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篇(1)

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理；制度權(quán)威；正式制度

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實(shí)際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡(luò)的一體化行動(dòng)是特別值得關(guān)注的問題。由于當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權(quán)威不強(qiáng)、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的過程中，必須增強(qiáng)制度運(yùn)作的有效性，重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會(huì)提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，四中全會(huì)進(jìn)一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標(biāo)尺，表現(xiàn)為人們對(duì)制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則，它包含兩個(gè)方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準(zhǔn)則，不是個(gè)體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求相適應(yīng)的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會(huì)成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習(xí)俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會(huì)成員理解、認(rèn)可和認(rèn)為合法。從這個(gè)界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，是在地方層次和制度上實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界，又要明確治理體系的根本價(jià)值。以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識(shí)，進(jìn)而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關(guān)系，它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對(duì)制度及其權(quán)威的強(qiáng)調(diào)。比如全球治理委員會(huì)在其定義中強(qiáng)調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵3]我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的基本內(nèi)容是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[4]法國學(xué)者皮艾爾?卡藍(lán)默提出了以制度倫理為正當(dāng)性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則，認(rèn)為治理機(jī)制必須具有相應(yīng)的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對(duì)制度的強(qiáng)調(diào)表明，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個(gè)穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會(huì)管理體制、實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架[7]，制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計(jì)作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要?jiǎng)恿C(jī)制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點(diǎn)決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進(jìn)度，有助于“建立、維系或強(qiáng)化一個(gè)共享性制度權(quán)威”。[8]此外，對(duì)制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對(duì)體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進(jìn)入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對(duì)立，從而避免社會(huì)沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會(huì)公正、合理的前提在于所有社會(huì)成員獨(dú)立于不同個(gè)體之外的、客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)――即制度，并賦予它權(quán)威。[9]在社會(huì)急劇變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)復(fù)雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權(quán)威能夠增強(qiáng)未來預(yù)期，消除人們的社會(huì)焦慮。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對(duì)未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會(huì)成員消除遠(yuǎn)期無知、強(qiáng)化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會(huì)矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會(huì)矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。而制度能夠提供獨(dú)立于社會(huì)個(gè)體之外的客觀標(biāo)準(zhǔn)，并通過聚合多元治理主體對(duì)未來共同愿景的展望和共同利益共識(shí)的達(dá)成，成為解決鄉(xiāng)村社會(huì)問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會(huì)中，隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動(dòng)目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會(huì)角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權(quán)威的制度體系是組織和動(dòng)員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會(huì)各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為社會(huì)決策，對(duì)于整合離散的鄉(xiāng)村社會(huì)，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實(shí)推進(jìn)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。為此，遵循制度規(guī)則，嚴(yán)格程序，是穩(wěn)步推進(jìn)改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風(fēng)險(xiǎn)。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中，但這個(gè)問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和制衡機(jī)制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計(jì)通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個(gè)層次和不同角落，維系相應(yīng)的治理機(jī)制。這種整合機(jī)制減緩了日益分化的社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護(hù)著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會(huì)的沖突問題，根源在于實(shí)際運(yùn)行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務(wù)及其和村民的社會(huì)關(guān)系方面，存在著內(nèi)在的價(jià)值、目標(biāo)和利益緊張。[11]應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會(huì)傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權(quán)威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨(dú)立，制度效果差異性較大；四是制度權(quán)威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對(duì)正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講，制度權(quán)威是一個(gè)客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對(duì)制度合法性的認(rèn)同，也取決于制度的性質(zhì)、動(dòng)員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下：

（一）制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標(biāo)是保證制度安排的有效實(shí)施，以相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行規(guī)則和程序來應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性、降低治理成本。但從實(shí)際運(yùn)作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應(yīng)對(duì)多元反復(fù)的利益博弈、對(duì)話與協(xié)商：事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實(shí)際問題的能力：在這樣運(yùn)作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點(diǎn)與鄉(xiāng)村治理所強(qiáng)調(diào)的適應(yīng)性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權(quán)威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強(qiáng)調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會(huì)越少，其回應(yīng)民眾需求的有效治理程度就會(huì)越低，此時(shí)二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強(qiáng)意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強(qiáng)，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標(biāo)簽，在這個(gè)意義上，有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價(jià)的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會(huì)對(duì)制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導(dǎo)致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運(yùn)行低效或目標(biāo)偏離等低效治理現(xiàn)象。導(dǎo)致制度權(quán)威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工及標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。這不但造成了行政機(jī)關(guān)的本位主義，組織之間壁壘森嚴(yán)，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達(dá)手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級(jí)的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進(jìn)式改革，問題驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)較強(qiáng)，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導(dǎo)致制度回應(yīng)的滯后性，制度設(shè)計(jì)目標(biāo)各異、前后不一。另外，這種“臨時(shí)性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨(dú)立的制度結(jié)構(gòu)，政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度之間并沒有實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等，這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)的價(jià)值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會(huì)交往中自發(fā)形成、并被人們無意識(shí)接受的行為規(guī)范，主要包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)文化生態(tài)中，個(gè)人權(quán)威以及各種習(xí)俗、慣例等非正式制度形式在社會(huì)管理中居于主導(dǎo)地位。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟(jì)以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨(dú)立自覺意識(shí)之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運(yùn)行機(jī)制與鄉(xiāng)村治理的社會(huì)文化生態(tài)相互抵牾，導(dǎo)致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換，制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則與正式制度相互沖突會(huì)阻礙人們對(duì)正式制度的認(rèn)同，增加正式制度的運(yùn)行成本，從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下，經(jīng)濟(jì)利益的追逐放大了非正式制度的運(yùn)作空間，而政府“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[18]則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時(shí)，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運(yùn)用進(jìn)行了消極的擴(kuò)散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應(yīng)者。這種雙重角色要求在國家與社會(huì)之間構(gòu)建起一套利益共享和責(zé)任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴(yán)肅性和連續(xù)性，又要及時(shí)回應(yīng)民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運(yùn)用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴(yán)密有序的制度貫徹建立和強(qiáng)化了對(duì)制度的認(rèn)同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費(fèi)改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)作空間，這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應(yīng)民眾利益訴求的動(dòng)力和基礎(chǔ)，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實(shí)際運(yùn)作過程中脫離制度的限制、獨(dú)立于外在的社會(huì)需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當(dāng)?shù)厝嗣竦幕鶎诱?。[19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權(quán)威的一個(gè)負(fù)面標(biāo)桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認(rèn)同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中，才能被人們所接受和擁護(hù)。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會(huì)傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會(huì)成員和社會(huì)治理主體對(duì)舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對(duì)新情況、新問題熟視無睹，對(duì)新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構(gòu)對(duì)利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計(jì)算，利益成了衡量事物價(jià)值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對(duì)自己利益的影響，對(duì)無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應(yīng)，也不再被動(dòng)、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導(dǎo)致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運(yùn)用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換，所以周而復(fù)始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權(quán)威的投機(jī)行為強(qiáng)化了鄉(xiāng)村民眾的行動(dòng)邏輯，很難推進(jìn)制度進(jìn)步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)，既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求，又要從實(shí)際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

