序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理倫理困境范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

 

隨著行政生態(tài)模式的變化，尤其是在全球經濟一體化的態(tài)勢下，各種復雜因素和不確定的挑戰(zhàn)，迫使傳統(tǒng)的政府公共管理模式加以調整和轉型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創(chuàng)建以民眾需求和問題解決為導向的協(xié)同型、整合型公共管理創(chuàng)新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢，轉變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構公共管理的全新戰(zhàn)略框架。

 

一、協(xié)同型公共管理背景及理論基礎綜述

 

隨著公共管理高度復雜化，利益主體呈現(xiàn)出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區(qū)域，這對于公共管理提出了更高的要求。如何實現(xiàn)跨地域、跨部門的治理，是當前改革中需要思考的重大課題。而協(xié)同型公共管理的興起，是對傳統(tǒng)官僚行政公共管理模式的反思，是對碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導，通過社會資源的有效整合，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的公共管理創(chuàng)新模式，它的理論基礎和依據主要有以下內容：

 

(一)資源依托論

 

這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執(zhí)行需要有相互之間的協(xié)作與依賴關系的存在，從這個視角下，可以認為任何一個單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運轉或提供公共服務。由于政府面臨眾多復雜的問題，需要運用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動伙伴關系，從而使協(xié)同型公共管理得以實現(xiàn)并運作。

 

(二)交易成本理論

 

在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標，在現(xiàn)代公共管理過程中，組織是一個動態(tài)、復雜、系統(tǒng)的整體。單純的市場機制和科層機制已經不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協(xié)同合作伙伴，從而可以減少組織的監(jiān)測成本、信息成本，防范機會主義對組織公共管理的威脅。

 

(三)跨部門協(xié)同治理理論

 

政府公共治理將跨部門協(xié)同治理視為網絡，而公共管理者處于縱橫交錯的網絡核心。因此，對于現(xiàn)代公共治理而言，協(xié)作網絡是重要的核心內容，在這個網絡之中的公共管理需要關注組織間的協(xié)同與合作，也意味著第三方政府、協(xié)同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術將網絡加以有效的整合，提供給社會公民更多的選擇權。

 

二、當前公共管理面臨的困境剖析

 

(一)顯現(xiàn)出與治理體系現(xiàn)代化要求的不一致性

 

公共管理治理體系的現(xiàn)代化要求是要實現(xiàn)公共治理的法治化、民主化、科學化和制度化，總體來看，我國目前的經濟發(fā)展穩(wěn)定和諧，文化也處于大發(fā)展、大繁榮的時代，國家治理體系和治理能力也在不斷邁進。然而，這與公共管理治理現(xiàn)代化的目標還有較大的差距，這主要表現(xiàn)為：

 

第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機制缺乏科學、合理的制度基礎，因而顯現(xiàn)出刻板性，缺乏適宜的變通，對利益的調節(jié)和分配還有欠公平和公正。

 

第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結構中，主要有政府、社會組織、市場主體、社會公眾，顯現(xiàn)出治理主體成員的素質和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權責模糊的問題。

 

(二)公共管理技術在實踐應用中存在單一性的問題

 

公共管理技術歸屬于社會技術領域，它包含眾多的技術內容，并與現(xiàn)代管理技術相契合，成為政府的追捧對象，現(xiàn)代公共管理技術中的數(shù)字治理技術、智慧決策和政務技術、風險評估技術、績效治理技術等，都具有前沿性特征和先進性特征，有極強的實用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應用意識上的偏差，將這些先進的、前沿的現(xiàn)代化公共管理技術僵化為“政績展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會民眾的意愿和需求出發(fā)，沒有充分發(fā)揮出公共管理的效能，無法實現(xiàn)社會公共利益的最大化治理。由此，也引發(fā)了社會民眾的質疑，從社會層面?zhèn)鱽響岩傻穆曇簦鴮е律鐣湃挝C、公共治理危機。

 

(三)組織文化與價值的偏離，降低了公共管理的效能

 

公共管理者所處的組織文化和倫理價值體系具有“染缸效應”，這種“染缸效應”會對身處其中的公共管理者產生浸染性影響，如果組織文化和倫理價值發(fā)育健康而良好，則身處其中的公共管理者會形成一種自我約束和自我控制能力;如果組織文化和倫理價值發(fā)育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價值的“染缸效應”，使公共管理權力淪為個體謀求權利的工具，引發(fā)社會的異動，降低了公共管理的效能。

 

(四)由上而下發(fā)動的頂層設計在貫徹與落實上的困境

 

我國正在全面深化改革的關鍵轉型期，頂層設計的重要內容是要全面推行依法治國和構建國家治理現(xiàn)代化體系，在由上而下發(fā)動的頂層設計，配套制定了各項改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發(fā)動的頂層設計在地方政府的貫徹與落實上陷入了困境，由于一些激勵性措施缺乏法律性依據和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實。同時，社會組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構建，因而較難實現(xiàn)多元治理主體制度化、法治化和協(xié)同化，在我國特有的行政生態(tài)環(huán)境中遭遇了“腸梗阻”的問題。

 

三、協(xié)同型公共管理的轉型與組織創(chuàng)新啟示

 

(一)轉變公共管理觀念，建立公共性和區(qū)域性公共管理模式

 

長期以來，中央分權政策中的“理性經濟人”塑造目標，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項目和“高稅率產業(yè)”，而忽視了社會發(fā)展及公共利益。這種社會管理和公共服務的“缺位”，亟須加以轉變，要用整體治理的全新視野，突破行政區(qū)域和部門管轄的局限性，從公共性和區(qū)域性的視角，對公共管理服務進行審視，要由部分向整體轉變，由破碎化向整合轉變，抵消公共管理在行政區(qū)內和部門內的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務中的交易成本，達到各個利益主體共同的目標。

 

(二)創(chuàng)新構建以協(xié)同為特征的協(xié)同整體型公共管理組織模式

 

傳統(tǒng)的公共行政模式無法解決跨區(qū)域的邊界問題，而協(xié)同型的公共管理創(chuàng)新組織模式則可以針對這個問題，進行整合與協(xié)同之下的組織設計或重組。基于這個視角，政府將公共管理的整體組織結構設計作為實現(xiàn)公共管理服務的工具，也即達成各個政府組織之間、各個部門之間的團結協(xié)同目標。

 

這種協(xié)同型公共管理組織機構模式是現(xiàn)代橫向組織管理和網絡化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結構之間的差異化，不同的組織結構有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協(xié)同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價值理念，實現(xiàn)了替代注重等級、注重程序的官僚政府體制與組織架構。

 

(三)創(chuàng)新以結果為導向的協(xié)同整體公共管理模式的目標

 

協(xié)同型公共管理模式強調的是社會公眾的公共利益，它的實現(xiàn)目標是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務，在協(xié)同型公共管理模式下，要努力將復雜而分散的各個層級和機構進行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。

 

協(xié)同型公共管理模式的服務目標，總體來說是要消除不同組織機構、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規(guī)范之下，實現(xiàn)各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務。在這個目標結果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標，在協(xié)同創(chuàng)新的過程中，就是將所有活動相結合，達到各個層面的有益結果。

 

(四)創(chuàng)新以整合為核心的協(xié)同型公共管理運作機制

 

