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集體土地流轉(zhuǎn)論文:流轉(zhuǎn)模式評(píng)估的集體土地論文

一、江蘇昆山模式：集體土地流轉(zhuǎn)的三集中、三置換、三大合作

1、主要做法。昆山通過(guò)深化農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，逐步推進(jìn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化，在空間形態(tài)上使“城市更像城市、農(nóng)村更像農(nóng)村、園區(qū)更像園區(qū)”，在具體操作中，提出了：（1）以“三集中”優(yōu)化土地資源配置“。三集中”，一是工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，通過(guò)“退二進(jìn)三”、或“退二還一”，進(jìn)行異地置換。二是農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，鼓勵(lì)組建土地股份合作社，發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是農(nóng)戶向新型社區(qū)集中居住，宅基地?fù)Q房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)、或就地集中居住。（2）以“三置換”更好保障農(nóng)民權(quán)益?！叭脫Q”，一是將集體資產(chǎn)和個(gè)人經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換成社區(qū)股份合作社股權(quán)；二是將土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)置換成土地合作社股權(quán)或置換基本社會(huì)保障；三是將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)置換城鎮(zhèn)住房，或進(jìn)行貨幣化置換，或置換二三產(chǎn)業(yè)用房和股份合作社股權(quán)。（3）以“三大合作”鞏固富民強(qiáng)村根基的思路?！叭蠛献鳌卑ㄉ鐓^(qū)股份合作、土地股份合作和農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社又包括富民合作社和勞務(wù)合作社。截止2011年，昆山市新增農(nóng)村集體建設(shè)用地近3萬(wàn)畝，有效解決了項(xiàng)目用地問(wèn)題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)92.8%。2、昆山集體土地流轉(zhuǎn)的主要經(jīng)驗(yàn)。（1）科學(xué)規(guī)劃成為集體土地利用和開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)。提出了“分片發(fā)展、城市全覆蓋、大區(qū)域聯(lián)動(dòng)”三個(gè)新理念，將市域看作一個(gè)城市整體來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃，逐步形成了城市總體規(guī)劃—分片區(qū)總體規(guī)劃—各鎮(zhèn)總體規(guī)劃—村規(guī)劃的編制體系。（2）通過(guò)多種途徑建立農(nóng)民的多重保障。昆山市積極探索建立了“土地?fù)Q保障”的辦法，農(nóng)民有穩(wěn)定、持久的生活保障是開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利推進(jìn)的關(guān)鍵。（3）通過(guò)股份合作，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是如何合理的分配土地所產(chǎn)生的增值收益。富民合作社、土地股份合作社、社區(qū)股份合作社，是昆山在土地流轉(zhuǎn)中確保農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的主要載體。目前，該市已累計(jì)組建農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織462家，其中社區(qū)股份專業(yè)合作社132家、農(nóng)地股份專業(yè)合作社123家、農(nóng)民專業(yè)合作社59家、勞務(wù)專業(yè)合作社2家、富民合作社146家，累計(jì)入社農(nóng)民10.3萬(wàn)戶。農(nóng)民走上了“家家有物業(yè)、戶戶有資本、人人有股份”的共同富裕之路。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)模式的評(píng)價(jià)

廣東的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有明顯的自下而上性。它首先在南海、中山、東莞等地，由農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行。2011年9月13日，廣州市政府《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，意味著廣州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)走向合法化。但是，廣州市集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的限制條件是：不能用于開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)和住宅類項(xiàng)目，一旦違反或者沒(méi)有按照批準(zhǔn)的用途使用集體建設(shè)用地，視同違法處理。廣東南海的土地股份合作制模式，不僅承認(rèn)了土地在農(nóng)業(yè)用途時(shí)農(nóng)民對(duì)土地具有收益權(quán)，而且還承認(rèn)了土地在用做非農(nóng)業(yè)用途以后農(nóng)民有權(quán)享有土地的增值收益，既延伸了在農(nóng)村土地承包制下農(nóng)民對(duì)承包的土地?fù)碛虚L(zhǎng)期而有保障的土地權(quán)利，也使農(nóng)民的土地承包權(quán)因?yàn)樾碌氖找嫘问胶透叩氖找娑玫竭M(jìn)一步的加強(qiáng)。但是，只有開(kāi)發(fā)項(xiàng)目取得成功才能增強(qiáng)保障能力，否則會(huì)使農(nóng)民得不到保障。因此，開(kāi)發(fā)性安置模式能否取得成功，關(guān)鍵在于如何選擇開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。從經(jīng)驗(yàn)看，必須選擇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)比較小、資金收益比較穩(wěn)定的項(xiàng)目，除此以外還要考慮與工業(yè)區(qū)建設(shè)、城市功能相配套的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。成都模式的土地流轉(zhuǎn)，在土地集中經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了大范圍復(fù)蘇，“三個(gè)集中”的同時(shí)實(shí)施了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。成都模式重點(diǎn)解決“錢從哪里來(lái)”“、人往那里去”和“地該怎么用”的問(wèn)題，將產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)民一體規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)。以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以政府引導(dǎo)或直接投入的土地整理集約利用換取產(chǎn)業(yè)和資本支撐，以產(chǎn)業(yè)和資本支撐換取農(nóng)民就業(yè)與轉(zhuǎn)移，以保障覆蓋和已有的轉(zhuǎn)移促進(jìn)農(nóng)民放棄土地，最終實(shí)現(xiàn)“三個(gè)集中”。

成都將項(xiàng)目帶動(dòng)、土地整理和政府支持作為引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)因素，最終促成農(nóng)民落地轉(zhuǎn)移，以解決“人往何處去”的問(wèn)題，這構(gòu)成了成都市城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的基本發(fā)展模式。成都市2007年出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，主要涉及了產(chǎn)權(quán)代表界定、集體建設(shè)用地整理和儲(chǔ)備、流轉(zhuǎn)管理、宅基地流轉(zhuǎn)和地價(jià)收益管理等方面內(nèi)容。逐步探索集體建設(shè)用地直接向土地一級(jí)市場(chǎng)靠攏的辦法，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的收益。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，土地承包權(quán)完全可以作為農(nóng)民的收益性資產(chǎn)而獨(dú)立存在。城市化和工業(yè)化的過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)勞動(dòng)力、土地等要素大規(guī)模流動(dòng)和自由交易以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的過(guò)程。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成了農(nóng)民可交易的資產(chǎn)，有利于農(nóng)民共享土地要素增值收益。維護(hù)農(nóng)民的這種資產(chǎn)權(quán)利，政府要做的是制定相關(guān)規(guī)則，并加以實(shí)施和保護(hù)。農(nóng)民要行使土地要素的定價(jià)權(quán)，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，處于核心地位的因素是農(nóng)民對(duì)于土地的法定權(quán)利和農(nóng)民的集體成員身份。采用合作社可能是現(xiàn)有制度框架下的最佳選擇。因?yàn)檫@種組織方式既符合憲法和法律關(guān)于土地公有制的要求，又使得勞動(dòng)力和土地要素的自由流動(dòng)成為可能。從以上集體土地流轉(zhuǎn)模式可以看出，在發(fā)展土地市場(chǎng)的過(guò)程中，上述地方都堅(jiān)持了土地土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過(guò)程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國(guó)土地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的必由之路。從現(xiàn)有農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地股份合作制是目前普遍能夠容易接受的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。在各地已經(jīng)出現(xiàn)的股份制模式中，廣東南海和江蘇昆山的股份制模式最為成熟。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)制度采取了股份合作制的形式，能夠有效地保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益份額，減少傳統(tǒng)的集體產(chǎn)權(quán)制度下討價(jià)還價(jià)的成本。農(nóng)村集體土地股份合作制作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種制度創(chuàng)新，是協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，有其內(nèi)在的生命力。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)要以股份合作制產(chǎn)權(quán)變革為契機(jī)，結(jié)合區(qū)域差異化特征，走農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)多元化制度變遷模式。這樣，農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)收入、工資收入、出租土地和房屋的租金收益及經(jīng)營(yíng)性收入外，每年還可以額外獲得來(lái)自于集體經(jīng)濟(jì)組的股權(quán)分紅，農(nóng)民既分享了城鎮(zhèn)化的成果，又實(shí)現(xiàn)了收入的增長(zhǎng)。因此，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)該成為進(jìn)一步增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要途徑

（一）開(kāi)展集體建設(shè)用地集約利用工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源合理銜接土地市場(chǎng)已經(jīng)成為要素市場(chǎng)中不可或缺的重要組成部分，兩大要素市場(chǎng)的對(duì)接集中在了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的有效對(duì)接方面。雖然土地制度作為國(guó)家穩(wěn)定的基石，不許動(dòng)搖，但是，可以在城鄉(xiāng)土地制度之間尋找合理的結(jié)合點(diǎn)，進(jìn)行適度的制度創(chuàng)新。城市和農(nóng)村建設(shè)用地在功能定位和利用方面，存在很大的共性和互補(bǔ)性，必將在新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔(dān)共同的任務(wù)。為了提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率，把原先閑置、浪費(fèi)的集體建設(shè)用地騰退出來(lái)，用作城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解需要的建設(shè)用地，這樣就增加了建設(shè)用地的有效供給，成為在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)總量的前提下，最實(shí)際和最有效的選擇。在土地資源有限的條件下，沒(méi)有其他更好的選擇。通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)模式，充分融入城市建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效集約利用，從而在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵性的杠桿作用，已經(jīng)成為未來(lái)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的重要突破口。雖然目前宅基地指標(biāo)緊張與空置現(xiàn)象并存，但是，由于宅基地涉及農(nóng)民基本居住權(quán)利，謹(jǐn)慎開(kāi)展宅基地集約利用工作，可在近期內(nèi)先探索宅基地集約利用和自愿有償退出機(jī)制，在適當(dāng)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)。在村民自愿前提下，進(jìn)行宅基地集約利用，減少宅基地空置，將節(jié)約出來(lái)的宅基地用來(lái)集中開(kāi)發(fā)建設(shè)。在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，積極建立宅基地股權(quán)化的退出機(jī)制，從制度上解決宅基地空置與指標(biāo)緊張并存的困境。遠(yuǎn)期來(lái)看，可以將農(nóng)村宅基地審批與宅基地集約利用、村莊合并、農(nóng)民住房保障等問(wèn)題統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障系統(tǒng)，既能緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張的局面，又能實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。十八屆三中全會(huì)提出：審慎穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地不能買賣，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，在法律授權(quán)的條件下，可以進(jìn)行試點(diǎn)。目前完全放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)還不適合，可以采取逐步試點(diǎn)、逐步完善的辦法，退出后的保障和安置一定要全面到位。

（二）創(chuàng)新和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制在我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必然帶來(lái)集體土地權(quán)屬關(guān)系和土地利用結(jié)構(gòu)的變化，實(shí)現(xiàn)集體土地資源在流轉(zhuǎn)中的優(yōu)化配置。這種變化，本質(zhì)上是農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的變化。一般來(lái)講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制的創(chuàng)新，直接帶來(lái)農(nóng)村集體土地權(quán)益的變化，表現(xiàn)形式主要有以下幾種：1、通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)男问綄?shí)現(xiàn)集體土地權(quán)益。通過(guò)征地補(bǔ)償，農(nóng)民的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)，這種貨幣化的土地資產(chǎn)仍然是農(nóng)民的集體資產(chǎn)，其處置方式通過(guò)兩個(gè)途徑：（1）在集體成員中分配，集體經(jīng)濟(jì)組織在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解體，農(nóng)民以個(gè)體的形式轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。?）城鎮(zhèn)化以后，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)，并且通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革在集體經(jīng)濟(jì)組織中股權(quán)化，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化以后仍然擁有經(jīng)濟(jì)的組織載體和財(cái)產(chǎn)支撐。2、集體土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為土地股權(quán)。農(nóng)民承包的集體土地在沒(méi)有被征用的情況下，也可以直接股權(quán)化，例如集體的產(chǎn)業(yè)用地，其使用權(quán)可以轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N形式的股權(quán)，農(nóng)民的土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)合作社的股權(quán)。3、把集體土地權(quán)益置換為社會(huì)福利?？梢灾脫Q為城鎮(zhèn)的社會(huì)保障，現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)囊徊糠钟糜谵D(zhuǎn)換為居民的這部分村民的社會(huì)保障，這就是土地權(quán)益轉(zhuǎn)換的一種途徑。集體土地的其它用益物權(quán)，例如宅基地的使用權(quán)，可以置換為城鎮(zhèn)住房，也可以置換為異地的宅基地。4、農(nóng)村集體土地的承包權(quán)置換為土地的收益權(quán)。農(nóng)民的土地承包權(quán)，可以集中流轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)信托中心，農(nóng)民定期領(lǐng)取土地收益。農(nóng)村集體土地承包權(quán)確權(quán)，采取確權(quán)確地、確權(quán)確利、確權(quán)確股三種形式，其中確權(quán)確利就是這種轉(zhuǎn)換形式，農(nóng)民自己不再經(jīng)營(yíng)土地，但是土地承包權(quán)沒(méi)有失去，仍然可以憑借土地承包權(quán)取得土地收益。