（一）制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)是形成開放、應(yīng)對(duì)變化的治理制度和機(jī)制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排，并不是意味著對(duì)鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機(jī)制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個(gè)基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應(yīng)性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應(yīng)該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級(jí)和部門的職能分工與機(jī)構(gòu)整合，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多個(gè)層面綜合推進(jìn)，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進(jìn)或者是鄉(xiāng)村治理某個(gè)層面的孤立進(jìn)行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權(quán)威所涉及的運(yùn)作環(huán)境、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實(shí)際，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應(yīng)性和有效性來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動(dòng)不居，制度必須能夠適應(yīng)這一動(dòng)態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進(jìn)行動(dòng)態(tài)的制度調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動(dòng)邏輯，而是為其行動(dòng)提供標(biāo)準(zhǔn)和框架。制度權(quán)威的逐漸強(qiáng)大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復(fù)；恰恰相反，制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價(jià)值的基礎(chǔ)上往往會(huì)塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應(yīng)性原則，是指制度設(shè)計(jì)必須能夠積極敏感地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)需求、化解社會(huì)沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價(jià)值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負(fù)載的權(quán)力資源來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動(dòng)的強(qiáng)制性服從意識(shí)。所以制度“回應(yīng)于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價(jià)值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認(rèn)同并獲得價(jià)值的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)制度認(rèn)同從工具理性權(quán)威到價(jià)值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

（二）制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計(jì)

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認(rèn)同效果的積加，所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來，制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進(jìn)行：

1.整合政府職能，完善制度設(shè)計(jì)。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ)，并影響鄉(xiāng)村治理的進(jìn)展、為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個(gè)方向進(jìn)行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權(quán)力和資源配置的碎片化，建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點(diǎn)，所以建立共識(shí)是各部門朝著整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的前提。應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實(shí)好頂層設(shè)計(jì)是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計(jì)方面形成卓有成效、高效嚴(yán)格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對(duì)策的投機(jī)行為，同時(shí)也要關(guān)注配套制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計(jì)和底層設(shè)計(jì)。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的矛盾在一定意義上會(huì)形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權(quán)威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個(gè)人的社會(huì)行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運(yùn)行空間，必須要以正式制度的價(jià)值取向?yàn)橐龑?dǎo)，“因地制宜”、“因時(shí)制宜”地加強(qiáng)對(duì)非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補(bǔ)充的動(dòng)態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應(yīng)制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機(jī)會(huì)。多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對(duì)規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動(dòng)中尋求政策共識(shí)。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會(huì)民眾的持續(xù)同意。從這個(gè)意義上說，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的治理制度，必須在承認(rèn)各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開放的、促進(jìn)公民權(quán)利和機(jī)會(huì)平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機(jī)制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢(shì)下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會(huì)問題的價(jià)值觀，有助于尋求共識(shí)、化解分歧、疏導(dǎo)情緒、減少非制度化行為的作用機(jī)會(huì)。另外，多元主體參與的理性商談機(jī)制能夠克服政府主導(dǎo)形成程序的局限性，并在真實(shí)反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會(huì)行動(dòng)的標(biāo)桿和表率，政府行為規(guī)范與否對(duì)社會(huì)行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此，需要厘清政府與社會(huì)關(guān)系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴(yán)格要求，并且要提倡政府行為的社會(huì)監(jiān)督，爭取社會(huì)認(rèn)可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強(qiáng)的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是處理好政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，明確不同主體的治理價(jià)值和權(quán)能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務(wù)的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會(huì)的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會(huì)互動(dòng)鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個(gè)治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動(dòng)力機(jī)制和利益結(jié)構(gòu)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運(yùn)行規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個(gè)在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔(dān)維護(hù)公共利益和自主管理地方公共事務(wù)的責(zé)任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu)，有效組織鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作。

5.增強(qiáng)服務(wù)保障，消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運(yùn)行所需的傳統(tǒng)淵源和社會(huì)資本。目前，利益多元化使社會(huì)競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機(jī)行為便不可避免。同時(shí)，社會(huì)矛盾又使社會(huì)競爭進(jìn)一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機(jī)行為。另一方面，制度變遷過程中會(huì)存在一定的“路徑依賴”，即社會(huì)成員和社會(huì)治理主體對(duì)舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對(duì)新情況、新問題熟視無睹，對(duì)新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其各項(xiàng)制度的存在造成了人們生活習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)的“路徑”適應(yīng)，對(duì)這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識(shí)”狀態(tài)和“機(jī)會(huì)主義”行為的加劇。當(dāng)新制度的需求沒有得到滿足的時(shí)候，這種狀態(tài)還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。針對(duì)此問題，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會(huì)成員基本社會(huì)生活憂慮，為社會(huì)成員規(guī)范行為提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會(huì)信譽(yù)制度在鄉(xiāng)村的實(shí)施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會(huì)環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇(2)

【關(guān)鍵詞】多中心治理 鄉(xiāng)村治理 治理結(jié)構(gòu) 善治

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理是關(guān)系到我國社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群體、農(nóng)村社會(huì)組織等主體性要素在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的地位越來越重要。綜觀相關(guān)的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用多中心治理理論對(duì)我國的鄉(xiāng)村社會(huì)研究越來越多元化，有的學(xué)者基于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分化與重組，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村精英在村政運(yùn)作和鄉(xiāng)村政治中的核心主角地位;有的學(xué)者基于公共行政理論的視角，從鄉(xiāng)村的公共關(guān)系入手研究鄉(xiāng)村社會(huì)管理的績效問題;有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉(xiāng)村社會(huì)的公共產(chǎn)品供給，對(duì)當(dāng)下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關(guān)注的多中心治理主體中的市場環(huán)境，正是基于對(duì)基層公共產(chǎn)品的供給問題上體現(xiàn)效益與公平而展開的。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，多中心治理理論為重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)契機(jī)，通過反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復(fù)歸“治理”與“多元”的鄉(xiāng)村治理主題。