在協(xié)同型公共管理轉型和創(chuàng)新的過程中，它的對立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個協(xié)同型公共管理運作機制構建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業(yè)化上的整合，要注重全局戰(zhàn)略的統(tǒng)籌眼光，它的整合內涵包括三個方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程;二是整合組織的功能內部治理過程;三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個方面來看，我們不難看到協(xié)同型公共管理的信息分享、協(xié)同作戰(zhàn)的宗旨和運作方式，在這個以整合為核心公共管理協(xié)同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協(xié)同體制。

 

從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創(chuàng)新重新界定了中央和地方的公共服務職責，賦予了地方政府更多的公共產品、管理公共事務的權限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創(chuàng)新可以對政府機構的職能進行整合，生成綜合性的“一站式”服務體系，避免公共管理服務職能交叉或重疊。

 

(五)協(xié)同型公共管理的參與主體多元化

 

在整合視角下的協(xié)同創(chuàng)新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場治理模式，它強調政府和非政府之間的合作、公共機構與私人機構的合作。這就使協(xié)同型公共管理的參與主體顯現(xiàn)出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務職能形成一種多元的網絡形態(tài)，吸引各方的力量，實現(xiàn)地方公共管理服務的供給，以滿足社會民眾多元化的需求。當然，在這個多元化公共管理服務的格局之中， 要注重過程管理和結果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務的質量和效能。

 

四、結語

 

協(xié)同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導之下，促成地方利益集團的成長，從而有效地解決橫向方面的跨行政區(qū)、跨部門的協(xié)同合作問題，也為社會公共管理與服務提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰(zhàn)略協(xié)作的功能，從而消除狹隘的部門、層級的傳統(tǒng)官僚觀念，形成運轉協(xié)調有序的公共管理治理網絡。

篇(2)

1.新常態(tài)下的公共管理:困境與出路

2.國外后新公共管理運動與我國政府績效審計發(fā)展創(chuàng)新研究

3.我國公共管理研究方法的統(tǒng)計分析及演進路徑研究

4.論“公共價值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度

5.新公共管理理論方法論評析

6.公共管理視角下的中國危機管理研究——現(xiàn)狀、趨勢和未來方向

7.扎根理論在公共管理研究中的應用:方法與實踐

8.中國公共管理理論研究的重點領域和主題

9.邁向公共管理范式的全球治理——基于“問題—主體—機制”框架的分析

10.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究:歷史的轉型

11.當代西方公共管理前沿理論述評

12.在公共管理研究中應用結構方程模型——思想、模型和實踐 

13.基于衍生職能界定的政府會計角色定位研究

14.公共管理轉型:協(xié)作性公共管理的興起

15.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析

16.公共管理研究領域中的社會網絡分析

17.后新公共管理時代的跨部門協(xié)同——評?？怂沟恼w政府理論

18.從新公共管理到后新公共管理——20世紀70年代以來西方公共管理前沿理論述評

19.我國政務微博參與公共管理的作用機理和條件初探

20.案例研究概推性的理論邏輯與評價體系——基于公共管理案例研究樣本論文的實證分析

21.公共管理理論范式的嬗變:從官僚制到網絡治理

22.公共管理研究的熱點與重心——基于人大復印報刊資料《公共行政》2014年收錄文章的預測

23.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個分析框架

24.新公共管理:反思、批判與超越——兼評新公共服務理論

25.對公共管理研究方法中定量推崇的批判

26.協(xié)作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式

27.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展

28.新公共管理理念對中國高等教育政策及學術工作的影響 

29.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新分析:以珠江三角洲為例

30.當代西方公共行政理論的新發(fā)展——從新公共管理到新公共服務

31.公共管理是一種新型的社會治理模式

32.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究——以美英日為例

33.也談公共管理研究方法

34.培養(yǎng)公共管理類卓越農林人才的實踐教學基地探索——以湖南農業(yè)大學為例

35.新公共管理批判及公共管理的價值根源

36.回購公共服務:后民營化時代公共管理的新議題

37.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發(fā)展的啟示

38.整體性治理:公共管理的新范式

39.協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景

40.美國公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢

41.“新公共管理運動”的困境與轉型——新西蘭公共部門改革的反思及參鑒

42.公共價值的研究路徑與前沿問題

43.公共管理視域中的第三部門:功能、優(yōu)勢及困境

44.公共管理定性研究的基本路徑

45.協(xié)作性公共管理:創(chuàng)新、局限與啟示

46.合作收益與公共管理:一個分析框架及其應用

47.古村落旅游開發(fā)的公共管理問題研究

48.公共管理倫理缺失之成因及其對策研究

49.公共管理理念的跨越:從政府本位到社會本位

50.公共管理實驗研究何以可能:一項方法學回顧  

51.公共管理:公共性本質與功能目標的內在統(tǒng)一

52.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新

53.論公共管理的社會性內涵及其他

54.公共性:公共管理研究的基礎與核心

55.現(xiàn)代公共管理理論下政府流程再造的路徑選擇

56.網絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示

57.評西方的“新公共管理”范式

58.價值取向、理論基礎、制度安排與研究方法——新公共服務與新公共管理的四維辨析

59.新公共服務:對新公共管理的批判與超越

60.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理

61.論公共管理之本質特征、時代性及其它

62.以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題

63.新公共管理與公共行政

64.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設

65.公共管理學科前沿與發(fā)展趨勢

66.“脫域”公共危機治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新

67.權威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例 

68.公共管理視域下風險及治理研究圖譜與主題脈系——基于國際SSCI的計量分析(1965—2013)

69.公共危機管理領域中的社會網絡分析——現(xiàn)狀、問題與研究方向

70.公共管理研究中的“價值”與“價值中立”——公共管理價值回歸的歷史敘事與繼往開來 

71.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事

72.公共管理理論創(chuàng)新三題

73.論公共管理中的公共利益

74.中國公共管理:概念及基本框架

75.社會網絡分析與公共管理和政策研究

76.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務”

77.公共管理與公眾輿論

78.比較利益人:公共管理研究的一種人性假設——兼評“經濟人”假設的適用性

79.基于復雜性科學管理熵理論的公共管理績效評價研究

80.公共選擇還是利益分析——兩種公共管理研究途徑的比較

81.論新公共服務與新公共管理的同異性

82.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視

83.近年來公共管理理論研究回顧與展望

84.應把社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐

85.公共管理范式的興起與特征

86.網絡問政——公共管理的創(chuàng)新形式

87.論公共管理的基本原則與價值取向

88.公共管理類創(chuàng)新人才培養(yǎng)與社會需求的和諧發(fā)展路徑

89.“公共價值管理”:一個新的公共行政學范式

90.公共危機管理問責制中的歸責原則

91.福建省梅花山國家級自然保護區(qū)公共管理研究

92.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析

93.轉型期公共政策的價值定位:政府公共管理中功能轉換的方向與悖論

94.可交易許可模式在公共管理中的應用和移植——以公共住房政策為例

95.論當代公共管理三大范式及其轉換

96.協(xié)作性公共管理:國外公共行政理論的新發(fā)展

97.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略

98.公共管理與真正的創(chuàng)新

篇(3)

關鍵詞：非政府組織；角色；和諧社會；倫理

1非政府組織在現(xiàn)代公共管理中的角色定位——“政府搭檔”