（三）通過(guò)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備條件十八屆三中全會(huì)決定提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。十八界三中全會(huì)決定中提出的提高農(nóng)村土地價(jià)值，更多是針對(duì)農(nóng)村的集體用地。早在十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，不過(guò)十八屆三中全會(huì)公報(bào)中去掉了“逐步”一詞，具體文件出臺(tái)時(shí)還會(huì)適當(dāng)加以限制，不會(huì)一步到位。早在十七屆三中全會(huì)就提出了兩個(gè)鼓勵(lì)：鼓勵(lì)農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；鼓勵(lì)工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是一定是有限制的，用途上的限制和準(zhǔn)入上的限制，甚至?xí)斜O(jiān)管。2013年中央一號(hào)文件明確指出：在充分保障農(nóng)民現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，堅(jiān)持自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)支持農(nóng)村承包土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)也提出，用五年時(shí)間完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)之所以受到關(guān)注，主要原因在于土地作為農(nóng)民擁有的最有價(jià)值的資產(chǎn)，不僅具有資源的稀缺性，而且還具有巨大的增值空間。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府等多方面的利益，因此，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中合理的利益分配是農(nóng)村集體土地有序和順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。需要對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各方的權(quán)利和利益有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和判斷，在充分保證農(nóng)民利益的前提下，科學(xué)地制定相關(guān)的制度和措施，通過(guò)農(nóng)村集體土地的合理流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地資源的市場(chǎng)價(jià)值，既保障新型城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行對(duì)土地資源的需要，又為農(nóng)民謀求最大化利益。

（四）通過(guò)破解制度瓶頸，以更綜合的視野來(lái)設(shè)計(jì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式應(yīng)該一方面聯(lián)系城鄉(xiāng)一體化背景，一方面聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，不僅致力于打破城鄉(xiāng)分割體制，也要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)利用與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動(dòng)。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，通過(guò)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，吸引工業(yè)和城鎮(zhèn)的資金與技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施的集中改造，引導(dǎo)和扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)民增收，破除“三農(nóng)”困境，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，既促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，又為產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供新的動(dòng)力和基礎(chǔ)。破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸，核心是改變土地政策的二元分割格局，實(shí)行集體土地與國(guó)有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施中，始終面對(duì)集體所有制的挑戰(zhàn)。

目前，在很多地方，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)都處于非法狀態(tài)。雖然早在2002年安徽蕪湖就開(kāi)始了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但目前也只有廣東頒布了關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的地方條例。與其默認(rèn)非法狀態(tài)的普遍持續(xù)存在，不如在制度層面盡早取得突破。雖然這些年一再?gòu)?qiáng)化農(nóng)戶使用的權(quán)能，但農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)能卻在滯后，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)僅限于農(nóng)地農(nóng)用，使農(nóng)村集體土地被排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之外。因此，必須找到既能向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高效配置土地，又能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的途徑。加快推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，支持集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)出租、土地入股、合作開(kāi)發(fā)等方式，參與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)；探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押制度，支持引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新集體建設(shè)用地貸款抵押方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)用地貸款抵押，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的突破與創(chuàng)新，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)無(wú)疑將會(huì)成為這一途徑的主要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)后，希望對(duì)農(nóng)村集體土地在以下幾方面取得突破：一是逐步縮小征地規(guī)模和征地范圍；二是打破目前分割的城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地制度，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地能夠同地同權(quán)同利；從土地制度上體現(xiàn)公平與正義。三是農(nóng)民承包的土地能夠獲得抵押權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入提供產(chǎn)權(quán)上的準(zhǔn)備。因?yàn)?，產(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明的現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度影響效率、平等和穩(wěn)定的目標(biāo)，如果不改，要打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的升級(jí)版將非常困難。

作者：王朝華單位：北京市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革與創(chuàng)新

一、集體土地流轉(zhuǎn)概述

集體土地流轉(zhuǎn)是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。隨著我國(guó)信息化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，盡管許多農(nóng)村人都選擇去城市發(fā)展，農(nóng)村仍然有大量人員依靠土地生活。而農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式包括反租倒包、土地股份合作、土地轉(zhuǎn)包、土地轉(zhuǎn)讓、土地互換、委托經(jīng)營(yíng)以及拍賣等。集體土地流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化和合理分配。改革和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度是保障和服務(wù)農(nóng)民全面發(fā)展的根本途徑。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀

(一)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化不足。當(dāng)前土地主要在農(nóng)民和熟人之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的通道較狹窄。一些農(nóng)民受傳統(tǒng)思想的束縛過(guò)于依賴土地不同意流轉(zhuǎn)。這主要是由于農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，而且當(dāng)前政府的政策不完善使得農(nóng)民沒(méi)有安全感。此外，一些企業(yè)和建設(shè)者對(duì)土地的承包缺乏積極性，大多數(shù)企業(yè)不愿意投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)不到位，使得土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化不足。(二)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，頻繁糾紛。雖然當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的速度逐漸變快，但是糾紛也變得頻繁，根本原因是土地流轉(zhuǎn)的制度不夠完善和規(guī)范。它主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是我國(guó)土地監(jiān)督制度不完善，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度和相關(guān)的法律缺乏認(rèn)識(shí)使得交易困難。二是我國(guó)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)制度沒(méi)有具體的明確，相關(guān)法律存在漏洞使得糾紛難以解決。此外，流轉(zhuǎn)主體存在一定的問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)本應(yīng)該本著農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)，但是一些政府采用強(qiáng)制手段讓農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)從而導(dǎo)致糾紛頻繁。同時(shí)農(nóng)民文化水平較低，一些企業(yè)利用農(nóng)民的弱點(diǎn)引導(dǎo)他們簽訂不公平的土地流轉(zhuǎn)合約使得糾紛增多。(三)土地產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)不清晰。按國(guó)家法律規(guī)定，農(nóng)村的土地是指農(nóng)民集體所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。但是目前由于集體組織不按規(guī)章隨意征收農(nóng)民的土地嚴(yán)重影響了農(nóng)民的積極性。此外，農(nóng)民沒(méi)有能力維護(hù)自己的權(quán)益，而且對(duì)相關(guān)的制度不了解，使得農(nóng)民土地的收益逐漸減少。而其他收入被集體組織用去其他地方，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要性

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宗旨就是維護(hù)農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展共建和諧社會(huì)。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是當(dāng)前農(nóng)村工作的當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(一)有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。集體土地流轉(zhuǎn)通過(guò)在村民之間以及城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。土地作為生產(chǎn)要素將農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)合，充分發(fā)揮了土地的作用并增加了農(nóng)民的收益。同時(shí)集體土地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施，并通過(guò)將信息技術(shù)應(yīng)用到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域建設(shè)了農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)業(yè)采摘園以及農(nóng)業(yè)生態(tài)園等，不僅拓展了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而且還促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。(二)中國(guó)農(nóng)村具備土地流轉(zhuǎn)的條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的影響下，我國(guó)農(nóng)民已經(jīng)不僅僅將農(nóng)收入作為生活的唯一來(lái)源。而且國(guó)家當(dāng)前沒(méi)有為進(jìn)入城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民提供基本的保障，農(nóng)民只有將土地作為最后的保障。放棄土地的農(nóng)民沒(méi)有合理的補(bǔ)償，農(nóng)民當(dāng)前只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)補(bǔ)償自己的損失。因此當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)完全具備土地流轉(zhuǎn)的條件。(三)是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的必要措施。農(nóng)村傳統(tǒng)的土地經(jīng)營(yíng)方式規(guī)模小、農(nóng)民收入不穩(wěn)定，而新的經(jīng)營(yíng)制度“集體土地流轉(zhuǎn)制度”能夠有效解決這一問(wèn)題。農(nóng)民將自己土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)經(jīng)營(yíng)者的改造、規(guī)劃和發(fā)展集中土地資源，更好地對(duì)土地進(jìn)行管理。而且經(jīng)營(yíng)者通過(guò)科學(xué)技術(shù)不僅能夠發(fā)揮土地效用提高生產(chǎn)力，而且還為新技術(shù)的研發(fā)和試驗(yàn)提供了條件。所以農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的必由之路。(四)有利于加快城鎮(zhèn)化步伐、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。1998年十月中共十五屆三中全會(huì)提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。農(nóng)村人口多是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，因此減少農(nóng)村人口是加快農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程的首要措施，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)民提供了保障，給農(nóng)民全面發(fā)展提供了條件促進(jìn)了農(nóng)民多方面發(fā)展。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)制度轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動(dòng)力，有效縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，加快了城鎮(zhèn)化的步伐。

四、改革農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的措施

(一)明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)制度改革的根本。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素，所以政府機(jī)關(guān)應(yīng)該明確土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)在明確土地所有權(quán)時(shí)要尊重區(qū)農(nóng)民的意見(jiàn)，進(jìn)行合理的劃分，做到公平公正。(二)加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度。政府和村委會(huì)一定要通過(guò)多種方式加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，讓農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，從而合法維護(hù)自己的權(quán)益。同使農(nóng)村可以組建咨詢小團(tuán)隊(duì)，專門為農(nóng)民解決土地的相關(guān)問(wèn)題。此外，還可以聘請(qǐng)專家來(lái)農(nóng)村為農(nóng)民開(kāi)展講座，為農(nóng)民普及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識(shí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念，從而營(yíng)造良好的流轉(zhuǎn)發(fā)展環(huán)境。(三)培育土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。1．農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。為了提高農(nóng)村土地資源利用率，就要培育土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。要建設(shè)農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)主要有兩個(gè)措施，一是在保證流轉(zhuǎn)過(guò)程公平，保障農(nóng)民收益的基礎(chǔ)上大力支持企業(yè)租賃等土地流轉(zhuǎn)的方式，有效利用先進(jìn)的科技技術(shù)提高生產(chǎn)力。二是開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)區(qū)域，比如農(nóng)民可以利用土地入股與經(jīng)營(yíng)者合作集中土地資源，擴(kuò)大效益，最終實(shí)現(xiàn)雙贏。2．農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。由于我國(guó)工程化進(jìn)程的限制，農(nóng)民喪失了很大的土地權(quán)利，因此培育農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是十分必要的。它不僅可以給農(nóng)民提供多種土地資源利用的方式，還讓農(nóng)民為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了一份貢獻(xiàn)。3．農(nóng)村土地金融市場(chǎng)。法律應(yīng)該明確農(nóng)民土地使用權(quán)的實(shí)際性質(zhì)，比如可以賦予農(nóng)民將土地作抵押進(jìn)行金融市場(chǎng)交易的權(quán)利。因此農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)該將培育市場(chǎng)作為重點(diǎn)內(nèi)容。讓農(nóng)民能更加合理地利用土地資源，同時(shí)改變當(dāng)前農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，并促進(jìn)金融行業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革是一個(gè)需要時(shí)間和努力的過(guò)程。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的過(guò)程中要借鑒其他地區(qū)以及其他國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，針對(duì)實(shí)際情況創(chuàng)新出適宜的、能夠促進(jìn)土地制度進(jìn)步的體系。同時(shí)在改革時(shí)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變化為根本，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供一定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，從而有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

作者:蔣書(shū)波 單位:海南國(guó)源土地礦產(chǎn)勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)工作調(diào)查

近年來(lái)由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位逐步確立，各項(xiàng)優(yōu)農(nóng)、富民政策的不斷出臺(tái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，農(nóng)民收入提高、生活富裕，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步體現(xiàn)。隨著城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和大量招商引資企業(yè)的落戶，土地需求越來(lái)越旺，但國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地等政策，嚴(yán)格控制用地指標(biāo)和農(nóng)用地的征收征用審批，國(guó)有土地已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展需要，為充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)利益，避免違法批地和亂占耕地現(xiàn)象和有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。

2009年縣被省政府列為省級(jí)農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點(diǎn)縣，通過(guò)改革農(nóng)村土地使用制度，建立統(tǒng)一的與新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)土地使用和管理方式，對(duì)全面推進(jìn)我縣社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了重要作用。隨著試點(diǎn)工作的開(kāi)展，特別是全國(guó)首家縣級(jí)農(nóng)交中心——縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心的正式成立，中心自掛牌運(yùn)行以來(lái)，共征集到農(nóng)村集體資源資產(chǎn)出讓信息386條，受讓信息89條。通過(guò)中心組織牽線，交易雙方達(dá)成協(xié)議成交項(xiàng)目38個(gè)，成交額2300萬(wàn)元，其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易項(xiàng)目29個(gè)，成交額1860萬(wàn)元；農(nóng)村養(yǎng)殖水面交易項(xiàng)目9個(gè)，成交額440萬(wàn)元。為我縣農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化運(yùn)作提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，也為促進(jìn)農(nóng)村土地科學(xué)、規(guī)范、快速流轉(zhuǎn)提供信息支撐，為我縣農(nóng)民增加收入作出貢獻(xiàn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》和中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》等文件精神，系在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面作了專題規(guī)定。要求建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn),也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。

二、目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

地方政府更多的是熱衷于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，通過(guò)招商引資發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，貫徹國(guó)家土地政策意識(shí)淡薄，侵犯農(nóng)民利益情況較為普遍。在改善農(nóng)民居住環(huán)境、增加農(nóng)民福祉的名義下，卻行著竭盡全力以較小代價(jià)換取最大用地回報(bào)之實(shí)。目前在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在以下主要問(wèn)題：

1、產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)民利益難保障

由于土地流轉(zhuǎn)會(huì)打破原有的戶界、村界，因此權(quán)屬必須清晰，產(chǎn)權(quán)制度改革必須置于工作的前端。然而，在一些地方對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)（含宅基地）、房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等登記、頒證工作還不到位的情況下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)等保障機(jī)制相對(duì)缺失，土地復(fù)耕整理、征地拆遷、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等涉及農(nóng)民的土地權(quán)益農(nóng)民利益問(wèn)題，在缺少法律保護(hù)的狀況下，農(nóng)民的利益很難得到切實(shí)保障。

2、政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民成被動(dòng)接受角色

為了獲取集體建設(shè)用地“指標(biāo)”，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序、方法以及流轉(zhuǎn)主體等違反規(guī)定，針對(duì)各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同而形成的流轉(zhuǎn)條件差異，地方政府肆意按照自己的利益取向設(shè)定補(bǔ)償形式和標(biāo)準(zhǔn)。而本該是流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最終只能擔(dān)當(dāng)被接受者的角色。

3、缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)民喪失財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)