多中心治理及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)意義

多中心治理的內(nèi)涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學(xué)者在考察國家處理公共經(jīng)濟(jì)資源的實(shí)證研究基礎(chǔ)上提出來的，隨后被廣泛地運(yùn)用到政府治理、公共資源、社會(huì)組織等研究領(lǐng)域，成為政治學(xué)、公共行政學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權(quán)和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個(gè)中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體要素組織起來，對(duì)公共資源進(jìn)行共同自主治理，實(shí)現(xiàn)共同利益最大化。

多中心治理：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本方向。在傳統(tǒng)的政府“單中心”治理模式下，公共權(quán)力的運(yùn)行是單向度的，公共權(quán)力資源配置是單極化的，基層政府運(yùn)用權(quán)威的行政命令安排農(nóng)民完成任務(wù)，這種集中化的行政權(quán)力不僅制約著農(nóng)民基本的民主思想和公民精神，更使鄉(xiāng)村治理失去實(shí)現(xiàn)“善治”的基礎(chǔ)，進(jìn)而嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。多中心治理作為轉(zhuǎn)變政府職能的路徑之一，可以通過推進(jìn)有效政府改革，引入市場機(jī)制，培育公民社會(huì)、實(shí)現(xiàn)多元合作。②它以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的行政控制為基點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作等方式，共同解決在公共產(chǎn)品供給、社會(huì)秩序維持和社會(huì)矛盾化解等領(lǐng)域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現(xiàn)在公共事務(wù)多元的管理主體和公共產(chǎn)品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統(tǒng)治理模式的嶄新的價(jià)值理念與思維方式，意味著以政府和社會(huì)的共同參與作為治理的基礎(chǔ)，在治理的方式上，政府必須轉(zhuǎn)變其自身的角色和任務(wù)。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個(gè)多維度互動(dòng)的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會(huì)提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)后，更加強(qiáng)調(diào)政府、農(nóng)民群體、社會(huì)組織、市場成為相互獨(dú)立的治理主體，通過互動(dòng)、互補(bǔ)、合作、制約的方式，達(dá)到“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主導(dǎo)、社會(huì)組織參與、市場運(yùn)作”的多元治理格局。

政府是鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協(xié)調(diào)，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應(yīng)該如何以一個(gè)平等的地位去確保行政權(quán)力的權(quán)威性呢？如果在治理過程中出現(xiàn)失衡狀態(tài)的時(shí)候，它又該如何去協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為呢？“治理需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨(dú)立的基層行政單位，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展有著重大的影響力，鄉(xiāng)村的“善治”需要政府的權(quán)力參與才能把渙散的社會(huì)資源與力量整合起來，但這不是一種統(tǒng)治型的權(quán)力，也不是唯一的治理主體和權(quán)力中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目的并不是局限在“鄉(xiāng)政”體制內(nèi)部的職能縮減，也不是減少基層政權(quán)的規(guī)模與范圍，而是在解構(gòu)現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制的同時(shí)，以現(xiàn)代的治理理念重新構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起指導(dǎo)鄉(xiāng)村行動(dòng)的共同準(zhǔn)則及方向的任務(wù)，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規(guī)范自身的權(quán)責(zé)體系，保證政府行政的合法性和權(quán)威性，還要順應(yīng)治理理念的要求，吸納社會(huì)和市場的力量，引導(dǎo)各社會(huì)組織進(jìn)行平等溝通與協(xié)商，構(gòu)建起多元的鄉(xiāng)村治理格局。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者。農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者，他們通過與其他主體之間的溝通、協(xié)商與合作，承擔(dān)起鄉(xiāng)村社會(huì)管理的公共責(zé)任，參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理之中，實(shí)現(xiàn)共同治理的目標(biāo)。

普通農(nóng)民。普通村民既是鄉(xiāng)村社會(huì)政治權(quán)力的授予者和委托者，更是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與者和推動(dòng)者，在多元治理的框架內(nèi)，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動(dòng)關(guān)系，是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)改革的主要?jiǎng)恿?。農(nóng)村社會(huì)管理的本質(zhì)在于民主，具體體現(xiàn)在村民自治上，村民委員會(huì)由廣大村民通過民主選舉產(chǎn)生，是農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務(wù)和公益事業(yè)。廣大村民不僅僅擁有選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法合理的治理權(quán)力，而且還是鄉(xiāng)村社會(huì)的文化資源和社會(huì)資源的重要提供者，他們是鄉(xiāng)村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)脫離了廣泛的農(nóng)民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權(quán)體系的認(rèn)可，其社會(huì)影響力來源于正式授權(quán)，以村民委員會(huì)為運(yùn)行載體的村民委員會(huì)主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機(jī)構(gòu)與農(nóng)村社會(huì)承上啟下的中介，也是鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力互動(dòng)的集合點(diǎn)，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)主要通過他們?cè)趪?、精英和普通村民的三層互?dòng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)地方自治。因此，要培養(yǎng)一批具有公共理性的體制精英，需要加強(qiáng)他們的組織與協(xié)調(diào)能力，建立村兩委、村民、村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）三者的合作機(jī)制，充分發(fā)揮村民會(huì)議在實(shí)現(xiàn)村民自治中的最高權(quán)威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉(xiāng)村社會(huì)中由于文化認(rèn)同或者利益的聯(lián)系，憑借其掌握的文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行治理的主體，如宗教和宗族勢(shì)力、經(jīng)濟(jì)能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時(shí)也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權(quán)威力量在多元主體治理進(jìn)程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，他們往往通過協(xié)商、默契或利益互惠等互動(dòng)博弈的方式與其他的主體一同干預(yù)或者參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時(shí)，也要防止非體制精英與合法的公共權(quán)威力量抗衡，引導(dǎo)他們積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理的參與者。農(nóng)村社會(huì)組織是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)活動(dòng)，主要由農(nóng)民組織和參加，以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民利益為目的的政府與企業(yè)之外的組織。④在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的管理體制中，農(nóng)村社會(huì)組織的組織化程度較低，參與鄉(xiāng)村治理的制度化空間相對(duì)狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰(zhàn)與障礙，不能很好地承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)移的公共職能，更不能向廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)提供滿足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，農(nóng)村社會(huì)組織有著民間性和自治性的顯著特點(diǎn)，代表并維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，是提高農(nóng)民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農(nóng)村社會(huì)組織作為一種新的治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中，有助于進(jìn)一步促進(jìn)基層政府的職能轉(zhuǎn)變。為了使農(nóng)村社會(huì)組織能夠順利參與并逐步融入到鄉(xiāng)村多元治理結(jié)構(gòu)中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化制度環(huán)境，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展，建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部制度建設(shè)，將家族、企業(yè)組織在內(nèi)的各種社會(huì)組織的利益整合起來，構(gòu)筑一種多元合作的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