上世紀70年代以來，西方福利國家的失敗，轉型時期的社會主義國家的危機，第三世界國家的發(fā)展模式危機出現(xiàn)一個共同點，即人們對政府主導社會事務的能力和意愿產生懷疑。正是在這個背景下，市場作用得到強調，民間的一些非政府組織乘勢而起?！靶鹿补芾磉\動”認為，為了維護平等和社會正義，政府必須確保各項公共服務和公共財政能被提供，但提供服務的的主體可以轉交給志愿性機構來承擔，而不必親自處理。因此，政府必須于自身之外尋找一個合作者。

非政府組織以其自身的特點和優(yōu)點，成為政府挑選搭檔的天然候選人。首先，非政府組織與政府的目的是一致的。活躍在社會公共領域的非政府組織要么關注全社會的共同福利，如教育、環(huán)保、醫(yī)療、科技等；要么關注經濟和社會發(fā)展的弱勢群體，如失業(yè)，老弱病殘等。這與政府的宗旨是一致的，而且非政府組織還能及時發(fā)現(xiàn)政府往往容易忽視的角落?，F(xiàn)代西方不少公共服務領域都是由非政府組織開創(chuàng)的，后來才得到政府的重視與支持。例如在英國，為受虐待婦女提供咨詢服務、信息服務和避難所都是由非政府組織最早發(fā)起的，因而政府在挑選“搭檔”時，自然將目光投向與自己不謀而合的非政府組織了。

其次，非政府組織與政府的優(yōu)勢互補，這使非政府組織與政府的合作在邏輯上成為可能。非政府組織的長處是對待社會需求比較敏感，善于動員民眾對公益事業(yè)的支持，如慈善募捐，招募義工等，其生產成本相對政府較低，而非政府組織的最大缺陷在于其活動所需要的開支與所募集到資源之間存在一個巨大的缺口，Salamon將之稱為“慈善不足”（philanthropicinsufficiency）。在世界各國，志愿性捐款通常只占非政府組織開支的很小一部分，就連在支援捐款熱情高漲的美國，即使將義工價值折算在內，私人捐助也只占總資源的30%左右。在荷蘭，非政府組織近90%的開支來自政府；在德國，70%的收入來自政府撥款。就趨勢而言，政府補貼在各國的第三部門預算中所占比重一直呈上升趨勢。與政府的強制性征稅比較而言，非政府組織的資源動員能力是望塵莫及的。非政府組織和政府之間存在著這種依據各自比較優(yōu)勢的分工，即政府負責資金動員，非政府組織負責提供服務。二者的合作可以使雙方各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，揚長避短，達到一加一大于二的效果。因此，非政府組織就順理成章地成為政府挑選合作伙伴的天然候選人，成為政府的最佳“搭檔“。

2非政府組織在現(xiàn)代公共管理中的功能發(fā)展趨勢

非政府組織作為與政府組織并立的公共管理主體，是一種道義的具有倫理基礎和倫理內涵的主體。這種倫理基礎和內涵來源于非政府組織產生的利益基礎，植根于非政府組織的本質屬性中,并以其靈活機動的體制和方式，在公共管理中，在促進人類道德文明發(fā)展中，在推動人類社會進步中，發(fā)揮著政府組織所不具備的特殊倫理功能，成為現(xiàn)代社會管理中一個重要的不可或缺的公共倫理主體。

第一，非政府組織可以代表民眾直接參與公共管理，推動政治民主化，促進行政倫理建設的發(fā)展。政治民主化要求以現(xiàn)代參與型公民文化的組織形式，以其特有的身份直接進入了公共管理層面，有效地推動了政治民主化進程，推動了行政倫理建設。以美國的非政府組織為例，設在芝加哥的“改進政府工作協(xié)會”，設在華盛頓的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47個州的“卡門考草根游覽組織”，就是通過參與公共管理，通過對政府官員不良行為的調查和取證，提出有關道德和法律對策，反饋于政府來監(jiān)督政府，從而促進政府行政倫理建設。

第二，非政府組織可以彌補政府提供公共產品的不足，實現(xiàn)社會公平和公正，促進社會倫理的發(fā)展。國家和政府在制定公共政策時，總是以主流民眾、以大多數(shù)人的利益為出發(fā)點，覆蓋面有限。事實上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆蓋社會的各個層面，有時某項政策的出臺會損害到少數(shù)人的利益，特別是某些弱勢群體和社會邊緣性群體的利益。隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展和政府職能的轉變，政府、企業(yè)與社會逐漸剝離，傳統(tǒng)的“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?、“社區(qū)人”，社區(qū)成為城市公共管理的基本單位，大量與居民切身利益相關的公共事務，政府管不了，企業(yè)不愿意，那需要社區(qū)依靠自身資源來解決。社區(qū)各種非政府組織的發(fā)展，將極大地彌補政府提供公共產品的不足，推動社區(qū)精神文明建設的發(fā)展，進而推動整個社會倫理道德的進步。

第三，非政府組織可以調整國家民族關系，促進國際社會和平、正義、人道主義等國際倫理的發(fā)展。和平與發(fā)展是全球倫理的價值訴求，是全人類公共利益的的表現(xiàn)。國際間的非政府組織由于范圍廣泛，人員眾多，擁有強大的人力、物力和信息資源，組織機構和活動方式靈活機動，觸覺敏銳，反應迅速，故而在擴大國際交流、促進國際合作和制度創(chuàng)新、促進人類和平和全球共同利益發(fā)展方面，具有政府組織不可替代的重要倫理作用。在全球領域，非政府組織能夠幫助建立國際價值體系和行為規(guī)范，解決人類所面臨的困境，促進公共利益的發(fā)展，可以作為民間組織開展國家之間的科學、技術、文化、教育、體育等方面的交流與合作，促進人類精神文明的傳播與融合，推動人類和平事業(yè)的發(fā)展。另外，在國際救援、保護人權方面，非政府組織也具有政府組織所不具備的特殊倫理功能。

第四，非政府組織可以彌補市場的不足，促進經濟倫理的發(fā)展。市場經濟是一種資源優(yōu)化配置的經濟體制，可以激活生產力，促進社會生產力和物質文明的發(fā)展。但是，市場的利潤原則、功利原則，又極易誘發(fā)拜金主義、利己主義和極端個人主義，由此產生經濟腐敗、貧富不均、社會不公、經濟秩序混亂等社會問題。這些問題一方面要靠國家的政策和法律法規(guī)來調整和治理，另一方面也需要依靠非政府組織在經濟生活中的特殊功能和作用來解決。非政府組織可以利用其多樣化的手段和靈活的機制，以市場為向導，合理利用人才、技術、信息等各種資源，為民眾和市場提供多樣化的服務，以彌補市場的不足，促進經濟倫理的發(fā)展。

第五，非政府組織的公益性、志愿性和非營利性，可以培養(yǎng)其成員良好的個體美德，促進公民道德的發(fā)展和提高。公益性、志愿性和非營利性是非政府組織的重要倫理基礎。這些倫理屬性決定了非政府組織成員的活動是以公共利益為宗旨的、出于道德良知和社會責任感而發(fā)生的、不謀取私利、不要求回報的自覺行為，是一種高尚的道德行為。非政府組織的這種道德優(yōu)先性，在組織內部形成了良好的道德關系和濃厚的道德氛圍。這種良好的組織環(huán)境和道德氛圍可以培養(yǎng)人們的社會責任感、人道主義、關愛他人和犧牲奉獻的美德，有助于道德人格的發(fā)展和完善。