由于我國(guó)土地尚缺乏統(tǒng)一市場(chǎng)定價(jià)要素，征地的定價(jià)權(quán)主要由地方政府決定，所以，土地的流轉(zhuǎn)條件受地方政府的財(cái)力乃至認(rèn)識(shí)水平的影響非常大。如果再加上集體甚至開(kāi)發(fā)商的利益博弈，往往造成農(nóng)民解決了住房，或者簡(jiǎn)單地“以宅基地?fù)Q來(lái)了房”，“以土地?fù)Q回了社?！保珔s缺失了更重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障。

4、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，大量農(nóng)用地被侵占。

片面追求擴(kuò)大地方財(cái)政收入，置國(guó)家法律法規(guī)和土地政策于不顧，利用土地整理，整村推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，土地利用規(guī)劃調(diào)整和土地置換、虛假招拍掛等形式，規(guī)避國(guó)家對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的監(jiān)管，使大量農(nóng)用地變成建設(shè)工地，有的利用公共設(shè)施建設(shè)或公益事業(yè)等虛假項(xiàng)目上報(bào)批準(zhǔn)，套取建設(shè)用地指標(biāo)用于招商引資或其他建設(shè)。

三、問(wèn)題存在的原因

（一）農(nóng)民思想意識(shí)亟待加強(qiáng)。三十多年的改革開(kāi)放，廣大農(nóng)民逐步改變了單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，紛紛采取外出務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)，發(fā)展制造業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等多種致富形式齊頭并進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到迅速發(fā)展，非農(nóng)收入超過(guò)總收入的七成以上，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性逐步降低。受傳統(tǒng)思想，農(nóng)民大多認(rèn)為土地屬于國(guó)家或集體所有，只要征地拆遷能夠拿到補(bǔ)償，一般很少過(guò)問(wèn)是否合法，缺少應(yīng)有的維權(quán)意識(shí)，有的即使知道權(quán)益受到侵害也無(wú)處投訴。

（二）土地法規(guī)政策的不完善。雖然國(guó)家關(guān)于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)實(shí)行了三十年，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布八年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》實(shí)施有五年，由于法律宣傳不到位和廣大農(nóng)民法制意識(shí)不強(qiáng)，有很多地方農(nóng)民沒(méi)有簽訂承包合同，大量邊遠(yuǎn)、貧瘠、河塘的土地沒(méi)有承包，外出務(wù)工農(nóng)民的土地拋荒嚴(yán)重，還有私自調(diào)換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象，造成農(nóng)村土地權(quán)屬混亂，有證無(wú)地和有地?zé)o證情況普遍存在。

（三）基層組織沒(méi)有認(rèn)真履行職責(zé)。在土地征收征用過(guò)程中，有的村（居）委或基層政府為了達(dá)到能夠完成上級(jí)布置的能夠使用土地或者侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用等目的，采取各種欺騙手段或者故意隱瞞事實(shí)，利用信息不對(duì)稱，將各種違法用地變成既成事實(shí)，很多基層組織喪失了受廣大農(nóng)民托付管理和保護(hù)土地的責(zé)任，使土地所有者變成了損害農(nóng)民利益的幫兇。村（居）干部因?yàn)榍终?、挪用或者倒賣土地被追究者不在少數(shù)。

（四）地方政府執(zhí)行國(guó)家法律不到位。隨著各地“工業(yè)立縣”和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)的目標(biāo)確立，各地大興招商引資之風(fēng)，層層落實(shí)招商任務(wù)和指標(biāo)，地方政府為了保障引資企業(yè)順利落戶，往往采取欺騙或強(qiáng)壓手段，隨意圈地、違法占地，“先占后補(bǔ)”、“以租代征”現(xiàn)象普遍存在。

四、科學(xué)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)村跨越發(fā)展

（一）依法用地流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵。

1、逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策。雖然《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都有規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，各省市也沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)相應(yīng)的政策。目前的國(guó)家政策面上，關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施細(xì)則尚未規(guī)范，只有通過(guò)選擇部分地區(qū)改革試點(diǎn)，探索新路子，逐步完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和規(guī)定，規(guī)劃先行，整體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合。

2、土地流轉(zhuǎn)原則

（1）現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。土地流轉(zhuǎn)還必須遵循“平等協(xié)商、自愿、依法、有償、有序”的原則，遵重農(nóng)民意愿，流轉(zhuǎn)的收益屬于農(nóng)民，任何組織和個(gè)人不得截留、占用和扣繳。

（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，受讓方必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須依法履行備案手續(xù)。

（3）規(guī)范運(yùn)作和因地制宜原則。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)及政策要求規(guī)范運(yùn)作，簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。合同應(yīng)當(dāng)明確雙方責(zé)、權(quán)、利，同時(shí)要大膽探索，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，確定最佳流轉(zhuǎn)規(guī)模和形式。

（二）明確權(quán)益是根本保證。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例和國(guó)土部門的相關(guān)政策，加快建立“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格規(guī)范”的農(nóng)村土地使用制度，按照“村莊整合、土地整理、用地置換、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、依法流轉(zhuǎn)、規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格審批”的要求，按照村民組為集體經(jīng)濟(jì)組織分別登記集體土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，以及村民組范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀建冊(cè)歸檔。及時(shí)對(duì)農(nóng)村的土地進(jìn)行“三權(quán)”確權(quán)發(fā)證（土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)），為農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)提供有效支持。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。通過(guò)國(guó)土部門的收儲(chǔ)中心和農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心兩個(gè)平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)土地流轉(zhuǎn)信息，遵循公開(kāi)、公平、公正、等價(jià)、有償、有序的原則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。建立統(tǒng)一的國(guó)有和集體建設(shè)用地使用權(quán)交易有形市場(chǎng)，統(tǒng)一交易規(guī)則，平等公開(kāi)交易。按照用地同權(quán)、同價(jià)的原則，建立與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格機(jī)制。使國(guó)家、集體、農(nóng)民在依法流轉(zhuǎn)的土地收益上共同受益，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督檢查的作用。

1、國(guó)土部門發(fā)揮職能作用。國(guó)土部門應(yīng)該通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)格履行用地的各項(xiàng)審批手續(xù)，及時(shí)查處倒賣和違法使用土地情況，杜絕不作為、緩作為和亂作為現(xiàn)象。國(guó)土部門還應(yīng)將保護(hù)土地作為年度目標(biāo)考核內(nèi)容，同基層政府簽訂責(zé)任狀，基層政府同村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂責(zé)任狀，形成保護(hù)土地人人有責(zé)的大好局面。

2、紀(jì)檢監(jiān)察等專門部門的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該將依法保護(hù)土地作為干部選拔任用的前提條件之一，聯(lián)合規(guī)劃、土地等部門開(kāi)展定期土地巡查制度，及時(shí)查處干部在土地利用中的徇私舞弊、玩忽職守等情況，杜絕違規(guī)違紀(jì)行為。

3、發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。要調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，使他們主動(dòng)參與到維護(hù)自身權(quán)益的行動(dòng)中來(lái)，同時(shí)利用輿論媒體的監(jiān)督作用，及時(shí)曝光那些亂占土地，侵害國(guó)家和群眾利益的行為，為職能部門及時(shí)查處違法用地案件提供有效支持。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)關(guān)聯(lián)問(wèn)題

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過(guò)程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在?，F(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對(duì)于該問(wèn)題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國(guó)第一次對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問(wèn)題都作出了具體明確的規(guī)定。但在全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)，使得該類問(wèn)題仍然無(wú)法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)組織，法律規(guī)定中卻沒(méi)有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱丝梢?jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說(shuō)，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。而現(xiàn)實(shí)中，大量集體土地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個(gè)人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來(lái)，各地通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅(jiān)持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級(jí)差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。

綜上所述，目前我國(guó)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)參與資源分配已是大勢(shì)所趨，無(wú)論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過(guò)合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分析論文

【摘要】80年代后期以來(lái)，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國(guó)廣大農(nóng)村悄然興起。土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包實(shí)踐的產(chǎn)物。它不僅解決了農(nóng)村土地撂荒等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且推動(dòng)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)。目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達(dá)到了一定的數(shù)量規(guī)模，流轉(zhuǎn)形式也較多，但土地流轉(zhuǎn)是一新生事物，它的實(shí)踐和運(yùn)作中還存在一些問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際問(wèn)題，本文從更高層次提出了解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽(yáng)的“小崗試驗(yàn)”，點(diǎn)燃了中國(guó)農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國(guó)農(nóng)村的面貌和中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫(xiě)進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國(guó)悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)在國(guó)家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫(xiě)進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國(guó)第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國(guó)農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開(kāi)始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時(shí)農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地承包中遇到了一些新的問(wèn)題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國(guó)農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實(shí)際問(wèn)題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無(wú)減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個(gè)同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來(lái)源，一定程度上弱化了農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動(dòng)機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問(wèn)題；等等；這些問(wèn)題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國(guó)農(nóng)村際問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時(shí)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過(guò)市場(chǎng)行為，即通過(guò)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對(duì)集中。世界銀行一份研究報(bào)告指出：當(dāng)人均GDP低于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營(yíng)為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場(chǎng)價(jià)值才能顯現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營(yíng)者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均GDP都超過(guò)了1000美元。從國(guó)家的政策來(lái)看，國(guó)家在穩(wěn)定農(nóng)民長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營(yíng)，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益?？梢哉f(shuō)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是近年來(lái)土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來(lái)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國(guó)家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開(kāi)的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來(lái)的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國(guó)家從我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺(tái)了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來(lái)，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號(hào)文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對(duì)象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修訂案對(duì)總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會(huì)五次會(huì)議通過(guò)的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國(guó)有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來(lái)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第31條指出“在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期，允許繼承開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡(jiǎn)潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?001年12月，中央又專門出臺(tái)了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺(tái)的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止2001年底，全國(guó)以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20～30%，一般超過(guò)10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%?？偟膩?lái)看我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內(nèi)地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對(duì)分散、不便管理的問(wèn)題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時(shí)無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因?yàn)楹?jiǎn)單明了、手續(xù)簡(jiǎn)便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時(shí)外出打工、家中無(wú)勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對(duì)象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見(jiàn)證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見(jiàn)，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營(yíng)權(quán)，有規(guī)模地成片地開(kāi)發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)方式主要有兩種，一是租賃后請(qǐng)勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營(yíng)。二是把租賃得到經(jīng)營(yíng)權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股與其它生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開(kāi)辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營(yíng)管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競(jìng)標(biāo)方式公開(kāi)拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問(wèn)題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái)，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財(cái)政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開(kāi)發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問(wèn)題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會(huì)保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開(kāi)土地，農(nóng)民把土地作為命根子來(lái)看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來(lái)種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無(wú)論是多長(zhǎng)時(shí)間，都很難取得城市戶口的，無(wú)法融入城市生活，城市的社會(huì)保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來(lái)還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對(duì)土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長(zhǎng)30年以后，到那時(shí)政策變了，土地就成為自己的了，而那時(shí)自己如果還沒(méi)有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭(zhēng)取承包地，等于斷了子孫財(cái)路，將來(lái)就后悔莫及。正因?yàn)閷?lái)的后顧之憂，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無(wú)價(jià)可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個(gè)勞動(dòng)力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動(dòng)渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有完全展開(kāi)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無(wú)目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象來(lái)完成交易過(guò)程，勢(shì)必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒(méi)有辦法的情況下，只能以低價(jià)，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒(méi)有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動(dòng)涉及到多個(gè)主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無(wú)法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場(chǎng)的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格淡薄。我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)都是實(shí)行實(shí)物管理，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不象普通商品價(jià)格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格無(wú)衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒(méi)有完整的價(jià)格體系。由于土地在歷史上沒(méi)有可供參照的價(jià)格，且目前又沒(méi)有完整的價(jià)格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價(jià)格意識(shí)淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是適合國(guó)情的有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。絕對(duì)不可像有些人說(shuō)的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價(jià)格化，按照價(jià)值規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營(yíng)格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)包，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書(shū)，建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，弱化農(nóng)村土地社會(huì)保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤(rùn)最大化方向流動(dòng)。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。途徑是先通過(guò)建立“承包地+個(gè)人帳戶”的雙重社會(huì)保障制度，積累社會(huì)保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個(gè)人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個(gè)人帳戶”式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會(huì)政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對(duì)于外出打工的農(nóng)民，國(guó)家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動(dòng)就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會(huì)的社會(huì)保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動(dòng)合同時(shí)，國(guó)家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報(bào)酬之外，還要為這些流動(dòng)性極高的勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來(lái)解決打工農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。具體辦法是，可探索成立專門針對(duì)進(jìn)城民工的社會(huì)保障體系，由這種社會(huì)保障體系對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價(jià)格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對(duì)承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒(méi)有人愿意要土地，土地價(jià)格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會(huì)真正提高，土地也才會(huì)吸引更多的社會(huì)投資者進(jìn)行長(zhǎng)期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場(chǎng)，為土地流動(dòng)提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來(lái)投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)極其復(fù)雜而又敏感的要素市場(chǎng)，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個(gè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場(chǎng)。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。最后，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價(jià)格意識(shí)，土地流轉(zhuǎn)時(shí)合理計(jì)算價(jià)格。對(duì)土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實(shí)物指標(biāo)，而且需要價(jià)值量指標(biāo)。

參考資料：①樊帆《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深層原因探析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第11期；②鄭凌燕等《農(nóng)地使用僅合理流轉(zhuǎn)的機(jī)制研究》，載《遵義師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期；③何平《安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀·問(wèn)題及對(duì)策思考》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2003年1期；④劉樂(lè)山《我國(guó)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺陷與完善》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002年第3期；⑤高周賢《福建省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策》，載《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理》2003年第1期；⑥陳久和《浙江省土地流轉(zhuǎn)模式研究》，載《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2卷第2期；⑦劉寧俠《青海省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策》，載《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理》2002年第12期。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:論我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營(yíng)