市場是鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)力量。市場在社會(huì)資本和社會(huì)資源的配置起到重要的基礎(chǔ)性作用。在傳統(tǒng)的單中心治理過程中，政府行政干預(yù)過多，抑制了村民自治的發(fā)展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導(dǎo)致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機(jī)制，保障政府提供公共產(chǎn)品的有限性和獨(dú)立性，同時(shí)使得其他非政府組織承擔(dān)起公共責(zé)任，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。鄉(xiāng)村治理中要實(shí)現(xiàn)市場的推動(dòng)作用，可根據(jù)“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場化運(yùn)行原則，廣泛吸取各類社會(huì)資本，參與到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的建設(shè)中來，構(gòu)建一個(gè)多元化的投資體系。具體而言，涉及到農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃、項(xiàng)目推廣、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障和與基礎(chǔ)教育相關(guān)的重大性公共產(chǎn)品依然由政府提供，其中的某些項(xiàng)目也可以通過政府與企業(yè)合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農(nóng)村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產(chǎn)品，可以借助市場的力量，將社會(huì)的企業(yè)資本引入到公共產(chǎn)品領(lǐng)域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔(dān)起監(jiān)督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經(jīng)發(fā)達(dá)的市場環(huán)境和成熟的公民社會(huì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合其獨(dú)特的社會(huì)文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應(yīng)用到我國的社會(huì)管理領(lǐng)域，將會(huì)出現(xiàn)“水土不服”。所以，我們首先應(yīng)該客觀地認(rèn)識(shí)到，要實(shí)現(xiàn)多中心治理有其特定的前提和理論假設(shè)，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是不同政府單位與不同公益物品效應(yīng)的規(guī)模相一致;二是在政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動(dòng);三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會(huì)組織三者力量的協(xié)調(diào)均衡是實(shí)現(xiàn)多中心治理的重要基礎(chǔ)，科學(xué)理性的公共政策是實(shí)現(xiàn)多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉(xiāng)村社會(huì)中相當(dāng)一部分的社會(huì)組織規(guī)模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導(dǎo)和有效的經(jīng)費(fèi)保障，在其內(nèi)部管理機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、角色定位等方面還不夠規(guī)范，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的階段性指導(dǎo)和扶持。其次，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目前還處于一個(gè)不斷完善的階段，尤其是在鄉(xiāng)村社會(huì)的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機(jī)制來解決公共服務(wù)不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會(huì)資本存量的多寡成為制約著多中心模式構(gòu)建的重要要素。過去行政主導(dǎo)型的“鄉(xiāng)政村治”作為一種代替對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理的模式而存在，其特征就是公共權(quán)力運(yùn)行和公共權(quán)力資源配置的單極化，由于制度設(shè)置的滯后性，行政獨(dú)大的局面矮化了鄉(xiāng)村自治，使得“鄉(xiāng)政”與“村治”難以對(duì)接，行政職能部門可能會(huì)出于某種特殊的利益關(guān)系，偏袒社會(huì)資源的均衡分配，鄉(xiāng)村社會(huì)資本的不均衡與缺失，勢(shì)必影響著農(nóng)村的發(fā)展。

構(gòu)建多中心治理模式的實(shí)踐路徑探索

第一，轉(zhuǎn)變政府的管理理念，推動(dòng)多元協(xié)作機(jī)制?；鶎诱畱?yīng)該以建設(shè)服務(wù)型政府為契機(jī)，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協(xié)作、共同參與為要點(diǎn)的核心理念。理順基層組織的權(quán)力關(guān)系，明確鄉(xiāng)村社會(huì)中各個(gè)治理主體之間的權(quán)責(zé)體系和責(zé)任范圍，強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，改變權(quán)力的運(yùn)行方式，著力推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，國家對(duì)基層社會(huì)的行政事務(wù)控制應(yīng)逐漸減弱，具體到鄉(xiāng)村治理而言，應(yīng)該是國家、市場和鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民和社會(huì)組織共同參與，既相互獨(dú)立又分工合作的多元權(quán)力主體結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該樹立“放權(quán)”、“分權(quán)”和“平等”的民主精神，支持鄉(xiāng)村社會(huì)中各主體通過平等對(duì)話和共同協(xié)商，凝聚和動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的多元資本到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中，推動(dòng)一種多元協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行。

第二，促進(jìn)農(nóng)民政治參與民主化，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理核心主體。完善鄉(xiāng)村的民主自治制度，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，保證其在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督有序地?cái)U(kuò)大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅(jiān)持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質(zhì)的能夠代表著廣大農(nóng)民群眾利益的能人志士擔(dān)任職務(wù)。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規(guī)民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)與公益事業(yè)的日常管理。健全科學(xué)的村民會(huì)議制度，完善村民決策的民主性與科學(xué)性，建立科學(xué)的決策程序，明確村民委員會(huì)和村民會(huì)議之間的關(guān)系，確保村民會(huì)議的決策性地位。在民主監(jiān)督上，通過民主評(píng)審制度與村務(wù)公開制度，充分調(diào)動(dòng)廣大村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“善治”。

第三，扶持和引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織，促進(jìn)治理主體的多元化。首先，法制建設(shè)是保證農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的重要前提，它不僅可以規(guī)范各社會(huì)組織之間的行為，而且也是其自身發(fā)展的動(dòng)力，農(nóng)民社會(huì)組織在參與農(nóng)村公共事務(wù)過程中，迫切需要一套公平公正的法規(guī)與政策支持。其次，針對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)組織自身存在的自主運(yùn)營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村社會(huì)組織的管理機(jī)制，加強(qiáng)政策的引導(dǎo)和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨(dú)立性，走市場化、社會(huì)化和專業(yè)化的道路。最后，農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展需要把重點(diǎn)放在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上，鼓勵(lì)發(fā)展多樣化的組織形式來承擔(dān)鄉(xiāng)村社會(huì)多樣化的公共服務(wù)，為政府的職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