最后，非政府組織也是我國構建和諧社會的積極力量。非政府組織能夠疏導、化解社會矛盾或避免矛盾的激化。作為政府社會職能轉移的促進者和主要承接者，非政府組織在倡導社會文明方面發(fā)揮著不容忽視的作用，在各種不同組織之間建立溝通、合作和協(xié)調機制，開發(fā)、整合大量分散于民間的潛在資源的同時，也為人們參與社會管理和增強民主意識提供了渠道。通過非政府組織的活動，人們學習和實踐公共道德，學習文明生活的規(guī)則，學習與他人友好相處的方法，關心共同利益，積極參與社會生活，為提高公民素質、倡導社會文明發(fā)揮著積極的作用。在人與自然方面，非政府組織在保護環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展等諸多方面也做出了巨大的努力。

參考文獻

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后現(xiàn)代主義是伴隨著上世紀中后期西方國家社會轉型和環(huán)境變革而產生的一種新的社會文化思潮。作為現(xiàn)代主義的辯證的“反面”，后現(xiàn)代具有強烈的反叛意識和鮮明的解構特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來到20世紀現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導與現(xiàn)代性理論、話語和價值觀相決裂，并致力于對現(xiàn)代性的發(fā)展理念、范式進行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的現(xiàn)代工業(yè)文明所彰顯的同一性、本質性和封閉性等發(fā)展特點，后現(xiàn)代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現(xiàn)代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創(chuàng)造力等特征作為其研究的焦點，深入挖掘和反思工業(yè)文明所帶來的種種負面效應，從而以更加獨特的視角全面地審視社會的發(fā)展。后現(xiàn)代公共管理理論是在后現(xiàn)代文化思潮和話語體系出現(xiàn)并跨領域進行傳播、使用的背景下形成的。時代的發(fā)展、社會的轉型都強有力地沖擊著傳統(tǒng)公共管理的理論基石，導致現(xiàn)代公共管理遭遇著巨大的理論危機。以福克斯、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學者遵循后現(xiàn)代的分析方法和研究思路，對傳統(tǒng)公共管理理論體系和方法論進行了深刻的質疑和批判，目的旨在消解傳統(tǒng)公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過建構全新的公共管理話語體系和發(fā)展模式，為社會的多元發(fā)展提供新的范疇、理論和機理。后現(xiàn)代公共管理核心的創(chuàng)新在于將公共管理活動的本質定性為一種話語范式，通過真實、坦白和真誠的對話和溝通，以達到反抗等級制度、反對權威話語、釋放民主價值和超越僵化理性的公共管理目標，最終使公共管理的前進方向與經濟社會發(fā)展的趨勢相一致。

二、后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架和功用

后現(xiàn)代公共管理的分析過程就本質上而言是對作為“元話語”的現(xiàn)代性理論在宏大敘事制約的背景下進行的懷疑和否定過程，事實上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現(xiàn)代公共管理擁有自身獨特的話語分析框架和研究模式。以?？怂购兔桌諡榇淼慕嬓院蟋F(xiàn)論認為，隨著行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)行政管理運作的負面效應日益顯現(xiàn)，大量社會問題已然無法在現(xiàn)代性的分析框架內獲得解決。更有甚者，傳統(tǒng)的治理“慣性”還強大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發(fā)生，為此必須用后現(xiàn)代反思和批判的理念去重構公共管理的價值體系，以此引導和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構性公共管理分析方法的核心在于“倡導開放、平等、注重培養(yǎng)人們傾聽、學習、包容和尊重他人的美德，鼓勵多元的思維風格，提倡對世界采取家園式的態(tài)度等。”直擊現(xiàn)代性行政統(tǒng)治所導致的“單向度獨白”和異質性“次文化”盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構建了后現(xiàn)代的分析架構。首先，引入了“公共能量場”的概念，為話語的溝通打造了良好的情境?！肮材芰繄觥笔枪舱叩靡灾贫ê托薷牡纳鐣鏊?，即將公共事務還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學的在場[2]。通過這一場所，公民和政府可以進行各種對抗性的討論和“面對面”坦誠的交流，使具有不同意向性的政策話語在實踐語境中有目的地進行爭論。其中，“對話的基礎是充分的信任、學習和傾聽，其話語規(guī)則是交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的關聯(lián)性?！蔽阌怪靡桑撛捳Z體系和對話機制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發(fā)展價值，從而端正公共管理的發(fā)展航向。其次，建構性公共管理理論還對現(xiàn)實中的政策對話種類進行了剖析。它認為“少數(shù)人的對話”和“多數(shù)人的對話”形式都存在著客觀的缺陷而無法滿足公共治理和政策話語的要求。

而“一部分人的對話”形式因為擁有切合情景的意向性與真誠性等突出的優(yōu)點，故其更加接近真實話語形式和政策網絡建構的要求，在現(xiàn)實中更具有應用價值和可操作性。解構性后現(xiàn)代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現(xiàn)代公共管理視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”[3]，認為后現(xiàn)代的研究方法的本質是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實現(xiàn)充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統(tǒng)公共管理中僵化等級體制和非人格化管理模式，消除官僚獨占話語的種種特權。法默爾認為采用解構性的后現(xiàn)代方法能夠質疑據以建立現(xiàn)代公共管理的理論基礎，開辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統(tǒng)理念之定勢束縛而掃清障礙。同時，隨著現(xiàn)代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補現(xiàn)代性行政范式的缺陷。為了給后現(xiàn)論構建一個分析架構，法默爾深入考察了現(xiàn)代公共管理之特殊主義、科學主義、技術主義、企業(yè)精神以及解釋學在具體應用中的偏失，對其進行了科學的解構，在此基礎上提出了解構性后現(xiàn)代主義的四個核心要件，據以推動公共管理范式的轉換。其中，“想象”作為后現(xiàn)代主要的特征語詞，是一種不依賴現(xiàn)代主義正統(tǒng)規(guī)則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大。“解構”的價值在于透視和反思現(xiàn)代公共管理的支撐理論和基礎假定，使我們更好地認知當代政治和官僚體制的符號特征，從而在批判的基礎上擴大公共管理的語言體系?！叭ヮI地化”的本質在于消解現(xiàn)代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語體系的創(chuàng)造力服務?！白儤印眲t通過反行政概念的描述，鼓勵一種公共管理體系反叛態(tài)度的塑造，即以質疑和批判的思維去審視所有現(xiàn)存的政府制度和官僚機構。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動持續(xù)突破傳統(tǒng)統(tǒng)治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場上卻是相同的。其目標都在于將公共管理的發(fā)展與公共政策的運行置于嶄新的研究框架之中，從而推動其研究視閾的轉換和價值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現(xiàn)代一改傳統(tǒng)公共管理的實證主義的研究方法，結合客觀情境提出了更為系統(tǒng)的研究方法，即知識獲得的解釋方法。該方法“更加關注價值（而不只是關注事實），關注主觀的人類意義（而不只關注客觀的行為），并且更加關注現(xiàn)實人們之間的關系所蘊涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進規(guī)律和發(fā)展目標，從而糾正了將民主、公正等價值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現(xiàn)代分析認為，當前公共管理面對著的是一個多元化發(fā)展的社會，公共利益的復雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發(fā)展目標中全面回應效率、民主、公正等多種價值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實與價值的相互協(xié)調和并行發(fā)展。其次，在治理方式上進行了創(chuàng)新。后現(xiàn)代公共管理反復強調了多元參與的重大價值。面對著復雜多變的行政環(huán)境，傳統(tǒng)公共管理所強調的中心性、一元性以及等級觀念、權威統(tǒng)治的理念已然過時。對此，無論是建構性還是解構性后現(xiàn)代主義都認為必須要開辟新的思維模式，擺脫傳統(tǒng)行政發(fā)展定勢之束縛。在其研究方法中更加強調多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實現(xiàn)對立面間的差異共存和互動參與，使其后現(xiàn)代時期碎片化、開放化和多元化的生態(tài)特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領域”到“公共能量場”的轉向，即通過公共能量場的打造，實現(xiàn)公共領域和私人領域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的交流和爭論，在廣泛參與和真誠對話中決定政府行為與公共政策的內容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實現(xiàn)了轉移。傳統(tǒng)公共管理的研究基礎是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標，從而過分關注其工具性價值。而隨后產生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價值偏頗，但由于其在制度設計上缺乏統(tǒng)籌理念以及在應用中脫離體制的路徑依賴，最終也變?yōu)榱丝斩吹恼卫硐?。后現(xiàn)代分析方法對前述兩種模式均進行了批判和解構，認為攻克上述難題的關鍵在于形成一種新的話語體系。