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽(yáng)的“小崗試驗(yàn)”，點(diǎn)燃了中國(guó)農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國(guó)農(nóng)村的面貌和中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫(xiě)進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國(guó)悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)在國(guó)家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫(xiě)進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國(guó)第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國(guó)農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開(kāi)始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時(shí)農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地承包中遇到了一些新的問(wèn)題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國(guó)農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實(shí)際問(wèn)題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無(wú)減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個(gè)同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來(lái)源，一定程度上弱化了農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動(dòng)機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問(wèn)題；等等；這些問(wèn)題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國(guó)農(nóng)村際問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時(shí)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過(guò)市場(chǎng)行為，即通過(guò)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對(duì)集中。世界銀行一份研究報(bào)告指出：當(dāng)人均gdp低于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營(yíng)為主，當(dāng)人均gdp大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場(chǎng)價(jià)值才能顯現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營(yíng)者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均gdp都超過(guò)了1000美元。從國(guó)家的政策來(lái)看，國(guó)家在穩(wěn)定農(nóng)民長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營(yíng)，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益?？梢哉f(shuō)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是近年來(lái)土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來(lái)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國(guó)家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開(kāi)的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來(lái)的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國(guó)家從我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺(tái)了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來(lái)，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號(hào)文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對(duì)象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修訂案對(duì)總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會(huì)五次會(huì)議通過(guò)的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國(guó)有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來(lái)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第31條指出“在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期，允許繼承開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡(jiǎn)潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”2001年12月，中央又專門出臺(tái)了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺(tái)的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止2001年底，全國(guó)以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6％—8％，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20～30％，一般超過(guò)10％，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10～20％左右，一般在5％左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5％；福建省為10.7％；而青海省僅4％，安徽約5％?？偟膩?lái)看我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10％以上，而內(nèi)地省份平均都在5％左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對(duì)分散、不便管理的問(wèn)題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時(shí)無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因?yàn)楹?jiǎn)單明了、手續(xù)簡(jiǎn)便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時(shí)外出打工、家中無(wú)勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對(duì)象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見(jiàn)證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見(jiàn)，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營(yíng)權(quán)，有規(guī)模地成片地開(kāi)發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)方式主要有兩種，一是租賃后請(qǐng)勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營(yíng)。二是把租賃得到經(jīng)營(yíng)權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開(kāi)辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營(yíng)管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競(jìng)標(biāo)方式公開(kāi)拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問(wèn)題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái)，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財(cái)政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開(kāi)發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問(wèn)題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會(huì)保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開(kāi)土地，農(nóng)民把土地作為命根子來(lái)看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來(lái)種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無(wú)論是多長(zhǎng)時(shí)間，都很難取得城市戶口的，無(wú)法融入城市生活，城市的社會(huì)保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來(lái)還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對(duì)土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長(zhǎng)30年以后，到那時(shí)政策變了，土地就成為自己的了，而那時(shí)自己如果還沒(méi)有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭(zhēng)取承包地，等于斷了子孫財(cái)路，將來(lái)就后悔莫及。正因?yàn)閷?lái)的后顧之憂，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無(wú)價(jià)可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個(gè)勞動(dòng)力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動(dòng)渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有完全展開(kāi)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無(wú)目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象來(lái)完成交易過(guò)程，勢(shì)必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒(méi)有辦法的情況下，只能以低價(jià)，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒(méi)有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動(dòng)涉及到多個(gè)主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無(wú)法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場(chǎng)的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格淡薄。我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)都是實(shí)行實(shí)物管理，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不象普通商品價(jià)格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格無(wú)衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒(méi)有完整的價(jià)格體系。由于土地在歷史上沒(méi)有可供參照的價(jià)格，且目前又沒(méi)有完整的價(jià)格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價(jià)格意識(shí)淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是適合國(guó)情的有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。絕對(duì)不可像有些人說(shuō)的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價(jià)格化，按照價(jià)值規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營(yíng)格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)包，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書(shū)，建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，弱化農(nóng)村土地社會(huì)保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤(rùn)最大化方向流動(dòng)。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。途徑是先通過(guò)建立“承包地+個(gè)人帳戶”的雙重社會(huì)保障制度，積累社會(huì)保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個(gè)人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個(gè)人帳戶”式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會(huì)政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對(duì)于外出打工的農(nóng)民，國(guó)家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動(dòng)就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會(huì)的社會(huì)保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動(dòng)合同時(shí)，國(guó)家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報(bào)酬之外，還要為這些流動(dòng)性極高的勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來(lái)解決打工農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。具體辦法是，可探索成立專門針對(duì)進(jìn)城民工的社會(huì)保障體系，由這種社會(huì)保障體系對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。公務(wù)員之家版權(quán)所有

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價(jià)格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對(duì)承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒(méi)有人愿意要土地，土地價(jià)格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會(huì)真正提高，土地也才會(huì)吸引更多的社會(huì)投資者進(jìn)行長(zhǎng)期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場(chǎng)，為土地流動(dòng)提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來(lái)投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)極其復(fù)雜而又敏感的要素市場(chǎng)，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個(gè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場(chǎng)。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。最后，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價(jià)格意識(shí)，土地流轉(zhuǎn)時(shí)合理計(jì)算價(jià)格。對(duì)土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實(shí)物指標(biāo)，而且需要價(jià)值量指標(biāo)。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，原來(lái)是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途

在城市群發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村集體土地的用地政策對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，加快城市化進(jìn)程有著極其重要的作用。如何正確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須重視農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在不減少農(nóng)村的基本農(nóng)田、耕地和農(nóng)用地的情況下，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，在農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民的收入，這對(duì)于加快城市群的發(fā)展有著重要的作用。

應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前在許多城市的郊區(qū)農(nóng)村都已普遍展開(kāi)。追溯歷史，城市化進(jìn)程比較快的地區(qū)如上海等地在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始了。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，也就是說(shuō)，原來(lái)是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途。

概括起來(lái)，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有五種類型，一是土地轉(zhuǎn)包，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地的使用權(quán)，以一定條件自發(fā)轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營(yíng)，一般從事種植業(yè)生產(chǎn)。二是土地轉(zhuǎn)讓，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給發(fā)包方或本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員經(jīng)營(yíng)，已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并有比較穩(wěn)定收入的農(nóng)戶自愿放棄承包地，一般采用這種轉(zhuǎn)讓方式，養(yǎng)殖業(yè)一般也通過(guò)這種方式獲取土地。三是土地置換，即各農(nóng)戶為方便耕種相互調(diào)劑承包的地塊。四是土地入股，即承包農(nóng)戶將土地使用權(quán)折成股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)入股組成合作社或股份公司，農(nóng)民按股分紅，園藝場(chǎng)或大棚蔬菜種植的設(shè)施大都通過(guò)這種方式獲得土地。五是土地租賃，即承包戶將部分或全部土地的使用權(quán)出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人或個(gè)人經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，承租人向承包方繳納租金。

從目前長(zhǎng)三角一些城市土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償情況來(lái)看，農(nóng)用地之間流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償方式主要有兩種形式：一是以糧食等實(shí)物形式給予補(bǔ)償，如農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)采取土地轉(zhuǎn)包方式，一般給予每位勞動(dòng)力每年幾百斤稻谷補(bǔ)貼；二是以貨幣形式給予補(bǔ)貼，通常從事糧油作物種植的土地一般每年每畝補(bǔ)貼300-600元，種植蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物為400-800元，農(nóng)業(yè)園區(qū)租賃土地為600-800元。同時(shí)也有部分郊區(qū)對(duì)放棄耕種的承包地采取回收方式，不予補(bǔ)償。公務(wù)員之家版權(quán)所有

在目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，沒(méi)有充分發(fā)揮土地承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)后從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，每年每畝地給予農(nóng)戶的補(bǔ)償都較低。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍然不能讓純農(nóng)戶擺脫貧困狀態(tài)。

對(duì)此，在城市群發(fā)展中，我們要充分認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的重要意義就在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序”的原則，實(shí)施農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革中不斷提高土地收益，加強(qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，更好地解決“三農(nóng)問(wèn)題”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這對(duì)于城市群發(fā)展有著重要的積極意義。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:論農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

摘要：2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，該《決定》對(duì)加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、大力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中集體土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題做出了新的規(guī)定。2007年6月7日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的成渝全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)配套改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是如何解決城鄉(xiāng)分立的土地制度特別是該制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各方利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。而農(nóng)地制度改革的深層問(wèn)題之一就是如何使農(nóng)民利用自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值，如何讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實(shí)惠，這是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標(biāo)和價(jià)值取向。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；利益協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是如何解決城鄉(xiāng)分立的土地制度特別是該制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各方利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。而農(nóng)地制度改革的深層問(wèn)題之一就是如何使農(nóng)民利用自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值，如何讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實(shí)惠，這是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標(biāo)和價(jià)值取向?！?本文以成渝全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中幾種典型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式和政府主導(dǎo)下成立的交易平臺(tái)為實(shí)證對(duì)象，試圖解析我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。

一、成渝兩地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

(一)幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

1　長(zhǎng)壽麒麟村的“股權(quán)+紅利+工資”模式。

重慶市長(zhǎng)壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村一直以來(lái)均是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本以單家獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)方式種植水稻、玉米、小麥等。澳門恒河集團(tuán)擬在該村發(fā)展晚熟優(yōu)質(zhì)雜柑。但是傳統(tǒng)的一家一戶分散種植的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式根本不能適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)的需要。面對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)生產(chǎn)方式不可調(diào)和的矛盾，在區(qū)委、區(qū)政府的引導(dǎo)下，重慶宗勝果品有限公司應(yīng)運(yùn)而生。宗勝公司是長(zhǎng)壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村五個(gè)村民小組共508家農(nóng)戶在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財(cái)產(chǎn)共有、決策共定、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、盈利共分、充分自愿的前提下組織起來(lái)的股份制合作經(jīng)濟(jì)實(shí)體。2006年3月成立時(shí)注冊(cè)資本362.03萬(wàn)元，實(shí)收資本278.42萬(wàn)元，其中：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估作價(jià)253.42萬(wàn)元(承包經(jīng)營(yíng)期20年7個(gè)月，每畝每年250元)。公司由農(nóng)民推選股東代表25人，民主選舉董事會(huì)5人，監(jiān)事會(huì)3人。公司在籌備時(shí)還定下了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基調(diào)，成立后便統(tǒng)一購(gòu)買了化肥、農(nóng)藥等物料以及各種種子。

“龍頭+公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)管理模式，使龍頭企業(yè)、果品公司和廣大農(nóng)戶形成了緊密的經(jīng)濟(jì)利益共同體。果品公司，完全按企業(yè)化管理，市場(chǎng)化運(yùn)作，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化果品，直供擁有市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的龍頭企業(yè)；而龍頭企業(yè)有了穩(wěn)定的果品原料基地，克服了過(guò)去千家萬(wàn)戶分散種植、分戶管理、各自為政的傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的弊端，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，最大限度地降低和分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)，降低生產(chǎn)和交易成本。同時(shí)也更有利于加速農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及和優(yōu)良品種的推廣，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化種植、標(biāo)準(zhǔn)化管理和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，保障農(nóng)戶通過(guò)股金分紅和果園管理的工資酬勞穩(wěn)定收入來(lái)源，不斷增加收益。麒麟村通過(guò)股份制合作經(jīng)營(yíng)管理模式運(yùn)作，果園的柑橘長(zhǎng)勢(shì)明顯超過(guò)分戶管理的果園，廣大果農(nóng)觸動(dòng)很大，紛紛要求入股加入公司。

2　九龍坡區(qū)的“住房換宅基地、社會(huì)保障換集體土地承包地”模式。

位于重慶主城的九龍坡區(qū)，目前正在探索用“住房換宅基地、社會(huì)保障換承包地”的辦法，使農(nóng)民“從土地上解放出來(lái)”。九龍坡是重慶傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)四年居重慶市40個(gè)區(qū)縣之首。統(tǒng)計(jì)資料顯示，至2006底，該區(qū)戶籍人口79萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口占31％，約為23萬(wàn)。

九龍坡區(qū)已完成《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革先行示范總體方案》，作為先行試點(diǎn)的西彭鎮(zhèn)將實(shí)施的“住房換宅基地”試點(diǎn)方案，與城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。其思路是，拿出原農(nóng)村宅基地的20％左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，騰出的80％左右復(fù)墾為耕地，其土地指標(biāo)，則置換為本鎮(zhèn)城市部分的建設(shè)用地。集中農(nóng)村的宅基地，可以緩解城區(qū)用地指標(biāo)的緊張，同時(shí)，農(nóng)民集中居住，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)，每戶農(nóng)民基本上不花錢就可以置換一套80平方米左右的小區(qū)房。與此同步進(jìn)行的，是解決農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置。

九龍坡區(qū)的農(nóng)村，地處重慶大都市圈內(nèi)，屬于重慶主城的郊區(qū)，地價(jià)昂貴；同時(shí)，又存在耕地被閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。在農(nóng)民心目中土地有社會(huì)保障的作用，因此，大部分農(nóng)民都不愿放棄土地。在此背景下，該區(qū)嘗試推行兩種土地流轉(zhuǎn)方式：

第一種，以土地承包權(quán)出租。按種植稻谷每畝平均產(chǎn)量折算約1000元／畝的金額，收取租金。流轉(zhuǎn)以自愿為原則。其目的是將農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，他們可在附近的農(nóng)業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)打工，以其身后的企業(yè)為依托，來(lái)解決社保問(wèn)題，并享有固定土地收益，實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收。