綜上所述，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化和民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，多中心治理的理念是符合轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展的。在實(shí)踐中，應(yīng)借鑒符合我國國情的理論內(nèi)核，按照“簡政放權(quán)”的基本原則，推動(dòng)政府、市場、社會(huì)三維互動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學(xué)院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變”，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會(huì)科學(xué)》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農(nóng)村社會(huì)組織在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定中的作用”，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2010年第17期。

篇(3)

推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè) 生活污水處理率達(dá)44%

廣州市委書記萬慶良強(qiáng)調(diào)，要把農(nóng)村發(fā)展放到大廣州的格局中謀劃。兩年來，廣州在規(guī)劃體系、平臺(tái)體系、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略性、全局性謀劃，特別是將從化、增城撤市設(shè)區(qū)，從行政體系上打破了城鄉(xiāng)分割的局面；大力推進(jìn)以地鐵為重點(diǎn)的交通基礎(chǔ)建設(shè)，將地鐵開到全市各區(qū)，包括開進(jìn)增城、從化、南沙，拉近其與都會(huì)城市的距離；積極推動(dòng)醫(yī)療、教育等農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施，花都、從化、增城、蘿崗、南沙，都實(shí)現(xiàn)了三甲醫(yī)院零的突破，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。

萬慶良說，通過全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、就業(yè)市場、社會(huì)管理等“六個(gè)一體化”，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。要以深化改革為動(dòng)力推進(jìn)農(nóng)村工作。在堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、家庭經(jīng)營、土地承包等農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，圍繞創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、完善農(nóng)村土地制度、形成市場資源配置機(jī)制、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益等五個(gè)方面全面推進(jìn)農(nóng)村改革，激活農(nóng)村發(fā)展活力，真正讓農(nóng)民手中抱著的金娃娃活起來。

會(huì)議提出，要扎實(shí)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在今年9月份基本完成全市村莊規(guī)劃的編制工作，做好美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作，推進(jìn)環(huán)境綜合整治，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，發(fā)動(dòng)農(nóng)民建設(shè)幸福家園。

會(huì)議透露，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面，廣州市今年計(jì)劃完成建設(shè)228個(gè)農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)，確保農(nóng)村生活污水處理率達(dá)到44%，推進(jìn)鎮(zhèn)生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站和村生活垃圾收集點(diǎn)的建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文化傳承。

抓緊治理面源污染 建設(shè)低碳幸福廣州

廣州市長陳建華充分肯定了全市去年農(nóng)村工作取得的成績，主要體現(xiàn)在都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)加快推進(jìn)等方面。

篇(4)

全縣由當(dāng)局興辦的敬老院（福利院）建議執(zhí)行“縣民政部分主管，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村共同，院長擔(dān)任”的治理體系體例和管理協(xié)調(diào)機(jī)制，便于提拔綜合治理和效勞程度，促進(jìn)全縣敬老院（福利院）運(yùn)營治理管理走向準(zhǔn)則化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法制化軌道。

截止2010年5月底，全縣共有鄉(xiāng)村“五保”對(duì)象1930人，依照入住率80%左右核算，只需床位1596張，而全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院（福利院）共有床位2096張，將閑置床位500張。為充沛應(yīng)用閑置床位用于社會(huì)托老效勞，建議將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院（福利院）進(jìn)行資本整合，將塔水、秀水、花荄等13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院（福利院）1596張床位集頂用于全縣鄉(xiāng)村“五?！睂?duì)象集中供養(yǎng)，確保到達(dá)設(shè)計(jì)床位；將“界牌鎮(zhèn)敬老院、桑棗鎮(zhèn)敬老院、曉壩鎮(zhèn)敬老院、茶坪鄉(xiāng)福利院、興仁鄉(xiāng)敬老院”等5所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和福利院、500張床位集頂用于社會(huì)化養(yǎng)老托老和會(huì)議休閑運(yùn)用，進(jìn)行市場化運(yùn)營治理。

為使“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)敬老養(yǎng)老治理中間”科學(xué)治理標(biāo)準(zhǔn)，高效清廉運(yùn)轉(zhuǎn)，將延聘社會(huì)監(jiān)視員，對(duì)治理中間進(jìn)行具體監(jiān)視，確保其收入用于以院養(yǎng)院，還積極承受營業(yè)主管部分和紀(jì)委監(jiān)察的監(jiān)視。

管理人員的治理

敬老院（福利院）院長接納向社會(huì)公開雇用，執(zhí)行競爭上崗，縣民政局按有關(guān)規(guī)則進(jìn)行錄用和治理。敬老院（福利院）院長執(zhí)行縣民政局一致治理。每年由縣民政局組織相關(guān)部分對(duì)其進(jìn)行年度管理審核。

敬老院（福利院）其他管理人員準(zhǔn)則上由縣民政局執(zhí)行全員聘用制，由縣民政局一致組織聘用、治理和運(yùn)用，對(duì)年度審核不稱職或延續(xù)兩次測評(píng)院民稱心率達(dá)不到50%的，必需實(shí)時(shí)解職。敬老院（福利院）一切管理人員，應(yīng)參與相關(guān)營業(yè)培訓(xùn)，執(zhí)行掛牌上崗，承受院民和社會(huì)監(jiān)視。

出產(chǎn)運(yùn)營治理

敬老院和福利院應(yīng)起勁開展天井經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)辦院實(shí)力，花鼎力氣、下真功夫。

依照十（一欄豬、一群大家畜、一窩禽、一塊蔬菜地、一個(gè)小果園、一口魚塘、一排店面、一個(gè)瓜果蔬菜大棚、一個(gè)加工場、一支種養(yǎng)加工步隊(duì)），百（百頭以上大家畜），千（養(yǎng)魚上千尾），萬（院辦經(jīng)濟(jì)純收入3-20萬）的總體目的，量體裁衣、揚(yáng)長避短，開展天井經(jīng)濟(jì)。

開展天井經(jīng)濟(jì)管理由院務(wù)治理委員會(huì)一致指導(dǎo)，執(zhí)行院長擔(dān)任制，由院長依照市場猜測狀況，確定和調(diào)整相關(guān)詳細(xì)項(xiàng)目，確保開展目的的總體完成和良性開展。

由管理人員和院民代表若干人構(gòu)成開展天井經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)小組，詳細(xì)擔(dān)任選擇確定運(yùn)營項(xiàng)目、依據(jù)出產(chǎn)運(yùn)營項(xiàng)目，設(shè)立若干出產(chǎn)小組，選定小組擔(dān)任人、催促項(xiàng)目按時(shí)按要求落實(shí)、監(jiān)視出產(chǎn)運(yùn)營運(yùn)動(dòng)的收、付和什物治理狀況、組織管理人員和有勞動(dòng)才能的院民參與出產(chǎn)勞動(dòng)，付給院民恰當(dāng)?shù)膭趧?dòng)待遇。