?？怂?、米勒等人認為在傳統(tǒng)公共管理效率至上的目標規(guī)制下，導致行政權力至上，政府和官員壟斷了公共話語權，而公民往往處于被支配的狀態(tài)，這種“單向度獨白”的對話形式與治理的要求背道而馳。對此，建構性后現(xiàn)代公共管理認為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會力量和公民的呼聲，并通過持續(xù)不斷的話語交流來實現(xiàn)善治。同時，解構性公共管理也持類似的觀點，法默爾認為后現(xiàn)代公共管理作為對現(xiàn)代性的反叛力量，其應當致力于深刻解釋和修正傳統(tǒng)的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應用，即通過一種具有游戲性和協(xié)調性的對話過程，來弱化傳統(tǒng)公共管理的正統(tǒng)教條，彰顯公共管理的民主價值，從而為公共管理的研究開辟了新的道路。最后，在研究范式上進行了轉換。后現(xiàn)代公共管理分析方法通過自身的語言體系和話語系統(tǒng)的構建，推動了公共管理認知和研究范式的轉變。在批判傳統(tǒng)公共管理認識論的基礎上，后現(xiàn)代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨特的語言體系，認為可以通過對行政信息的解釋、整理和安排來分別從公共管理語言的表層和深層探討公共管理理論的發(fā)展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其實質就是公共官僚機構語言的潛在內容進行反思、協(xié)商和交流的過程，進而為公共管理的發(fā)展探尋解釋和提供催化之力量。而?？怂?、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認知和建構公共管理理論的重大價值。他們在梳理和歸納現(xiàn)存話語體系和對話案例的基礎上，提出了政策網絡中的“一部分人對話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語敘事”的框架。他們認為在公共能量場中，對話的達成必須有規(guī)則，這些規(guī)則必須確保公共話語的正當性，而“一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點[6]”。因此，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規(guī)約的社群主義以及無政府狀態(tài)，最終形成了一個卓有成效的對話平臺和共治系統(tǒng)，推動了現(xiàn)代公共管理的理論基礎和研究范式的轉型。

三、后現(xiàn)代分析方法對我國公共管理發(fā)展的啟示

后現(xiàn)代主義作為對現(xiàn)代性發(fā)展的一種辨證的“反”，其開放的思維方式和獨特的話語分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構主張均對我國當前的公共管理學研究和發(fā)展產生著巨大的指導和推動作用，其中以下方面尤其值得關注：第一，后現(xiàn)論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進我國治道變革之進程。后現(xiàn)代研究方法高度關注客觀行政環(huán)境的特征考察，結合公共事務復雜化和公共利益多元化發(fā)展的時代特征，其尤其強調開放化、差異性和多元整合的價值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學地整合了新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核的基礎上，主張構建“通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理”的新型社會治理模式，從而致力于推進社會權力分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會轉型和行政改革攻堅階段的我國具有重要的啟迪作用。后現(xiàn)代分析方法力圖使公共管理變成一個多元主體共同參與話語系統(tǒng)和行動體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語”，而應當將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會力量的發(fā)展，將壟斷的權力合理地分放、讓渡于市場和社會，整合各種力量，將各類民間資源有效地導入國家和社會發(fā)展的行列，打造權力共享、責任分擔、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動的公共話語體系，從而高效地解決公共問題和最大化地增進公共利益。

第二，后現(xiàn)代研究方法有助于科學探索我國行政體制改革的模式和策略。后現(xiàn)代的公共管理的研究方法，批判了傳統(tǒng)公共管理實證主義的研究方法，在信奉“對話”的理論基礎上，尤其強調解釋方法的應用，促使人們更加關注公共管理發(fā)展的終極價值。它科學地調試了管理主義和憲制主義辯證關系，將民主、正義等價值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發(fā)展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結合情境設計了合理的發(fā)展范式和對話方式。我國的行政發(fā)展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價值性統(tǒng)籌起來，尋找一條居間的改革、發(fā)展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發(fā)展的民主化價值取向，即在公共管理中始終堅持開展廣泛和真誠的對話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關系，做到以民為本、以民為先，實現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務的高品質。另外，應加大體制改革、制度建設和機制創(chuàng)新的力度，積極借鑒工商業(yè)界和西方國家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續(xù)管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價值，以在效率、民主、公正的關系統(tǒng)籌和平衡中，穩(wěn)步推進我國行政體制改革之步伐。

第三，后現(xiàn)代研究方法所建構的全新的公共管理話語理論，對于我國公共決策的理論發(fā)展和實踐應用具有重要的指導意義。后現(xiàn)代研究方法將“公共能量場”作為其話語理論的核心，“場”具有顯著的意向性和目標性，其反映到實踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要?！肮材芰繄觥钡奶岢鰹楣舱叩闹贫?、修改以及各話語主體進行對抗流提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后現(xiàn)代方法倡導多元主體在政策制定和實施中能夠持續(xù)進行互動參與和坦誠討論，從而徹底改變傳統(tǒng)模式下政府壟斷話語權之“獨白”狀態(tài)，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權，認真傾聽一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導下，公共政策的制定和執(zhí)行事實上形成了一種科學的結構模式，其功能在于持續(xù)協(xié)調和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權力共享、責任共擔的合作格局，從而有效推進公共決策的民主化、科學化，最終消除政策執(zhí)行中的各類阻滯因素。同時，后現(xiàn)代研究方法還對公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數(shù)人對話”，往往使公共政策制定權過于集中，從而令其民主性、正當性喪失，并且直接影響其科學性；而“多數(shù)人的對話”是理想化的政策模式，但由于實操性差和規(guī)則的欠缺，又往往易于導致無政府和無秩序之狀況。因此，兩者均無法與現(xiàn)實環(huán)境的要求相對接?；诖?，后現(xiàn)代便提出了“一部分人對話”的理論，即從特定的語境出發(fā)將公共政策的制定、執(zhí)行以及反饋置于由一定數(shù)量的政治參與者協(xié)調、對話和博弈的過程之中，克服了集權主義和無政府主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權威性和穩(wěn)定性，又確保了公眾的意向性和目標性，從而有效地拓展了公共政策理論發(fā)展的路徑。