第二種，以社會(huì)保障置換土地。九龍坡區(qū)已頒布相應(yīng)政策，即凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，就可以申報(bào)為九龍城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

目前，九龍坡區(qū)在3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)村一級(jí)都設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)站，農(nóng)民將土地租賃給村，再由村流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)。九龍坡的試點(diǎn)方案強(qiáng)調(diào)以工業(yè)化本身作為解決城鄉(xiāng)矛盾的動(dòng)力。該區(qū)試點(diǎn)的意義在于，探索如何在城市化過(guò)程中，保護(hù)農(nóng)民的利益。因此，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃至關(guān)重要，否則，城市的工商資本進(jìn)來(lái)，很難與之進(jìn)行對(duì)接。土地流轉(zhuǎn)最終是要解決產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題，從而增強(qiáng)地方和農(nóng)民的財(cái)力，否則，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是一個(gè)“烏托邦”。但專家擔(dān)心的是，選擇九龍坡這樣城市化很高的地方，是否對(duì)全市具有復(fù)制意義，因?yàn)閺V大的邊遠(yuǎn)區(qū)縣，光是發(fā)展產(chǎn)業(yè)這一點(diǎn)就很困難。

3　成都邛崍模式――農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的收益。

“成都邛崍模式――農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)收益”被《中國(guó)改革》雜志編輯部評(píng)為2007年中國(guó)“十大改革探索”之一，并列第三位。專家評(píng)論說(shuō)，以邛崍市的湯營(yíng)、仁壽等為代表的“邛崍模式”被升華到2007年中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革十大探索的高度，是對(duì)四川省成都邛崍市改革經(jīng)驗(yàn)的肯定。

何謂“邛崍模式”?即土地股份量化，農(nóng)民成為股東，分享土地流轉(zhuǎn)收益。自2005年11月邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營(yíng)村組建了湯營(yíng)農(nóng)業(yè)股份有限公司(下稱湯營(yíng)公司)以來(lái)，公司運(yùn)行兩年，村民人均年收入高出了該鎮(zhèn)平均水平1000多元錢，農(nóng)戶年收入從4000多元漲到了近6000元。湯營(yíng)村實(shí)施了“早春紅玉”西瓜規(guī)范化種植、苦瓜新品種試驗(yàn)推廣、大棚 食用菌種植、優(yōu)質(zhì)糧油基地、出欄生豬等多個(gè)項(xiàng)目。入股農(nóng)民去年初首次獲得分紅，726名村民股東去年底從湯營(yíng)公司領(lǐng)取了紅燦燦的股權(quán)證。這標(biāo)志著邛崍湯營(yíng)公司正式確認(rèn)村民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的股東身份，對(duì)湯營(yíng)模式經(jīng)營(yíng)土地進(jìn)行了股份量化。湯營(yíng)村擁有的農(nóng)戶土地、集體土地90％以上已經(jīng)入股湯營(yíng)公司，目前發(fā)放的股權(quán)證涉及湯營(yíng)公司已經(jīng)流轉(zhuǎn)給業(yè)主并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的2070畝土地。對(duì)村民入股土地進(jìn)行股份量化，并予以股權(quán)證的形式確認(rèn)，為今后擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模奠定基礎(chǔ)。作為以規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)土地為主業(yè)的湯營(yíng)公司，在將來(lái)本村的發(fā)展空間有限時(shí)，湯營(yíng)公司還有意走出羊安鎮(zhèn)，以項(xiàng)目為支撐參與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地經(jīng)營(yíng)。

(二)重慶農(nóng)村土地交易平臺(tái)的運(yùn)作實(shí)踐

1　交易平臺(tái)的搭建。

2008年12月4日，籌劃已久的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌。作為全國(guó)第一家農(nóng)村土地交易所，重慶農(nóng)村土地交易所是一家注冊(cè)資金5000萬(wàn)元，由市政府全額出資的副局級(jí)事業(yè)單位。交易所將按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運(yùn)營(yíng)，其職能是建立農(nóng)村土地交易信息庫(kù)，交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)。重慶市常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆表示，重慶農(nóng)村土地交易所成立的重要意義和作用在于：一是促進(jìn)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。二是促進(jìn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。三是促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農(nóng)民的占有、使用和收益等權(quán)利。四是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)活躍，完善城鄉(xiāng)現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

重慶市還專門成立了一個(gè)農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)，交易所在這個(gè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，并接受國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。為了規(guī)范土地交易所的運(yùn)作，重慶市政府頒布了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發(fā)[2008]127)，已于2008年12月1日起實(shí)施。

2　運(yùn)作實(shí)踐。

剛剛成立的重慶農(nóng)村土地交易所舉行了首場(chǎng)地票交易會(huì)。兩宗地票拍賣取得了圓滿成功。其中，08001號(hào)地票300畝指標(biāo)由民營(yíng)企業(yè)重慶玉豪龍實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司以2560萬(wàn)元成功競(jìng)得，高出起拍價(jià)1280萬(wàn)元，增幅達(dá)100％。08002號(hào)地票800畝指標(biāo)由國(guó)有企業(yè)重慶市城市建設(shè)投資公司以6420萬(wàn)元成功競(jìng)得，高出起拍價(jià)1833萬(wàn)元，增幅達(dá)40％。兩宗地票的成功交易意味著將支持農(nóng)村1100畝廢棄地的復(fù)墾。

二、成渝兩地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的評(píng)價(jià)

(一)對(duì)上述幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式評(píng)價(jià)

作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，成渝兩地其本著“先試先行”的改革思想，就怎樣既加快土地流轉(zhuǎn)，又在不違背國(guó)家法律法規(guī)的前提下進(jìn)行大膽探索。農(nóng)地入股在重慶市已經(jīng)名正言順，這種原本模糊的土地流轉(zhuǎn)形式也得到了政府支持。在渝的浙商已斥資1億元組建專門投資公司，要嘗鮮“農(nóng)民土地入股”，在九龍坡區(qū)白市驛鎮(zhèn)建立3000畝食品工業(yè)園區(qū)。該園區(qū)將嘗試農(nóng)民以土地入股企業(yè)的試驗(yàn)，利用浙商的資本和資源，讓農(nóng)民一方面憑著土地成為園區(qū)的股東，又通過(guò)就業(yè)成為園區(qū)的員工。該合作項(xiàng)目選擇了九龍坡白市驛鎮(zhèn)的一個(gè)村，計(jì)劃在那里建立一個(gè)食品加工基地。除此之外，投資公司還將發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以及科技農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等方面的項(xiàng)目。2007年6月重慶市已批準(zhǔn)九龍坡區(qū)為該市首個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行示范區(qū)，率先啟動(dòng)改革。

在農(nóng)地人股方面率先吃螃蟹的重慶長(zhǎng)壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村還希望走得更遠(yuǎn)。石堰鎮(zhèn)希望，在保證耕地面積總量和性質(zhì)不變的前提下，把全村3880多畝耕地聚攏起來(lái)，使土地發(fā)揮最大的產(chǎn)能。他們還計(jì)劃統(tǒng)一修蓋樓房、超市、衛(wèi)生所、幼兒園，過(guò)著與城里人一樣的生活。統(tǒng)一修蓋樓房的好處在于：如果將現(xiàn)在分散在全村30多個(gè)居民點(diǎn)的1320戶人家集中居住，換出來(lái)的宅基地至少有2000多畝，這對(duì)于已經(jīng)明白“土地也能生錢”郊區(qū)村民而言，無(wú)疑具有巨大的誘惑力。

但是，上述幾種土地流轉(zhuǎn)模式在客觀上存在的風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)法回避：

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有失去的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地入股的試驗(yàn)給農(nóng)民帶來(lái)了實(shí)惠，但其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)法回避。因?yàn)椤叭牍伞笔且环N投資行為，既然農(nóng)民是股東，就肯定存在風(fēng)險(xiǎn)。從民法上講，從村民入股的那一天起，他們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了，就已經(jīng)和公司一道承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果公司經(jīng)營(yíng)不善，農(nóng)民想退股怎么辦?按照《公司法》的規(guī)定，股份不能退只能轉(zhuǎn)讓。如果公司倒閉，按照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，債務(wù)人必須用現(xiàn)行所有財(cái)產(chǎn)清償所有債務(wù)。這也就意味著，作為股東的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就永遠(yuǎn)地失去了。因?yàn)椋f(wàn)一公司經(jīng)營(yíng)不善或者破產(chǎn)，最后還是得由政府埋單。幸運(yùn)的是，一些地方政府正在努力加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范。在推廣麒麟村模式的同時(shí)，重慶市長(zhǎng)壽區(qū)石碣鎮(zhèn)正在醞釀向這些以農(nóng)地入股成立的公司派遣“財(cái)務(wù)總監(jiān)”，以期加強(qiáng)監(jiān)管。等到公司運(yùn)行順暢后，政府再撤回這些財(cái)務(wù)監(jiān)督者。

第二，土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)用地可能最終卻變成建設(shè)用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能造成一些土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地最終變成建設(shè)用地。尤其在接近城市邊緣的地區(qū)，這種風(fēng)險(xiǎn)更大。

第三，如何保障以農(nóng)地入股的公司財(cái)務(wù)透明度問(wèn)題。建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，有健全的激勵(lì)和約束機(jī)制，嚴(yán)格按照公司章程和相應(yīng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)則行事，保障公司財(cái)務(wù)透明度，是企業(yè)發(fā)展的基本條件。土地人股的農(nóng)業(yè)企業(yè)也應(yīng)與城鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)一樣，形成信息充分而透明的財(cái)務(wù)制度、規(guī)范的管理制衡框架與良好的激勵(lì)和約束機(jī)制。因此，如何保障以農(nóng)地入股的公司財(cái)務(wù)透明度，也是成渝全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式能否成功的條件。

第四，土地流轉(zhuǎn)中存在時(shí)間變量風(fēng)險(xiǎn)。在土地流轉(zhuǎn)里面有一個(gè)時(shí)間變量的問(wèn)題，例如農(nóng)戶承包權(quán)，在目前法律框架下是30年不變，或長(zhǎng)期不變，但是各類建設(shè)用地的批租使用年限有很大區(qū)別。農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地，一般沒(méi)年限；城市建設(shè)用地，住宅為70年，工業(yè)用地為50年，商業(yè)項(xiàng)目為40年，這些土地不同期的利益關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。

第五，以土地?fù)Q保障模式存在后置性風(fēng)險(xiǎn)。政府試驗(yàn)出地，給農(nóng)民社保，這個(gè)社保以被保人活著的時(shí)間為限，但土地是永久性的權(quán)益，兩者之間，無(wú)論相對(duì)價(jià)格還是約期，都可能出現(xiàn)利益缺口。最具有挑戰(zhàn)性的，現(xiàn)在的政府有任期，一般五年一屆，那么當(dāng)屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續(xù)兌現(xiàn)，就是很大的問(wèn)題?？赡艹霈F(xiàn)土地權(quán)益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補(bǔ)償義務(wù)，如果沒(méi)有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財(cái)力作保障，就等于把實(shí)施成本和風(fēng)險(xiǎn)留給了未來(lái)。

總之，土地入股是農(nóng)民參與土地要素重新配置的重要方式之一，但面臨政府強(qiáng)制征收集體土地、政府和開(kāi)發(fā)商補(bǔ)償費(fèi)過(guò)底或無(wú)法到位、政府和開(kāi)發(fā)商嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益等問(wèn)題。為此，如何平衡協(xié)調(diào)農(nóng) 村集體土地流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系也是各種農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式成敗的關(guān)鍵。

(二)對(duì)重慶農(nóng)村土地交易平臺(tái)的評(píng)價(jià)

重慶的土地交易所可以把農(nóng)村宅基地、復(fù)墾地等土地，通過(guò)交易轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市建設(shè)用地。要做到這一點(diǎn)，在全國(guó)只有重慶一家，這是為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)重大突破。這也正是這個(gè)土地交易所得含金量所在。但從重慶的試驗(yàn)來(lái)看，還有更多問(wèn)題需要厘清和解決：

1　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

就承包地而言，它關(guān)系耕地紅線及國(guó)家糧食安全，關(guān)系農(nóng)民土地權(quán)益如何保障以及國(guó)家土地用途的管制如何落實(shí)，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)如何控制等問(wèn)題。就農(nóng)村建設(shè)用地而言，涉及的風(fēng)險(xiǎn)，則是農(nóng)民的安居等問(wèn)題。由于我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，可能成為今后收益的分享帶來(lái)隱患。

2　收益分配問(wèn)題。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社在重慶農(nóng)村土地交易所成立大會(huì)上也強(qiáng)調(diào)，重慶要對(duì)針對(duì)不同的土地產(chǎn)權(quán)交易，建立起合理的分配體度，并使農(nóng)村土地交易所日趨規(guī)范化、制度化。重慶市已頒布實(shí)施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》對(duì)收益分配環(huán)節(jié)作了規(guī)定：不同形式的農(nóng)村土地交易，其收益將按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。問(wèn)題是：目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)制度是否健全?是否具有對(duì)這些收益的資產(chǎn)管理能力?同時(shí)，單是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體是誰(shuí)，還存在很多法律盲區(qū)。

盡管如此，重慶作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這一探索實(shí)踐無(wú)意具有重大的戰(zhàn)略意義。

三、平衡協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系的路徑

(一)允許農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，平衡企業(yè)與農(nóng)民的利益

我國(guó)特有的二元土地所有權(quán)制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場(chǎng)。現(xiàn)階段的土地出讓金，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益。各地土地出讓金收入用于失地農(nóng)民補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、廉租房建設(shè)等公共事業(yè)的比例偏低，大部分被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開(kāi)發(fā)。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的要求出發(fā)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國(guó)有土地出讓使用權(quán)的模式創(chuàng)設(shè)集體土地出讓使用權(quán)，并允許其與國(guó)有土地使用權(quán)具有同等效力進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股；對(duì)于農(nóng)村公益用地和農(nóng)民無(wú)償取得的宅基地，可比照國(guó)有土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。目前工業(yè)用地是由政府征用之后協(xié)議出讓給企業(yè)，因此對(duì)于工業(yè)用地可試行不再采取征用，而讓集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，使農(nóng)民通過(guò)土地租金等方式獲取收益。政府只需提供一個(gè)有形的交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)稅制統(tǒng)一、交易費(fèi)用統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和其他保證交易安全機(jī)制。