財(cái)政治理

依據(jù)當(dāng)時(shí)的生涯規(guī)范，集中供養(yǎng)對(duì)象最低的根本生涯規(guī)范不低于300元/人.月，而我縣集中供養(yǎng)鄉(xiāng)村“五?！睂?duì)象的供養(yǎng)規(guī)范僅有210元/人.月（含財(cái)務(wù)預(yù)算150元，民政歸入鄉(xiāng)村低保60元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)不克不及知足實(shí)踐供養(yǎng)的需求。為此其入住對(duì)象每人每月生涯補(bǔ)差資金90元，按全縣1930名五保對(duì)象，集中80%供養(yǎng)率核算，全縣集中供養(yǎng)人數(shù)將到達(dá)1596人，每年需生涯津貼資金172.368萬元。

要多渠道籌措入住對(duì)象供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。鼎力開展院辦經(jīng)濟(jì)可處理38.3萬元。整合伙源、進(jìn)行市場化運(yùn)作，處理57.5萬元。將局部敬老院和福利院展開社會(huì)化養(yǎng)老托老收入用于補(bǔ)償敬老院和福利院運(yùn)轉(zhuǎn)資金和院民供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的缺乏。經(jīng)過以上兩種渠道全年合計(jì)可處理95.8萬元。

要標(biāo)準(zhǔn)樹立各項(xiàng)財(cái)政準(zhǔn)則，一切收入都必需開據(jù)縣財(cái)務(wù)非稅收入發(fā)票收取后一致上繳縣財(cái)務(wù)預(yù)算外收入，經(jīng)縣財(cái)務(wù)局審核后按有關(guān)規(guī)則再一致?lián)芨?，?yán)厲執(zhí)行進(jìn)出“兩條線”的財(cái)政治理準(zhǔn)則；嚴(yán)厲依照財(cái)政規(guī)則樹立和健全管帳帳簿，配有專（兼）職管帳和出納員；縣級(jí)下?lián)艿墓B(yǎng)金、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村津貼的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、自費(fèi)人員寄養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)小我或集體捐贈(zèng)贊助的款物、自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)物及出產(chǎn)運(yùn)營收入、管理人員工資與津貼等收入和支出都必需辨別設(shè)立響應(yīng)帳目，日清月結(jié)，做到帳款、賬物、賬目清晰相符；嚴(yán)厲財(cái)政審批手續(xù)，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支必需事前經(jīng)院長贊同，嚴(yán)重開支要向縣民政局請(qǐng)示。經(jīng)費(fèi)報(bào)銷要有原始憑證，收購貨品要有專人驗(yàn)收，報(bào)銷憑證由經(jīng)辦人、驗(yàn)收人、院長簽字后方可入帳，不契合手續(xù)的憑證不得入帳；樹立固定資產(chǎn)注銷準(zhǔn)則，置辦和制造的各類出產(chǎn)、生涯設(shè)備，要照實(shí)注銷入帳，閑置固定資產(chǎn)集中保管，專人治理。一年進(jìn)行一次固定資產(chǎn)清查，注銷造冊(cè)存檔，并上報(bào)縣民政局，根絕敬老院的資產(chǎn)自行流掉。

篇(5)

一、深化認(rèn)識(shí)

開展“三萬”活動(dòng)，是深入貫徹落實(shí)黨的十和十八屆三中全會(huì)精神，全面深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理體制的重要抓手，是踐行黨的群眾路線、密切聯(lián)系群眾的有效載體，是培養(yǎng)鍛煉干部職工、轉(zhuǎn)變作風(fēng)的良好平臺(tái)。通過在全局開展“三萬”活動(dòng)，動(dòng)員廣大干部職工深入基層、深入群眾，宣傳政策、興辦實(shí)事，服務(wù)群眾，著力解決好農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，有利于增進(jìn)同人民群眾的感情，密切同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；有利于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村民生，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。全局要充分認(rèn)識(shí)“三萬”活動(dòng)的重要意義，動(dòng)員廣大干部職工積極投身到活動(dòng)中來，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，真正走進(jìn)田頭，走進(jìn)農(nóng)家，體察民情，排解民憂，扎實(shí)開展“三萬”活動(dòng)，為全面深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作出新的貢獻(xiàn)。

二、明確任務(wù)

（一）宣傳政策。深入開展宣傳黨的十和十八屆三中全會(huì)精神，宣傳實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”、建成小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)，宣傳深化農(nóng)村改革的方針政策，宣傳黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，使“三萬”活動(dòng)工作組成為黨的十和十八屆三中全會(huì)精神及婚育新風(fēng)的宣講隊(duì)、工作隊(duì)，增加干部職工群眾的改革創(chuàng)新意識(shí)，激發(fā)農(nóng)村改革發(fā)展活力，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。通過政策宣傳，組織、引導(dǎo)、教育農(nóng)民充分發(fā)揮主體作用，廣泛參與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的行動(dòng)。

（二）增進(jìn)感情。充分利用春節(jié)和春耕時(shí)節(jié)外出務(wù)工流動(dòng)人口返鄉(xiāng)的大好時(shí)機(jī)，深入走訪群眾，聽取意見，聚焦“”，查擺問題，加強(qiáng)整改。開展走訪慰問獎(jiǎng)扶老人、特扶老人、老黨員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、貧困女孩家庭、生活困難計(jì)生家庭等活動(dòng)和開展“送政策、送科技、送衛(wèi)生、送服務(wù)、送溫暖”等活動(dòng)、幫助農(nóng)民群眾解決實(shí)際困難，把黨的關(guān)懷送到群眾中去。

（三）興辦實(shí)事?！叭f”活動(dòng)工作組要根據(jù)聯(lián)系村實(shí)際，因地制宜地選擇具體項(xiàng)目，興辦實(shí)事。

1．創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理體制，推進(jìn)網(wǎng)格化管理和社會(huì)化服務(wù)加強(qiáng)村級(jí)公共管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，配備完善網(wǎng)格化管理設(shè)施，增強(qiáng)服務(wù)功能，拓展服務(wù)空間，充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，解決農(nóng)村公共服務(wù)“最后一公里”的問題。