第四，后現(xiàn)代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權責要求。后現(xiàn)代研究方法的中心目標是要打破管理的絕對主義、獨占和等級隔柵，并通過對抗流和真誠的對話，實現(xiàn)公共部門和社會力量的良好合作，從而最大化地增進公共利益。這一目標的實現(xiàn)客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過程中，政府應積極地為‘公共能量場’的形成創(chuàng)造條件?！闭畱Ｕ瞎駞⑴c的權利不受非法干預，并調動一切手段促成對話的實現(xiàn)。政府人員的公共責任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進行理念的更新，即由管制性思維向服務性思維轉變，牢固樹立服務為民、民生為先的倫理觀念。政府應當確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內化成自身的職業(yè)習慣。同時，充分采用現(xiàn)代化的通信工具和技術手段，消除時空、層級、等級之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協(xié)調的共贏治理狀態(tài)，推進善治之進程。另外，政府應當大力培育和強化民眾的權利意識。政府的公共管理活動應以回應公民需求為導向，通過不斷提升其服務的品質和效率來增強民眾的主體意識。同時，民眾的政策主張和意見表達應切實地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權、話語權、表達權、協(xié)商權、辯駁權應受到制度和法律的嚴格保障，真正營造權為民所享、利為民所謀的社會氛圍。此外，在法律制度的設計上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機制的跟進，切實增強民眾參與的熱情和監(jiān)督的效度，實現(xiàn)權利邏輯的合理回歸。

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1. 公共管理體系

一般認為，公共管理和公共管理學是有所不同的，前者著重研究實踐活動領域，后者則著重研究理論領域。為了研究方便，本文不做嚴格的區(qū)分。

在我國，“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國高校調整中，撤消了政治學的有關學科，行政管理學也在其中。直至 1979年底，行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構，修訂了學科專業(yè)目錄，將行政學、公共行政學，行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。

所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構成，還要涉及行政管理學、政治學，行政學等相關的學科與行政管理關系，但國家有關部門對學科門類的編訂，將公共管理學歸屬到管理學的門類中，似乎這個問題已經有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。

本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。

1.1 行政和管理的關系

管理和行政體現(xiàn)在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統(tǒng)社會中，行政就已經存在了，只是那時的行政性質和現(xiàn)在的國家社會行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關系，是等同，并列還是包含隸屬的關系，值得深入研究。一般來講管理是側重在特定的組織內，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達到組織的目的，可以細致到具體事務的處理上;而行政則是比較宏觀的，側重于對全局的戰(zhàn)略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點，國家在社會產生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執(zhí)政，如何執(zhí)政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內容和新的關系。經過學者的多年研究，將行政和管理關系界定為：行政層級與行政性質成反比，而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質，而具有較少的管理性質。從橫向上看，往往領導職位上的公務員更具行政性質，而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現(xiàn)的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。

1.2 行政管理和公共管理的關系

行政在天生就具有“公共性質“，夏書章認為行政管理學，實際的英文原文就是公共管理學，從這個角度看，行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現(xiàn)為以下幾點：

從學科分類上看，行政管理屬于二級學科，公共管理屬于一級學科，顯然不能把他們等同看待，他們在學摘要：公共管理和公共道德在構建和諧社會主義道路上是不可或缺的，但是對于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理和公共道德體系，在當今的學術界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理及公共道德體系，使他們在社會發(fā)展中起到應有的作用。關鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。從靜態(tài)維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。從動態(tài)維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發(fā)展及展望。公共行政是在近代社會中發(fā)展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發(fā)展的兩個階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來的，在未來的社會發(fā)展構成中，公共管理中又會形成行政的形式和內容。

從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區(qū)別的。中國行政管理學有三大學派，夏書章派，郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大，曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數(shù)人對多數(shù)人的管理，這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同，沒有本質的區(qū)別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。

1.3 公共管理體系

以當下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中，我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務，對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機構的行政管理，它具有權威，廣泛，多樣的特點，第二種是私人行政和私人管理組織結合體，它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機構的公共組織。我國現(xiàn)在并長期處于社會主義的初級階段，現(xiàn)在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強以政府為主導，發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發(fā)展水平的。

2. 公共道德體系

道德可以分為社會道德，職業(yè)道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德，政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統(tǒng)治，這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會階級屬性又體現(xiàn)了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負方面都影響重大。

張康之教授指出公共管理是建立在經濟學、管理學基礎和倫理道德基礎上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業(yè)活動，公共管理的目的是公共利益的實現(xiàn)。在所有的社會活動中公共管理是直接服務于公眾利益的，所以，在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導示范意義方面，公共道德都發(fā)揮著直接的作用。

通過本文對公共管理的闡釋，認同陳慶云先生的三級公共管理體系，認為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機構的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態(tài)，這種體系下公共道德的承擔者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結構。

所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機構設置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設，制度建設，組織建設、決策建設，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。

篇(6)

（一） 教育政策倫理研究背景

教育政策分析是伴隨政策科學和政策分析的發(fā)展而發(fā)展起來的。政策科學和政策分析是在20世紀中期以與傳統(tǒng)的公共行政學決裂的方式建立起來的。在公共政策科學和政策分析發(fā)展的過程中，存在著研究重心的轉移。在初階段，停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行的研究，從70年代起重心就轉向了對執(zhí)行過程的研究。公共管理正是在“執(zhí)行研究熱潮”中，作為解決方法而出現(xiàn)的。［1］隨著我國社會的發(fā)展，和諧社會的理念深入人心，民主、公正的教育管理價值理念越來越成為社會的共識。［2］管理倫理學和公共管理倫理學，正越來越成為管理學科和公共管理學科中的核心課程和主流研究領域。相比于企業(yè)管理和公共管理，教育管理無疑是更加需要倫理精神關照的一個特殊領域。［3］在這樣的背景下，教育政策倫理開始進入人們的視野。

（二） 關于教育政策倫理的內涵

對教育政策倫理的研究包括兩個層面。一是倫理的政策化，即研究某種倫理規(guī)范如何通過政府，以政策的形式加以制定和推廣。如通過制定專門的法律框架來加強教育管理倫理的建設，通過法制權對教育管理進行有效的監(jiān)督，在輿論、良心等約束手段之外，另外開辟政策約束的通道，使道德成為公共生活中的普遍行為方式。二是教育政策的倫理化，即對教育政策進行倫理評價，從倫理學的角度對每一個教育政策進行審視。［3］教育政策倫理是指國家公共權力部門為實現(xiàn)特定教育目標,在調節(jié)與分配有限教育利益與資源的過程中所遵循的倫理價值原則。教育政策倫理的研究對象，就是政府教育部門在特定時期分配與調節(jié)教育利益與資源時，應該遵守的倫理價值規(guī)范與準則，即解決教育政策的“應當性”問題。［4］要正確理解教育政策倫理必須注意以下幾點：

第一，教育政策倫理是指“教育政策中的倫理”，強調的是教育政策的道德性，是人們對教育政策的倫理價值判斷和道德追問，教育自身的合理性是教育政策倫理主要的實現(xiàn)方式。對于教育政策而言,其不僅要在整體宏觀層面上接受公眾的倫理價值評判，符合公共倫理精神；同時，在具體政策執(zhí)行過程中，還應體現(xiàn)出最基本的“人本”倫理精神。