(二)推行土地財(cái)產(chǎn)稅制試點(diǎn)，處理好中央與地方政府的土地財(cái)產(chǎn)稅的比例分成關(guān)系

1992年至2003年，全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬(wàn)多億元，其中2001～2003年累計(jì)9100多億元。據(jù)2004年，全國(guó)共出讓土地17.87萬(wàn)公頃，建設(shè)占用耕地14.51萬(wàn)公頃，土地出讓價(jià)款高達(dá)5894.14億元；2005年，全國(guó)共出讓土地面積16.32萬(wàn)公頃，出讓價(jià)款5505.15億元；2006年，全國(guó)共出讓土地面積23.25萬(wàn)公頃，出讓價(jià)款7676.89億元，加上與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅費(fèi)收入占全國(guó)財(cái)政總收入的29.5％～33.6％。自從1993年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府，土地出讓金成了地方政府的“第二財(cái)政”，屬預(yù)算外收入。土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60％以上，占地方政府一般預(yù)算收入40％以上。因此，要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，需要有一套替代方案，逐步擴(kuò)大農(nóng)地市場(chǎng)化的范圍，在土地的取得、保有、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)形成一套完備的土地財(cái)產(chǎn)稅制度以及各種配套改革，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同場(chǎng)交易、同地同權(quán)同價(jià)，農(nóng)民通過(guò)土地增值參與城市化獲取收益，政府通過(guò)開(kāi)征土地財(cái)產(chǎn)稅或物業(yè)稅獲取增值用于公共利益，處理好中央與地方政府的土地財(cái)產(chǎn)稅的比例分成關(guān)系。

(三)推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民就業(yè)權(quán)益

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，要結(jié)合農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的拓展、提升，才能發(fā)揮其制度績(jī)效。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)建起“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持體系。發(fā)揮好財(cái)政性金融作用，組建市級(jí)政策性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司和小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，采取擔(dān)保、貼息、入股、保險(xiǎn)等方式吸引社會(huì)工商業(yè)資金投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，著力改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資環(huán)境，推動(dòng)合作經(jīng)濟(jì)組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地收益，他一定是來(lái)源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益，沒(méi)有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，糧食安全既不可能保障，同時(shí)農(nóng)民的充分就業(yè)也無(wú)保障，就業(yè)是民生之本，是農(nóng)民的核心利益?，F(xiàn)階段，重慶在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程，理順農(nóng)民的就業(yè)體制機(jī)制是土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，決不能簡(jiǎn)單地把農(nóng)民變?yōu)槭忻?，?jiǎn)單地拿土地?fù)Q取社會(huì)保障之類的做法。

(四)推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配公平公正，壯大基層財(cái)力

2007年1月1日起施行《土地出讓金管理辦法》，包括建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算、土地出讓金分配方式等，其中國(guó)有土地出讓收益的分配和管理機(jī)制是其中的核心問(wèn)題。以重慶為例，從2007年5月1日起土地出讓金收益計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金的比例由按國(guó)家核定的土地出讓平均純收益的15％調(diào)整為20％。這為基層公共財(cái)政體制建設(shè)提供了資金和制度保證。

目前的問(wèn)題是，需要進(jìn)一步改革完善財(cái)政預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，形成支持“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的保障機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金增量較大幅度高于上年，預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重較大幅度高于上年。其中，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金較大幅度高于上年；明確省(市)與市縣的支出責(zé)任，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面廣、公費(fèi)保障機(jī)制，大幅度增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；完善省(市)對(duì)市縣的財(cái)政分配體制，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化激勵(lì)型轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，鼓勵(lì)貧困地區(qū)增強(qiáng)自我“造血”功能，實(shí)現(xiàn)從“保運(yùn)轉(zhuǎn)”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。這里的關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配公平公正，壯大基層財(cái)力。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘要：土地問(wèn)題是解決我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的最重要前提，近些年，隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，過(guò)去傳統(tǒng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題越來(lái)越突出，集體土地產(chǎn)權(quán)制度方面存在的缺陷，在土地利用和管理方面存在巨大的難題，影響了對(duì)農(nóng)村土地的科學(xué)合理利用。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加速了農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化步伐，進(jìn)一步提升了農(nóng)業(yè)科技水平，推動(dòng)了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但是我們也應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還存在不少問(wèn)題，需要我們及時(shí)采取措施將其解決。本文主要結(jié)合實(shí)際情況，就農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了分析，希望通過(guò)本次研究對(duì)同行有所助益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；存在問(wèn)題；對(duì)策

在十八大三中全會(huì)上提出了現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。近些年，為加快鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，河南省漯河市郾城區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，以“激活農(nóng)村土地、提高經(jīng)濟(jì)效益”為出發(fā)點(diǎn)，探索“龍頭帶動(dòng)+合作引領(lǐng)+大戶承包”的土地流轉(zhuǎn)新模式，通過(guò)轉(zhuǎn)包、租賃、互換等形式流轉(zhuǎn)土地，以土地?fù)Q保障、以土地?fù)Q就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置土地，調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但是在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在不少突出問(wèn)題，需要及時(shí)采取措施將其解決。

1 村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題分析

1.1 對(duì)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足

由于受到傳統(tǒng)觀念影響，一些農(nóng)民群眾即便是種不了土地，種不好田也不愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)出去?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)還不是很完善，農(nóng)民在失去土地后不知道該怎樣生存，存在一定的后顧之憂，對(duì)土地的依賴性依然比較強(qiáng)。一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾對(duì)加快村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民群眾收入的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有將村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作納入到議事日程中，對(duì)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳、引導(dǎo)和管理服務(wù)等工作做的不好。

1.2 村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

目前，村集體土地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)和強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象同時(shí)存在，盡管村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但是村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不是很健全，土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出之間缺乏足夠的信息溝通，由于信息不對(duì)稱，阻礙了村集體土地使用權(quán)大范圍的流轉(zhuǎn)。此外，轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)包、租賃等行為缺乏科學(xué)依據(jù)，不是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成的。在多數(shù)地區(qū)缺少村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)評(píng)估、咨詢、公正和仲裁等中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不完善，體制不健全。

1.3 村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在損害群眾利益的現(xiàn)象

村集體土地使用權(quán)是農(nóng)民應(yīng)該依法享有的權(quán)利，他和土地承包使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)一起構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的家庭承包制度的基礎(chǔ)。農(nóng)民群眾是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民群眾在遵守法律的基礎(chǔ)上應(yīng)該享有自主權(quán)。但是，在當(dāng)前村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在侵害農(nóng)民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象，農(nóng)民群眾不能很好的實(shí)現(xiàn)自主決策權(quán)利，集體組織常常以土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為借口以低價(jià)從農(nóng)民手中租用土地，高價(jià)租給其他人，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

2 強(qiáng)化村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)策分析

2.1 提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化宣傳

要使農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到，村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。當(dāng)農(nóng)民群眾轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)后，不應(yīng)該將閑置O土地撂荒，要更好的現(xiàn)土地資源的生產(chǎn)功能。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，只有保證農(nóng)民群眾從繁重的農(nóng)業(yè)勞作中解脫出來(lái)，土地的流轉(zhuǎn)速度才能加快。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力十分有限，為了進(jìn)一步解決農(nóng)民群眾土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，應(yīng)該做好農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)工作，吸引更多資本進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)問(wèn)題。加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，逐漸完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。同時(shí)還要強(qiáng)化宣傳教育，提高農(nóng)民群眾對(duì)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，及時(shí)轉(zhuǎn)變過(guò)去陳舊觀念。

2.2 健全村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

首先，建立村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)的管理職能，權(quán)利義務(wù)，保證遵守法規(guī)和法律，同時(shí)還要明確違法法規(guī)后所承擔(dān)的責(zé)任。還應(yīng)該設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理，同時(shí)還要建立健全村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介組織，保證村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的科學(xué)化和規(guī)范化；其次，強(qiáng)化合同管理。村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須嚴(yán)格按照法定程序簽訂合同，并報(bào)備鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理部門備案后生效。認(rèn)真做好調(diào)研和糾紛調(diào)解工作，維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益。

2.3 加快農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證

農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證是維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益的關(guān)鍵措施，要按照法律政策規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，嚴(yán)格遵循準(zhǔn)備工作、權(quán)屬調(diào)查、糾紛調(diào)處、審核公示、完善合同、建立健全數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)、建立登記簿、頒發(fā)證書(shū)、資料歸檔等程序，扎實(shí)做好各個(gè)環(huán)節(jié)工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益。

（作者單位：河南省漯河市郾城區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站）

集體土地流轉(zhuǎn)論文:新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革與創(chuàng)新研究

摘 要： 土地作為一種重要的生產(chǎn)生活資料，在社會(huì)迅速發(fā)展的今天進(jìn)行合理化改革是十分必要的，然而我國(guó)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)仍處在初級(jí)階段，面臨著很多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本論文主要就土地流轉(zhuǎn)的背景和土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)，提出集體土地流轉(zhuǎn)的原因以及流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，以及一些政策選擇。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè) 土地流轉(zhuǎn)制度 改革創(chuàng)新

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)取得較好成果的新農(nóng)村建設(shè)制度，但是在一定程度上還是存在許多的弊端，這成為了阻礙我國(guó)小康社會(huì)進(jìn)一步建設(shè)的一大障礙。由此可見(jiàn)，當(dāng)下最緊要的是不斷改革和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，使得資源合理有效的進(jìn)行配置，比如明確產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，創(chuàng)新農(nóng)村流轉(zhuǎn)體制，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等。

一、土地流轉(zhuǎn)制度的研究背景

黨的十八大指出，要統(tǒng)籌三農(nóng)建設(shè)，推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”。這對(duì)于農(nóng)村流轉(zhuǎn)體制健全，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入分配等帶去了福利。建立一個(gè)較為完整的、流轉(zhuǎn)可行性強(qiáng)的、明確權(quán)利以及保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體制，從內(nèi)部就可以提高農(nóng)業(yè)的發(fā)展活力。因此在十八大以后土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題顯然是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重要問(wèn)題，與“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面也存在有一些聯(lián)系。從具體的研究情況而言，在全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展顯然已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的制約因素。

土地流轉(zhuǎn)工作較為復(fù)雜，其所涉及的范圍較廣，需要考慮的政策因素較多，不單是與農(nóng)村利益及穩(wěn)定發(fā)展存在關(guān)系，還和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展存在著很大關(guān)系。最主要的是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作也在一定程度上制約著社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程。在我國(guó)現(xiàn)階段土地制度改革條件下，土地作為農(nóng)村收入的主要來(lái)源，國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的提出，也是在致力于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的面積的擴(kuò)大，使得農(nóng)村土地使用率的上升，優(yōu)化了生產(chǎn)，達(dá)到了很好的土地配置效果。

二、土地流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)

1.土地轉(zhuǎn)讓

土地流轉(zhuǎn)指的是具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，顧名思義，就是保留其承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓是指一些所擁有的、而沒(méi)有到期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包商再達(dá)成一定的協(xié)議，以某種有利的條件轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶主體。

2.土地入股

土地入股，是指在整個(gè)承包期間，就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，承包方有權(quán)對(duì)其進(jìn)行量化處理，可以將其轉(zhuǎn)化為具體的股份，再通過(guò)具體的股份以入股的方式同其他的主體進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，最后根據(jù)所持股份的份額進(jìn)行分紅。

3.土地轉(zhuǎn)包

土地轉(zhuǎn)包，是指在承包期間承包商可以將全部土地或者部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)條件限定，將其轉(zhuǎn)讓給同一經(jīng)濟(jì)組織中的某個(gè)農(nóng)戶個(gè)體用于開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。使得土地集中利用，流轉(zhuǎn)較為便利，農(nóng)戶負(fù)擔(dān)較輕。

4.土地出租

土地出租，是指承包商作為出租的一方，把自己所持有的屬于承包期間內(nèi)的所有的土地或者一部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，限定一定時(shí)間后再租給其他的主體用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展，再向租入土地的一方收取租金。這樣的土地利用較為靈活，避免了許多地方出現(xiàn)荒地的現(xiàn)象。

5.反租倒包

反租倒包，是指通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將農(nóng)戶所擁有的承包地進(jìn)行反租之后，將反租過(guò)來(lái)的單個(gè)承包地再進(jìn)行集中，然后對(duì)相應(yīng)的農(nóng)戶作出一些補(bǔ)償，之后再把集中的土地發(fā)包給個(gè)人或者企業(yè)。這樣的方式使得土地利用較為集中合理，大面積的產(chǎn)出保證了相對(duì)應(yīng)的收入。

6.土地托管

土地托管，是指承包商把自己擁有的所承包的土地委托給農(nóng)戶個(gè)體或者專門的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代為進(jìn)行具體的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，與此同時(shí)承包的一方和受托管理的一方應(yīng)在達(dá)成協(xié)議后簽訂具體的合同，以及受托方會(huì)向承包方收取一定的管理費(fèi)用。

7.土地互換

土地互換，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人通過(guò)一定的方式，可將其擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)交換給另外的主體進(jìn)行使用，而自己則可行使從其他主體那交換過(guò)來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。大多數(shù)的農(nóng)戶都可自行交換土地使用權(quán)，使得土地利用更加的充分有效。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革與創(chuàng)新的選擇