2．大力籌措幫扶資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。以加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，開展塘堰疏挖、溝渠清理、農(nóng)田整治等，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。推進(jìn)“美麗家園、清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)，加強(qiáng)公路、村莊整治、安全飲水、垃圾收運(yùn)局理、污水局理等設(shè)施建設(shè)。開展植樹造林、村莊綠化、美化家園活動(dòng)，重點(diǎn)加強(qiáng)村旁、宅旁、路旁、水旁以及村內(nèi)公共活動(dòng)場地的綠化美化。

3.因地制宜，講求實(shí)效，著力解決農(nóng)民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。順應(yīng)民情，尊重民意，抓住農(nóng)民群眾期盼解決的突出問題，積極排憂解難，化解矛盾。

4.建立和完善長效管護(hù)機(jī)制。深入開展“文明鄉(xiāng)村、十星級(jí)文明戶”創(chuàng)建活動(dòng)，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民加強(qiáng)自我教育、自我管理。建立和完善農(nóng)村公路、林網(wǎng)、農(nóng)田水利等公共服務(wù)設(shè)施管護(hù)機(jī)制、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生保潔機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)治理體制以及聯(lián)系服務(wù)群眾的工作機(jī)制等。

三、落實(shí)措施

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

篇(6)

一、指點(diǎn)思維

以科學(xué)開展觀和黨的十七屆四中、五中全會(huì)精力為指點(diǎn)，依照健全鄉(xiāng)村集體資金、資產(chǎn)、資本治理準(zhǔn)則，做到用準(zhǔn)則管權(quán)、管事、管人的要求，本著理順治理機(jī)制，梗塞治理破綻的準(zhǔn)則，進(jìn)一步樹立健全村級(jí)財(cái)政治理準(zhǔn)則和監(jiān)視機(jī)制，不時(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)村黨風(fēng)廉政建立，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)不變，保證鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)安康開展。

二、目的要求

經(jīng)過展開鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)，發(fā)現(xiàn)并處理全區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”治理中存在的凸起問題，核清全區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”家底，并逐漸構(gòu)成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)清楚、運(yùn)營高效、治理民主、監(jiān)視到位的治理體系體例和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，確保村級(jí)資產(chǎn)資本保值增值，促進(jìn)我區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快開展。

三、組織指導(dǎo)

為增強(qiáng)指導(dǎo)，確保任務(wù)順暢展開，成立區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)指導(dǎo)小組。

組長：

副組長：

四、施行步調(diào)

從本年10月28日開端，到12月30日完畢，集中2個(gè)月左右的工夫展開“三資”清查核實(shí)任務(wù)。

（一）宣傳發(fā)起

逐級(jí)召開鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)會(huì)議，對(duì)任務(wù)進(jìn)行布置擺設(shè)。增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村集體“三資”清查管理任務(wù)人員的營業(yè)培訓(xùn)，指點(diǎn)任務(wù)人員精確掌握有關(guān)政策律例和市縣有關(guān)規(guī)則，把握相關(guān)營業(yè)常識(shí)。

（二）摸底自查

各村（居）要對(duì)本村集體2008年至2010歲尾三年時(shí)期的資金、資產(chǎn)、資本進(jìn)行具體清查清點(diǎn)，摸清底數(shù)，照實(shí)填寫有關(guān)清查報(bào)表，各村民主辦財(cái)小組擔(dān)任對(duì)清查任務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)視，審核確認(rèn)后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鄉(xiāng)村集體“三資”清查任務(wù)指導(dǎo)小組審核。

清查的重點(diǎn)和局限是：

1、資金方面：首要清查現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券等。包羅發(fā)包收入、運(yùn)營收入、租賃收入、投資收益、征用地盤賠償收入、上級(jí)撥入的各項(xiàng)資金、各單元幫扶資金、借入資金等。各項(xiàng)收入清查局限為2008年至2010年三年的昔時(shí)數(shù)。

2、資產(chǎn)方面：首要清查各類財(cái)富、債務(wù)和其它權(quán)益。包羅房子、修建物、農(nóng)業(yè)機(jī)械、機(jī)電設(shè)備、電力設(shè)備、交統(tǒng)統(tǒng)訊東西、農(nóng)田水利及工程項(xiàng)目設(shè)備、路途、文教衛(wèi)生設(shè)備、村辦企業(yè)對(duì)外投資及其他資產(chǎn)。

3、資本方面：首要清查鄉(xiāng)村集體地盤、林地、果園、荒地等天然資本。資本的清查，由有關(guān)本能機(jī)能部分的技能人員進(jìn)行實(shí)地測量。

（三）核實(shí)匯總

1、核實(shí)。在各村（居）完成自查的根底上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道做事處）對(duì)各村（居）匯總上報(bào)的“三資”清查摸底狀況，逐村、逐項(xiàng)進(jìn)行核對(duì)確認(rèn)，避免漏登、錯(cuò)登、瞞報(bào)等景象。

2、公示。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道做事處）核實(shí)后，各村（居）經(jīng)過村務(wù)公開欄等方式，將本村集體“三資”清查狀況向村民進(jìn)行為期一周的公示，普遍承受村民監(jiān)視。

3、匯總歸檔。經(jīng)公示無貳言后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道做事處）鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)指導(dǎo)小組再次進(jìn)行分類匯總，并做好任務(wù)總結(jié)和材料整頓歸檔任務(wù)。

（四）材料上報(bào)

由各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)指導(dǎo)小組匯總整頓鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)材料，并于2011年12月25日前上報(bào)區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)指導(dǎo)小組辦公室（聯(lián)絡(luò)人：喻安清，聯(lián)絡(luò)德律風(fēng)：，郵箱：）。

（五）反省驗(yàn)收

區(qū)鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)任務(wù)指導(dǎo)小組對(duì)各村（居）“三資”清查核實(shí)任務(wù)進(jìn)行具體反省驗(yàn)收，實(shí)時(shí)傳遞反省狀況。對(duì)查出的問題，要限日整改，問題嚴(yán)峻的，要依法依紀(jì)進(jìn)行嚴(yán)厲處置，并追查有關(guān)人員責(zé)任，確保清查核實(shí)任務(wù)獲得實(shí)效。

五、相關(guān)要求

（一）進(jìn)步思維看法。展開鄉(xiāng)村集體“三資”清查核實(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)村“三資”治理次序、有用維護(hù)廣闊農(nóng)人群眾親身好處、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)開展和社會(huì)調(diào)和不變具有主要意義。各有關(guān)單元要進(jìn)步看法，認(rèn)清情勢(shì)，加強(qiáng)展開鄉(xiāng)村“三資”清查核實(shí)任務(wù)的自動(dòng)性和盲目性。