第二，教育政策倫理是貫穿于整個教育政策活動過程之中的倫理規(guī)范與道德原則的系統(tǒng)總和。教育政策活動既涉及教育政策制定程序、立法等制度方面的安排，也涉及政策問題的擇定、方案的規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估等具體的政策活動。教育政策倫理即是貫穿于其中的一系列倫理精神與道德規(guī)則的系統(tǒng)總和。

第三，教育政策倫理既包括一般倫理理論在教育政策活動過程中的具體實踐，即運用抽象的倫理原理解決現(xiàn)實教育政策制定或執(zhí)行過程中的道德難題與困境，也包括對教育政策系統(tǒng)這一特殊政治活動所進行的倫理學論證與考察。［4］

（三） 關于教育政策倫理的結構及內容

在現(xiàn)有的資料中，只在劉世清的《論教育政策倫理的內涵、結構與意義》中明確提到教育政策倫理的結構及內容，他從宏觀、微觀以及中觀三個角度，提出了教育政策倫理的結構與內容。

從宏觀層面講，教育政策倫理主要針對政府部門代表的公共利益與政策指向的目標群體總利益之間的抽象關系，論證與建構公共利益公平與公正分配有限教育資源的倫理基礎，也就是所謂的對教育政策的“正義”或“善”的倫理追問。從這點來看，教育政策倫理是對政策活動的普遍倫理規(guī)范和道德訴求。在這一層面上，教育政策倫理的研究內容主要包括：制定教育政策，解決教育問題的倫理依據是什么；制定公共教育政策背后的制度安排是否符合倫理要求；對制定的教育政策進行倫理論證，提供道德合法性的辯護；等等。

從微觀層面上，教育政策倫理要解決的是政策主體（教育政策的制定者與執(zhí)行者）的個人利益問題，試圖對政策主體的德性或職業(yè)道德問題作出回答。從這個層面來講，教育政策倫理體現(xiàn)的是對政策主題的德行要求。這里的研究內容是教育政策倫理必須對政策主體在教育政策活動中正當與不正當?shù)男袨橐?guī)范、職業(yè)倫理精神與信念、政策主體的權責、政策主體之間(領導者與被領導者之間、同事之間)、政策主體與組織之間的道德關系與要求等相關問題作出回答。

從中觀層次上講，“合乎德性”的政策主體在政策活動中應用與實踐普遍的倫理規(guī)范，即政策主題應該通過具體的政策活動將普遍的倫理理論與具體的個體德行結合起來。在這一層面上，教育政策倫理主要研究:教育政策主體如何依據特定的倫理原理，通過公眾賦予的公共權力，將有限的教育資源在不同的利益主體之間進行合乎倫理或“正義”的制度安排；教育政策如何定位合理的倫理目標，選擇正當?shù)恼呤侄危粚θ鮿萑后w采取何種措施進行倫理安排與制度補償；等等。

（四） 教育政策倫理評價的標準

教育政策倫理的評價標準只有兩點，一是公平原則，公平乃公正和平等，是教育政策倫理的首要標準。［5］從教育的本質和承擔的社會責任來看，公平應是教育、教育政策的基本屬性之一。［6］羅爾斯提出了機會公正平等原則和差別原則的結合是制度倫理的原則之一,主要調節(jié)社會和經濟利益的不平等問題。第一個原則優(yōu)先于第二個原則,而第二個原則中的機會公正平等原則又優(yōu)先于差別原則。［1］二是效率原則，效率是經濟學中的一個核心概念，談到教育政策效率，人們更多的是關注教育政策制定和實施的投入和產出率，即效率的物質基礎。教育政策滿足效率原則要求，應從物質效率和道德效率兩方面著手。一方面是物質效率，最大限度地提高投入和產出率；另一方面是道德效率，道德效率的提高關鍵在于教育政策主體的個體道德。［5］

（五） 關于教育政策倫理研究的意義

教育政策制定及實施過程是否合乎道德及價值規(guī)范關乎全國人民的利益，因此，教育政策倫理研究的意義是顯而易見的。教育政策倫理研究的意義可以體現(xiàn)在理論和實踐兩個方面。倫理學可以分為理論倫理學與應用倫理學：從理論倫理學角度來說，教育政策倫理研究試圖為教育政策提供倫理原則與道德規(guī)范的理論支撐，為教育政策理念、目標、原則等提供內在的道德“合法性”的證明，并對教育政策活動進行倫理價值以及道德規(guī)范進行論證，有利于拓寬學科基礎,促進教育政策科學的學科發(fā)展；從應用倫理學角度來說，教育政策倫理研究是以解決教育政策活動中的倫理困境與道德難題為目的的，有利于深化與創(chuàng)新研究視角，把握教育的重大問題，有利于為教育政策制定與執(zhí)行提供新的標準與參考。［4］

（六） 關于教育政策倫理現(xiàn)狀

史翠蘋從教育政策倫理基本原則和具體規(guī)范的缺失兩個方面說明教育政策倫理的現(xiàn)狀不容樂觀，并從教育政策自身因素（如政策的觀念、體制、機制問題）、外部因素（如制度、經濟、文化因素等）兩方面分析我國教育政策倫理缺失的原因。［7］

此外，在教育政策倫理研究中還涉及教育政策研究倫理道德規(guī)范體系，教育政策倫理研究作為一種職業(yè)或是社會活動，研究者本身也需要有一套明確的倫理道德規(guī)范，要遵守客觀性、對顧客負責、公眾利益優(yōu)先以及權利優(yōu)于善的原則。［8］還有對具體的教育政策倫理缺失狀況進行分析評價，如江應中的《教育資助政策的倫理困境與價值實現(xiàn)》。［9］

二、 研究視角

（一） 教育管理倫理視角

其實，在研究教育管理倫理的相關文獻中直述教育政策倫理的很少，只是把教育政策倫理作為教育管理倫理的一個內容去分析。教育管理倫理研究主要把握教育管理活動中的倫理關系，探討教育管理理念、政策、制度與行為的倫理價值，及其實現(xiàn)的可能和路徑，對教育管理活動中的道德問題進行思考和分析，探尋教育管理活動道德實現(xiàn)的現(xiàn)實保障。［3］由于教育管理的特殊性，如今更強調管理者的責任、以人為本、注重人性以及自律等倫理要求，在管理中強調道德性和管理者的倫理意識。其最重要的一點是要求管理者在實踐中體現(xiàn)公正性。［10］

（二） 公共政策視角

公共政策的基本功能，是對現(xiàn)實的社會利益關系和利益格局進行調整。分析者在對政策目標的妥當性進行論證時，應當對政策的受益群體、非受益群體、負受益群體作出明晰而準確的區(qū)分，并進而對受益群體的幅度與分布、非收益群體的可能反應和負受益群體的受損程度等作出客觀而翔實的說明，尤其是在對政策目標實現(xiàn)途徑的合理性進行論證時，應當把公共部門對負受益群體的社會補償明確計入政策的成本。［11］很多學者是從政策的環(huán)境、內容以及制定與執(zhí)行主體等方面來探討公共政策的價值和倫理關系。高紅《公共政策規(guī)范倫理分析框架的構建》，通過考察3種公共政策理論框架對倫理研究的缺失，指出了倫理學思想滲透到政策研究的過程中的方法。文章主要探索的是尋找學科之間的結合點。楊軍指出,現(xiàn)代社會的公共政策的價值判斷應該以功利主義為準則，同時指出政策過程的價值失范表現(xiàn)，進而得出避免價值失范的途徑是事前的評估與事后的問責。［12］