1.適度深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

為了給土地流轉(zhuǎn)制度提供必要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，政府必須適度深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革措施。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有有效性、預(yù)期性、可分性以及可轉(zhuǎn)讓性等特點(diǎn)，就我國(guó)目前而言，農(nóng)村的土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民依法進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地享有占有、使用、收益的權(quán)利，但是許多人在享受這些權(quán)利的同時(shí)，卻故意回避對(duì)土地的處分權(quán)。所以這還是一種不完善的土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)，必須進(jìn)一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能與職責(zé)，真正做到權(quán)責(zé)分離。政府在確保農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地所有權(quán)的同時(shí)，必須賦予農(nóng)民更多的權(quán)益，使得農(nóng)村土地充分歸農(nóng)民所有，政府要給予肯定和保護(hù)。只有土地承包經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)得到進(jìn)一步的完善，農(nóng)戶土地制度的主體地位才能真正地確立起來(lái)，才能促進(jìn)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的和諧發(fā)展。

2.繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

想要穩(wěn)定土地的承包關(guān)系，就必須保持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定，這是具有我國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，也很適合我國(guó)的國(guó)民狀況，所有必須繼續(xù)穩(wěn)定這一政策，并在一定程度上使之進(jìn)一步發(fā)展起來(lái)。由于就大多數(shù)農(nóng)民而言，土地依然是其收入的主要來(lái)源和謀生手段，也是保障社會(huì)生存的基本條件。所以，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系是很有必要的，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，使農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)的主體，獲得長(zhǎng)期使用該土地的權(quán)利，保護(hù)好、利用好土地，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

3.增強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品性

就目前而言，我國(guó)的土地政策相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，使得土地承包的問(wèn)題得不到很好的解決，相應(yīng)的法律地位也凸顯不出來(lái)，所以，我國(guó)的農(nóng)村土地承包的相關(guān)法律條文需要做進(jìn)一步的完善。第一，應(yīng)該賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)相應(yīng)的法律地位；第二，取消土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的戶籍性限制；第三，積極探索滿足新增人口土地訴求的新途徑。

四、總結(jié)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)也是化解許多農(nóng)業(yè)問(wèn)題的有效途徑，為使得土地流轉(zhuǎn)制更加合理通暢的進(jìn)行，政府需要時(shí)刻關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)向和農(nóng)戶對(duì)于土地的利用。深化土地產(chǎn)權(quán)，完善各項(xiàng)政策制度以及法律法規(guī)，建立起更好的更健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:健全農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制保障農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定

摘要：我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快，農(nóng)村的土地問(wèn)題也就得到了全社會(huì)的關(guān)注。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及使用權(quán)相結(jié)合的一種體現(xiàn)，在長(zhǎng)期的農(nóng)村政策變化中，國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了一系列相關(guān)法律文件，有效協(xié)調(diào)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)變化，本文分析了當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基本形式并在此基礎(chǔ)上闡述了發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體土地流轉(zhuǎn)；趨勢(shì)

新形勢(shì)下，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，實(shí)行依法、自愿、有償原則具有時(shí)展的必然性，對(duì)農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)放寬，在法律允許的范圍，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租以及股份合作等的形式來(lái)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且這種流轉(zhuǎn)也要有嚴(yán)格的流程說(shuō)明，要最大限度的維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，針對(duì)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式有了新的變化。

1 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式

1.1 宅基地?fù)Q房形式

這種流轉(zhuǎn)形式是在新形勢(shì)下出現(xiàn)的，是農(nóng)民根據(jù)自身的實(shí)際狀況以自愿的形式按照宅基地的實(shí)際面積大小來(lái)和規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比，換取城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅。原有的村莊用地會(huì)被用來(lái)進(jìn)行復(fù)墾，節(jié)約留下的土地在經(jīng)過(guò)整合之后，一方面會(huì)引進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)來(lái)綜合利用，另一方面還可以用作耕地保護(hù)或者是拆遷戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的建設(shè)。但是，需要注意的是，這種流轉(zhuǎn)形式并不是在所有地區(qū)都可適用，主要適用于在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，具體流程是對(duì)整個(gè)村子的農(nóng)民集體進(jìn)行拆遷、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并在城鎮(zhèn)建設(shè)集中回遷樓，農(nóng)民可以居住到新建設(shè)樓房中。

1.2土地股份合作社形式

這種形式主要是由村組干部帶頭實(shí)行的，是以農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)作為出資的對(duì)象，在經(jīng)過(guò)工商部門登記確認(rèn)之后，形成土地股份合作社，這種形式下，土地的所有權(quán)和承包權(quán)并沒(méi)有發(fā)生改變，只是對(duì)于它的利用和經(jīng)營(yíng)形式發(fā)生了改變。所形成的土地股份合作社實(shí)行的是社員代表大會(huì)制度，是合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。這種形式嚴(yán)格來(lái)說(shuō)屬于是一種“分”“合”形式，就是把農(nóng)民承包田的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以入股的形式，按照股份多少來(lái)分紅，這樣一方面可以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，另一方面也可以充分確保農(nóng)民對(duì)土地承包所具有的長(zhǎng)期收益權(quán)。

1.3 以土地來(lái)?yè)Q取社保

當(dāng)前在對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償措施中，以貨幣形式一次性安置逐漸成為了一種趨勢(shì)，這種形式實(shí)質(zhì)上并不具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性效益。這種形式下的農(nóng)民在補(bǔ)償?shù)呢泿庞猛旰缶蜁?huì)給當(dāng)?shù)氐恼芾砉ぷ鲙?lái)很大壓力，政府會(huì)把這一部分農(nóng)民的基本生活保障歸入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，通過(guò)土地來(lái)?yè)Q取社保，做到農(nóng)民的老有所醫(yī)、病有所醫(yī)，通過(guò)制度的形式來(lái)維護(hù)農(nóng)民利益。

2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)

2.1流轉(zhuǎn)的形式會(huì)更加多樣化

國(guó)家出臺(tái)的文件中對(duì)于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)有明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)的形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換以及轉(zhuǎn)讓等形式，但是就此前的情況來(lái)看，一些實(shí)行的法律文件對(duì)于家庭承包的土地在流轉(zhuǎn)上只有轉(zhuǎn)包、出租、互換等形式，還沒(méi)有明確規(guī)定可以入股，而且所規(guī)定的可以入股的土地基本上對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)沒(méi)有什么較大的利用價(jià)值，而當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是家庭承包責(zé)任制形式，這種形式會(huì)在客觀上促使越來(lái)越多的流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)。

2.2流轉(zhuǎn)期限延長(zhǎng)

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)期限會(huì)受到總承包期限的限制，流轉(zhuǎn)的周期不能超出總承包期的剩余期限。在法律文件上規(guī)定的是耕地的承包期限以30年為準(zhǔn)，草地為30～50年，林地是30～70年。不難看出，對(duì)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)有更穩(wěn)固的保障，并且現(xiàn)有的承包關(guān)系會(huì)長(zhǎng)久不變，這就說(shuō)明之前30年的耕地承包期限會(huì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)下進(jìn)一步延長(zhǎng)，而承包期限的延長(zhǎng)也就使流轉(zhuǎn)期限也會(huì)得到延長(zhǎng)。

2.3更加重視服務(wù)和管理

國(guó)家在農(nóng)村集體土地的管理上，出臺(tái)了很多新的政策，鼓勵(lì)以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，并通過(guò)各方面的投入來(lái)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍，通過(guò)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的重視。按照現(xiàn)有發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，在未來(lái)發(fā)展中很可能出現(xiàn)專門的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，具體運(yùn)作上類似于證券交易所等，而且這樣也會(huì)使這方面的中介機(jī)構(gòu)增多，會(huì)有更多的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)評(píng)估和經(jīng)紀(jì)等的服務(wù)，與此同時(shí)，土地管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門等的職責(zé)就會(huì)越來(lái)越大，在加強(qiáng)土地使用的同時(shí)還要對(duì)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范化管理，確保土地流轉(zhuǎn)的正常有序。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在當(dāng)前形勢(shì)下，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，集體土地的流轉(zhuǎn)形式變得越來(lái)越多樣化，并且也給農(nóng)民帶來(lái)了很多的經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)國(guó)家的政策文件指導(dǎo)，這種發(fā)展趨勢(shì)會(huì)越來(lái)越好。

作者簡(jiǎn)介：肖保全，本科學(xué)歷，湖北省地質(zhì)調(diào)查院，土地管理工程師，研究方向：土地利用與保護(hù)。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)中基層政府職能研究

【摘要】土地是民生之本，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的核心。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力迅速的向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)收入所占農(nóng)民全部收入的比例已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民從其它行業(yè)所獲得的收入。大量的農(nóng)民工外出，大量土地閑置荒廢。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為了亟待解決的一個(gè)重大問(wèn)題。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)提出推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)再次證明土地制度作為農(nóng)村最進(jìn)本的經(jīng)濟(jì)制度，既是穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本，也是保障農(nóng)民的基礎(chǔ)，因此重構(gòu)農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】集體土地 流轉(zhuǎn)基層政府 職能規(guī)范

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）基層政府有充當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的傾向

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有。這意味著，土地作為資源資源已經(jīng)成為法律制度所關(guān)注的重點(diǎn)。農(nóng)村土地與農(nóng)民之間存在有不可分割的聯(lián)系，因?yàn)檗r(nóng)民賴以土地而生存，土地是農(nóng)民的生活之源，生命之本。實(shí)踐中，許多村的集體經(jīng)濟(jì)組織已不存在或不健全，難以履行集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理等行使所有權(quán)的任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會(huì)來(lái)行使集體所有權(quán)。這樣，在法律上就表現(xiàn)出了一種對(duì)農(nóng)村集體土地較為復(fù)雜的特征：即沒(méi)有任何一個(gè)農(nóng)民實(shí)體有權(quán)來(lái)行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，這就給政府強(qiáng)力行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)留足了空間。

（二）通過(guò)流轉(zhuǎn)流失耕地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快，因城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游區(qū)大量開(kāi)發(fā)導(dǎo)致土地兼并和圈地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)民的土地被大量征收，而且，此時(shí)農(nóng)民利用機(jī)會(huì)盲目個(gè)人建房，而且所用的不是傳統(tǒng)的宅基地，而大部分是耕地。農(nóng)民手里有了錢，有了錢就建房子。而且建房子都是在新宅基地建房，特別是選擇交通比較便利的地方建房。這樣，利用耕地建房的人數(shù)比較多，流轉(zhuǎn)耕地建房的人也比較多，甚至出現(xiàn)了部分民購(gòu)買其他農(nóng)民地理位置比較好的耕地建房的情形。據(jù)某縣國(guó)土局統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)，該縣農(nóng)民占用耕地建房數(shù)量達(dá)到2.5萬(wàn)畝，其中通過(guò)流轉(zhuǎn)土地建房的達(dá)到1萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)的原因在于農(nóng)村公路全面硬化以后，選擇在公路邊建房以獲得生活便利的人越來(lái)越多，所以流轉(zhuǎn)土地建房的人也越來(lái)越多。

（三））農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不高

自古以來(lái)，農(nóng)民就是臉朝黃土背朝天，日出而作日落而息的群體，可以說(shuō)土地就是他們賴以生存的物質(zhì)資源。一旦實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，這就意味著農(nóng)民必須離開(kāi)賴以生存的土地，尋找其它的謀生機(jī)會(huì)。而農(nóng)民因其受教育程度低、掌握技能低下，就業(yè)面非常狹窄。退一步說(shuō)，即使農(nóng)民找到了工作，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，他們所從事的職業(yè)大多是臟苦累的職業(yè)，而且收入水平偏低，工作環(huán)境艱苦，工作時(shí)間偏長(zhǎng)，工作尚且不穩(wěn)定。因?yàn)檫@些，所以農(nóng)民中的一部分尤其是年齡偏老的農(nóng)民不愿意把自己責(zé)任之下的土地流轉(zhuǎn)出去，以恐成為“失地農(nóng)民”。其次，雖然我國(guó)大力推行社會(huì)保障制度尤其是農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度，但是農(nóng)村的社保覆蓋面相對(duì)較窄，社保力度相對(duì)較小，這樣一來(lái)，農(nóng)民害怕一旦讓出土地可能陷入“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)業(yè)、保障無(wú)門”的尷尬境地。三是在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)矛盾糾紛，而基層政府若不作為，不發(fā)揮積極的導(dǎo)向作用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、平衡流轉(zhuǎn)價(jià)格，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益等等，農(nóng)民勢(shì)必會(huì)出于保護(hù)自身利益的本能，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

二、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中基層政府的職能分析

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)之所以會(huì)存在上述問(wèn)題，這與基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的職能定位是密切相關(guān)的?；鶎诱谕恋亓鬓D(zhuǎn)中扮演的角色不同，其所帶來(lái)的效果也截然不同。即若基層政府履行職能得當(dāng)，當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)就會(huì)順暢，農(nóng)民參與的積極性就會(huì)增加。相反，若政府履行職能失當(dāng)，農(nóng)民的積極性就會(huì)受到影響，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就會(huì)受挫，新農(nóng)村建設(shè)就會(huì)受到影響。

（一）政府越位

第一，干預(yù)土地流轉(zhuǎn)主體。在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，可能出現(xiàn)參與決策和談判的人卻不是農(nóng)民，而是政府或者村委會(huì)的相關(guān)干部，這樣就導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不一致，從而出現(xiàn)決策和談判由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行，而后果卻由農(nóng)民承擔(dān)的現(xiàn)象。特別是當(dāng)沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行制約的時(shí)候，集體的所有權(quán)主體被虛置，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)成員取代了集體的權(quán)利主體地位。