篇(7)

［關(guān)鍵詞］基層行政部門 管理 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢(shì) 途徑

［中圖分類號(hào)］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009-5349（2011）06－0122－01

一、基層行政部門管理的現(xiàn)狀

（一）管理的價(jià)值和管理的目標(biāo)

管理的價(jià)值是指管理活動(dòng)對(duì)人的需要滿足及其發(fā)展的趨同性。管理的目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)管理價(jià)值所確定的管理規(guī)劃。管理的目標(biāo)包括短期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長期目標(biāo)，同時(shí)確定實(shí)施的方法、手段、指標(biāo)和時(shí)限?；鶎有姓芾聿块T的管理價(jià)值及目標(biāo)的表現(xiàn)是：第一，管理手段的強(qiáng)制性。第二，管理力量的單一性。第三，管理方向的單向性。第四，管理目標(biāo)的惟一性。

（二）管理的內(nèi)容和管理的規(guī)制

管理的內(nèi)容是安排和完成各項(xiàng)工作。管理的規(guī)制是依據(jù)政策、法律，制定相應(yīng)的規(guī)章、制度對(duì)各個(gè)部門的行政活動(dòng)進(jìn)行限制、監(jiān)管和激勵(lì)的行為。目前社會(huì)的轉(zhuǎn)型，管理的規(guī)則沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致硬任務(wù)與軟手段的矛盾日益突出，基層部門的工作陷入困境。以縣鄉(xiāng)為主的財(cái)政投入格局導(dǎo)致基層行政部門的工作運(yùn)行缺少資金；綜合治理機(jī)制不健全，相關(guān)部門責(zé)任不明確，多部門共同實(shí)施行政規(guī)制，缺乏協(xié)調(diào)，多元的規(guī)制政策不能形成有效的合力，造成各行政規(guī)制部門的政策效應(yīng)相互抵消、相互沖突，規(guī)制政策效應(yīng)弱化，甚至無效。[1]最近幾年，相關(guān)部門在改善管理內(nèi)容和規(guī)制上進(jìn)行了新改革，完善了行政審批的程序，增強(qiáng)了工作的公開性，提升了管理的服務(wù)水平，增強(qiáng)了與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)等。

（三）管理的構(gòu)架和管理體制

管理的構(gòu)架是管理的層次和分級(jí)?；鶎有姓块T管理的構(gòu)架：鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)黨委、政府下設(shè)行政辦公室。行政管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式。管理的構(gòu)架和管理體制還有問題和不足，主要是：行政管理體制還沒有改變高度集權(quán)，還沒有確立多元化的公共管理理念；還沒有改變以鄉(xiāng)包攬的運(yùn)行模式，還沒確立以村為主的管理理念；還沒有搭建基層群眾自治基本框架，還沒有改變把群眾僅僅看作管理對(duì)象的理念；還沒有改變集中突擊式的管理模式，還沒有完全建立經(jīng)常性的工作體制。

（四）管理的機(jī)制和管理的實(shí)施

管理的機(jī)制是指行政管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的相關(guān)機(jī)理。行政管理的機(jī)制本質(zhì)上是行政管理部門管理系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運(yùn)行原理，是決定行政部門管理功效的核心問題。在完善鄉(xiāng)村管理機(jī)制上還有待完善和提高。第一，統(tǒng)籌解決問題的宏觀決策機(jī)制還不夠健全。第二，綜合治理機(jī)制還沒完全理順。第三，利益導(dǎo)向機(jī)制不完善。政府利用自己特有的權(quán)利采取一定的激勵(lì)手段來滿足人們的需要，誘發(fā)人們的行為動(dòng)機(jī)，匡正人們的不良行為，使人們追求的目標(biāo)與整個(gè)社會(huì)發(fā)展的總趨勢(shì)相一致。[2]第四，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有待完善。第五，優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)制需繼續(xù)完善。第六，依法管理機(jī)制還有待提高。第七，宣傳教育、引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制待完善。第八，經(jīng)常性工作機(jī)制待完善。

二、發(fā)展趨勢(shì)及途徑

（一）基層行政部門管理的走勢(shì)

對(duì)于我國大部分鄉(xiāng)村而言，管理的走向趨勢(shì)是：全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)管理工作思路和方法的轉(zhuǎn)變。要堅(jiān)持以人為本的管理理念，充分尊重和保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，關(guān)注人的價(jià)值自由、幸福指數(shù)是行政管理的終極目標(biāo)；轉(zhuǎn)變管理服務(wù)方式，在工作思路、工作目標(biāo)、工作方法、工作手段、工作標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的變化趨勢(shì)；強(qiáng)化公共管理，構(gòu)建政府、社會(huì)、自治組織、公民參與的管理體系；堅(jiān)持“村為主”，村級(jí)是行政管理實(shí)施的基礎(chǔ)和保證。要切實(shí)加強(qiáng)村組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移、管理關(guān)口前移。

（二）基層行政部門管理途徑的探尋

管理的途徑是中國特色的統(tǒng)籌管理之路。1.確立發(fā)展的管理理念，緊緊抓住各種影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，不斷完善和優(yōu)化管理，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。為管理提供良好內(nèi)部、外部環(huán)境。2.綜合運(yùn)用依法管理、村民自治、政策推動(dòng)、綜合治理，構(gòu)建鄉(xiāng)村行政管理基本構(gòu)架。3.全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，在農(nóng)村全面推行村民自治，努力構(gòu)建行政管理職能與群眾自治互補(bǔ)的管理新格局。

三、結(jié)語

我國基層行政部門管理是國家行政管理的重要組成部分，與社會(huì)管理和群眾自我管理有著直接的聯(lián)系。要將行政、社會(huì)、公共資源等組合在一起，并最終形成有價(jià)值有效率的管理主體，充分發(fā)揮鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各機(jī)關(guān)的職能，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，即：大力發(fā)展民間組織和社會(huì)中介組織，培育社會(huì)民眾的自治能力，促使公民社會(huì)健康茁壯成長，建立并完善群眾自治體系，努力構(gòu)建村級(jí)管理隊(duì)伍與群眾自治密切結(jié)合、行政管理職能與群眾自治互補(bǔ)的管理新格局。鄉(xiāng)村行政管理實(shí)踐基層行政管理工作的具體落實(shí)，要準(zhǔn)確掌握鄉(xiāng)村管理工作在基層行政管理工作中的基礎(chǔ)性地位和特征，把鄉(xiāng)村行政管理工作作為重中之重。

【參考文獻(xiàn)】