（三） 制度倫理視角

張燁認為，制度倫理是教育政策和教育制度價值訴求的契合點，他從教育政策價值特征的三個向度即價值選擇、合法性和有效性之間的關系以及教育制度時常扭曲制度倫理的一些表現(xiàn)來論證教育政策和教育制度都關聯(lián)著制度倫理。因此，他認為從制度倫理的視角將教育制度和教育政策聯(lián)系起來，考察兩者的動態(tài)發(fā)展變化及其相互關系，對教育政策的分析才有可能更加科學，而制度倫理的核心就是公正。他認為這是一個全新的研究框架。［1］而教育制度倫理公正就是通過對教育制度倫理的價值論證，為教育制度倫理確立一種可能的實踐倫理基礎和普遍性的倫理規(guī)范基礎。［13］王本陸也說過教育公正是教育制度倫理的核心原則。［14］弱勢群體問題的日益嚴重，違背了社會公正原則。公正是人類社會永恒的價值理念和基本的行為準則。［15］

三、 教育政策倫理研究存在的問題及原因

當前國內教育政策倫理研究還處于初步階段，在許多方面需要改進。

在研究方法上，描述過多而哲學反思不夠。從搜集的資料來看，大部分學者都采用理論的研究方法，而很少有實證研究方法，更缺少比較研究法。其實，在國外教育政策的倫理研究已經不是一個新話題，但是很少有學者將國內的研究與國外的研究進行比較，這是較為遺憾的一點。

在研究內容上，比較分散而不成體系，有一些重要方面還沒有涉及。這些不足最突出的表現(xiàn)就是理論研究薄弱，這極大地影響了教育政策倫理體系的建構。在檢索到的文章當中,篇名含有“教育政策倫理”字樣的只有6篇，這說明把教育政策倫理當做一個明確主題的研究還非常少。

筆者認為，導致教育政策倫理的理論研究薄弱最主要的一個原因就是教育政策倫理研究的復雜性。一方面，教育政策是教育管理倫理學的一個分支，而目前教育管理倫理學研究方面的理論研究也很少，在缺少其母體的理論研究支持下，要進行教育政策倫理的理論研究是很困難的。另一方面，它又從屬于公共政策倫理學的范疇，而這也是剛剛興起的一門學科，理論研究也不充分。其次，教育政策倫理涉及了教育學、倫理學、政治學、哲學、社會學、經濟學等多門學科的知識，這對理論研究者的要求就非常高，必須具備多方面的知識才有可能從理論角度來分析教育政策問題。

四、 教育政策倫理研究的未來走向

教育政策倫理研究是一個新興的研究領域，有很多問題亟待人們去研究，筆者以為，其未來走向或者說進一步的研究方向有以下幾點：

（一） 加強基本理論研究

理論是實踐的基礎，沒有正確豐富的理論指引，實踐也不能很好地發(fā)展。教育政策這個關乎國計民生的大問題，更需要正確的理論進行指導，這樣才能有助于教育政策制定者更全面、周到地考慮政策的內容是否合乎全國人民的真正利益。

目前的教育政策倫理研究內容過于狹窄，主要集中在對其概念、內容及意義等基本層面的研究，同時還有圍繞教育政策的公平、正義、保障個體的自由和價值、教育機會均等等方面的研究，但是沒有深入，研究范圍過于狹窄。方法過于單一，主要就是理論研究，且還是最初步的理論研究。因此，筆者以為，今后的研究方向是要運用多種研究方法進行更廣泛的教育政策倫理研究。

（二） 加強國外教育政策倫理研究相關成果的進展介紹

教育政策倫理研究在中國是從20世紀80年代末90年代初才開始的，而國外的研究早于我們十幾年，但是我國對這方面的介紹卻很少見。因此，國內學者應多關注國外的研究動態(tài)以及研究成果，分析比較，去其糟粕，留其精華，為我所用，使我們的研究可以跟隨時代潮流，盡快發(fā)展、完善。

（三） 加強學科的關聯(lián)性研究

從上述分析可以看出，教育政策倫理是政策倫理和教育管理倫理的一個分支，或者說教育政策倫理均屬于它們兩個的研究內容，因此應該加強這三者之間的關系研究，或者說可以綜合研究，這樣才能更全面地看待教育政策倫理這一問題。

參考文獻：

［1］ 張燁. 教育政策分析的制度倫理視角［J］. 清華大學教育研究，2005（01）.

［2］ 郅庭瑾. 教育管理制度倫理問題研究［J］. 華東師范大學學報（教育科學版），2006（12）.

［3］ 郅庭瑾.教育管理倫理：一個新的研究領域［J］. 華東師范大學學報（教育科學版），2005（09）.

［4］ 劉世清. 論教育政策倫理的內涵、結構與意義［J］. 天津市教科院學報，2006（05）.

［5］ 石火學. 和諧社會建設中教育政策倫理的選擇［J］. 高等工程教育研究，2007（01）.

［6］ 劉曉. 構建以公平為目標的教育政策［J］. 教育與職業(yè)，2005（13）.

［7］ 史翠蘋. 我國教育政策倫理現(xiàn)狀及其成因［J］. 萍鄉(xiāng)高等專科學校學報，2008（02）.

［8］ 陳能浩，李曉東. 教育政策研究倫理道德規(guī)范體系探討［J］. 當代教育論壇，2004（01）.

［9］ 江應中. 教育資助政策的倫理困境與價值實現(xiàn)［J］. 教育發(fā)展研究，2007（11）.

［10］ 張丹丹. 教育管理的倫理向度探析［J］. 教育導刊，2006（11）.

［11］ 朱光明. 論公共政策分析中的倫理問題［J］. 理論學刊，2004（06）.

［12］ 楊軍. 論公共政策的“價值失范”［J］. 甘肅社會科學，2005（04）.

［13］ 劉歆立. 公共政策道德性及其意義初探［J］. 重慶社會科學，2005（07）.

篇(7)

關鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機

中圖分類號：F123.16

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0053-02

1　政府危機管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區(qū)分，且是從政府危機管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。

2　地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強調政府組織內部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯(lián)絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執(zhí)行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯(lián)網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。

3　政府公共危機管理協(xié)作主體分析

3.1　非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術方面的優(yōu)勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監(jiān)督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。

3.2　營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應性是區(qū)別于政府低效、反應遲鈍的特點?，F(xiàn)代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權。與政府的協(xié)作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經濟行為，政府應該建立起完善的協(xié)作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現(xiàn)經濟效益和社會效益不對等的結果。

3.3　公民

政府與公民的協(xié)作關系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民

眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發(fā)生，很多危機都是在不經意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關系。

4　地方政府協(xié)作管理的困境

4.1　公共危機協(xié)作管理的責任問題

責任是一個控制問題，明確責任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規(guī)定了不同層級和職位的職責。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。

多組織條件下的責任喪失出現(xiàn)在合同關系中，現(xiàn)在已經大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進行管理的?，F(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監(jiān)督的內在的隱性的關系，致使行政監(jiān)督和委托關系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。