本和社會(huì)資本處于明顯的弱勢，企業(yè)也不會(huì)僅僅考慮勞動(dòng)力成本低而不顧勞動(dòng)者的素質(zhì)。北歐國家實(shí)行充分就業(yè)政策所取得的良好效果揭示出：在國家的引導(dǎo)和規(guī)范下，幾乎每個(gè)公民都能有一份正規(guī)就業(yè)工作是完全有可能的(R?米什拉，2003)。

其次，為避免福利的“逆向流動(dòng)”，可將農(nóng)民工社會(huì)統(tǒng)籌部分和城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行分賬管理，待城保統(tǒng)籌層次提高至國家、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系能夠自由接續(xù)和轉(zhuǎn)移、個(gè)賬按8％做實(shí)時(shí)，再將二者打通。農(nóng)民工的最終養(yǎng)老地負(fù)責(zé)用農(nóng)民工社會(huì)統(tǒng)籌部分支付其基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金從其個(gè)賬領(lǐng)取。這樣城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)統(tǒng)籌的支付危機(jī)和做實(shí)個(gè)人賬戶資金缺口的責(zé)任才不會(huì)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上。