第二，干預(yù)土地的流轉(zhuǎn)方式。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往從發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)出發(fā)，既負(fù)有遏制農(nóng)民個(gè)人拋荒、棄地的義務(wù)，也承擔(dān)有促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道義職責(zé)和法律職責(zé)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)想辦法促成農(nóng)民的集體土地流轉(zhuǎn)。特別是在有比較大型的企業(yè)，需要流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地之時(shí)，政府往往會(huì)覺(jué)得是提升自己政績(jī)的大好時(shí)機(jī)，因此會(huì)千方百計(jì)想辦法促成農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

第三，干預(yù)土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。如果企業(yè)投資金額比較有限，企業(yè)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格就會(huì)壓得比較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了引進(jìn)項(xiàng)目可能會(huì)幫助企業(yè)去說(shuō)服農(nóng)民，以促成流轉(zhuǎn)。像這樣背景下，有可能會(huì)出現(xiàn)少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，中飽私囊。集體土地所有權(quán)主體的虛位和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊不清，導(dǎo)致了相應(yīng)的土地權(quán)利不完整、不充分、不穩(wěn)定。造成了目前農(nóng)村集體土地利用的規(guī)模小、粗放經(jīng)營(yíng)、短期行為等弊端，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

（二）政府缺位

第一，基層政府缺乏正確的規(guī)范與引導(dǎo)。在我國(guó)，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一合法形式是土地的征用，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，都必須依法申請(qǐng)土地的使用權(quán)，否則就是違法.而只要涉及到土地性質(zhì)的變化，也要向政府申請(qǐng)征地，政府成為土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化的唯一主體。所以在流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中，基層政府必須對(duì)相關(guān)政策宣傳到位，讓農(nóng)民認(rèn)真理解和領(lǐng)會(huì)土地流轉(zhuǎn)的政策與法規(guī).但是根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查，結(jié)果是絕大部分農(nóng)民表示沒(méi)有讀過(guò)《農(nóng)村土地承包法》，不了解土地流轉(zhuǎn)的流程，不懂得該如何流轉(zhuǎn)土地，只是政府說(shuō)什么只要他們覺(jué)得有利可圖就按照政府的要求去做，結(jié)果就是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了混亂不堪的局面，大力影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:基于實(shí)例分析集體土地確權(quán)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)的影響

摘要：通過(guò)對(duì)近幾年我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)確實(shí)促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用，有效利用了土地資源，同時(shí)增加了農(nóng)民的收入，推動(dòng)了我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是從長(zhǎng)期發(fā)展分析，其中還存在著一些弊端，應(yīng)引起我們的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：土地；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；集體土地確權(quán)

近幾年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地問(wèn)題出臺(tái)了相關(guān)文件，文件指出允許農(nóng)民以出租或轉(zhuǎn)讓的形式流轉(zhuǎn)土地，并且法律明確了農(nóng)民的土地物權(quán)，形成了分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。同時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了極大的發(fā)展空間，例如，制定農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格，取消了農(nóng)業(yè)稅，并且有種糧補(bǔ)貼政策，逐漸改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，為我國(guó)土地流轉(zhuǎn)提供了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)即將迎來(lái)新的局面。

一、土地流轉(zhuǎn)的意義

（一）有效調(diào)節(jié)農(nóng)村勞動(dòng)力

我國(guó)的土地資源是有限的，我國(guó)按人口數(shù)量進(jìn)行平均分配土地資源。當(dāng)前農(nóng)民的收入狀況不是十分樂(lè)觀，主要是因?yàn)榉N地的投入量比較大，而糧食收入與成本不成正比，糧食價(jià)格也不高，導(dǎo)致了農(nóng)民的收入不高的現(xiàn)象。如今，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力比較多，而通過(guò)土地流轉(zhuǎn)這項(xiàng)工作的開(kāi)展，可以使得土地資源與勞動(dòng)力得到協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）增加農(nóng)民收入

土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易可以滿足人們不同的需求，給用戶一個(gè)自由選擇的空間，對(duì)于有些另有計(jì)劃的農(nóng)戶可以將土地使用權(quán)交給其他需要的農(nóng)戶，使得農(nóng)民從承包地上得到了更多的實(shí)惠，同時(shí)，另外一部分農(nóng)民可以外出打工或從事其他產(chǎn)業(yè)，也獲得了較好的經(jīng)濟(jì)效益，加快了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐。我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)通過(guò)這項(xiàng)方法的實(shí)施，進(jìn)而提高了農(nóng)民的收入。

（三）解決了農(nóng)民閑置土地的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地的使用主要是以家庭經(jīng)營(yíng)為主，這樣的勞動(dòng)模式不易形成一定的規(guī)模建設(shè)，不利于農(nóng)民收入是提高。在這種形勢(shì)下，人們更愿意去城市發(fā)展，隨著大量人口向城市轉(zhuǎn)移，部分地區(qū)的土地資源閑置情況比較嚴(yán)重。農(nóng)地的閑置造成了土地資源的浪費(fèi)，使得農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得不到很好的利用，長(zhǎng)期下去，會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的惡化，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)，阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。土地資源的合理流轉(zhuǎn)，使得土地資源可以合理配置，促進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化的發(fā)展，打破了家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村的人力、財(cái)力及物力得到合理的配置，有效提高了經(jīng)濟(jì)效益。為一些比較有技術(shù)能力的農(nóng)民提供了較大的發(fā)展空間，可以通過(guò)承包更多的土地形成一定的規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高產(chǎn)化。

（四）利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要有一定的土地規(guī)模為基礎(chǔ)，這樣更有利于統(tǒng)一管理，方便了機(jī)械化的操作。目前以家庭為單位的種植模式，土地不是集中分布的，在這種形勢(shì)下，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。如今，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了平臺(tái)，利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。從實(shí)際情況分析，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展提高了生產(chǎn)效率，并且，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的良好發(fā)展。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）無(wú)地農(nóng)民的后期生計(jì)問(wèn)題

目前我國(guó)政府鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，通過(guò)這種方法可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，提高土地的利用率，同時(shí)也增加了農(nóng)民的收入。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展分析，其中存在著諸多隱患。青壯年農(nóng)民可以外出打工掙錢，但是老年人或農(nóng)村婦女則要留在農(nóng)村，都是還要靠土地來(lái)維持生計(jì)。所以，這一點(diǎn)是應(yīng)該引起人們注意的問(wèn)題。另外，有些農(nóng)村地區(qū)的地理環(huán)境并不適合進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)械化管理。

（二）糧食安全問(wèn)題

人們?cè)诔邪恋貢r(shí)，一般會(huì)選擇比較有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作物進(jìn)行栽植，例如，花卉、果樹(shù)、中藥材等經(jīng)濟(jì)顯著的作物。這樣就會(huì)使得糧食作物的種植面積減少，忽視了糧食作物的種植，長(zhǎng)期下去會(huì)導(dǎo)致糧食危機(jī)的爆發(fā)。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)執(zhí)行混亂

從農(nóng)村的建房規(guī)劃分析，由于對(duì)農(nóng)村建房沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致了地塊散亂分布的現(xiàn)象，并且無(wú)規(guī)建房比較嚴(yán)重。農(nóng)民建房但是不拆舊房制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得對(duì)農(nóng)村的整理難度加大，同時(shí)，廢棄房逐漸增多造成了土地資源的極大浪費(fèi)。申請(qǐng)宅基地是需要手續(xù)費(fèi)及土地規(guī)劃費(fèi)的，各個(gè)地方的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是不統(tǒng)一的，這樣會(huì)對(duì)宅基地的管理造成了一定的難度。

（四）農(nóng)民的合法權(quán)益無(wú)法保障

農(nóng)地的確權(quán)工作完成了對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證。但是，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民對(duì)土地并沒(méi)有定價(jià)權(quán)，農(nóng)民作為農(nóng)地的主體，應(yīng)該有權(quán)利決定農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，但是，在政府征用集體用地或與政府達(dá)成的協(xié)議價(jià)格，其中是政府的變相定價(jià)。在土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶對(duì)其中的活動(dòng)缺乏詳細(xì)的信息內(nèi)容，以致于農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。

三、總結(jié)

綜上所述，我國(guó)對(duì)土地建設(shè)方面還存在較大的問(wèn)題，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)缺少相應(yīng)的權(quán)利，政府掌控著農(nóng)民的土地處置權(quán)。這樣使得農(nóng)民權(quán)益得不到保障，是造成社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一。所以，我們應(yīng)注重保障農(nóng)民的合法權(quán)益，逐漸完善流通環(huán)節(jié)和平臺(tái)建設(shè)，一切為了農(nóng)民的權(quán)益出發(fā)，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程的合法性以及做好后期的監(jiān)督工作，只有這樣才能逐漸完善我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:簡(jiǎn)析農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度

摘要：當(dāng)前我國(guó)全面進(jìn)行農(nóng)村集體也將面臨眾多風(fēng)險(xiǎn)，例如失地農(nóng)民生活無(wú)保障、農(nóng)村貧富差距加大，商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”威脅糧食安全、行政權(quán)力干預(yù)擾亂市場(chǎng)秩序等。因此，筆者持“半開(kāi)放”市場(chǎng)化的態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，禁止商業(yè)資本進(jìn)入集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在根本上賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)能最大化。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；市場(chǎng)化；增值收益

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）承包土地承載著生活保障功能，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)承包土地

農(nóng)村集體土地主要包括農(nóng)村集體用于公共設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地對(duì)農(nóng)民的意義重大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更少，多數(shù)屬于外出務(wù)工，但是無(wú)法在城市立足，最終要返回農(nóng)村；在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。由此可見(jiàn)，農(nóng)民對(duì)承包土地的依賴性仍然很強(qiáng)，失地在很大程度上意味著無(wú)生活來(lái)源或者生活質(zhì)量降低，因此絕大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)選擇轉(zhuǎn)讓土地，而是選擇出租土地，以防外出歸來(lái)時(shí)有生活保障。

（二）集體土地使用權(quán)的商品屬性不明確，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值

我國(guó)土地整體上劃分為國(guó)有土地和集體土地，兩者相較而言，國(guó)有土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)劃分具體，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)明確，在符合相關(guān)條件的情況下，國(guó)有土地可進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)；而對(duì)于集體土地，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓則受到極大的限制，集體土地的價(jià)值被固定在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上，因而土地的市場(chǎng)價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)。首先，集體土地使用權(quán)基本上不具備抵押、擔(dān)保等派生功能。據(jù)《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可以抵押，這表明了集體土地使用權(quán)大體上沒(méi)有抵押權(quán)能和擔(dān)保權(quán)能或者極大程度地被限制，市場(chǎng)價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)。其次，集體土地流轉(zhuǎn)的受讓方必須為農(nóng)民，且該集體土地不得用作非農(nóng)業(yè)用途。以農(nóng)村宅基地為例，物權(quán)法規(guī)定宅基房屋的受讓方必須為農(nóng)民，如果轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，則該房屋買賣合同無(wú)效，該民事關(guān)系不受法律保護(hù)，小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題正是基于這一事實(shí)產(chǎn)生的。

（三）集體土地的流轉(zhuǎn)制度不完善，阻礙農(nóng)民的土地增值收益

當(dāng)前我國(guó)有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的制度并不完善，不利于農(nóng)民公平合理地流轉(zhuǎn)土地。首先，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓缺乏統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)專門的集體土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)民普遍存在對(duì)土地市場(chǎng)信息把握不及時(shí)、不準(zhǔn)確、信息不對(duì)稱的問(wèn)題，不了解交易當(dāng)時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格，因而出現(xiàn)憑經(jīng)驗(yàn)定價(jià)、隨意定價(jià)的現(xiàn)象。其次，政府擁有征地壟斷權(quán)，農(nóng)民極少獲得土地增值利益。我國(guó)法律規(guī)定，只有將集體土地征收為國(guó)有土地后，才能進(jìn)入商品市場(chǎng)，這實(shí)質(zhì)上法律賦予了政府征地壟斷權(quán)，即政府一方面壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)――壟斷征地權(quán)利， 同時(shí)又經(jīng)營(yíng)二級(jí)市場(chǎng)――把從農(nóng)民手中低價(jià)征來(lái)的土地高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商。而農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償僅與其農(nóng)作物收益有關(guān)， 土地征收、轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的增值收益多數(shù)被政府拿走。同時(shí)，大部分政府都存在“土地財(cái)政”的現(xiàn)象，政府違法改變土地性質(zhì)、使得集體土地流入市場(chǎng)。十八大報(bào)告中提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內(nèi)容首次寫(xiě)進(jìn)中共黨代會(huì)報(bào)告，可以看出，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民在集體土地增值收益分配中處于弱勢(shì)地位，我們要給予充分的重視。

二、 我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革將面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）失地農(nóng)民生活無(wú)保障，農(nóng)村貧富差距加大

失地農(nóng)民問(wèn)題是放開(kāi)土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)前需要考慮的首要問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)民有715億之眾，傳統(tǒng)農(nóng)民以農(nóng)業(yè)種植為生，一旦脫離土地，其生存可能受到威脅。從日本、韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，這兩個(gè)國(guó)家允許農(nóng)民自由買賣土地之所以沒(méi)有導(dǎo)致大規(guī)模的”失地流民“問(wèn)題，一是因?yàn)殡S著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民對(duì)土地升值普遍存在心理預(yù)期，“惜地”意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈；二是因?yàn)榈诙a(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，最重要的是日韓兩國(guó)的社會(huì)保障制度完善，失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂。雖然我國(guó)農(nóng)民也有惜地意識(shí)，但是我國(guó)的就業(yè)服務(wù)制度和社會(huì)保障制度仍在不斷建設(shè)和完善中，目前不足以充分保障農(nóng)民的生活，我國(guó)放開(kāi)集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)雖然不會(huì)引發(fā)大規(guī)模的“失地流民”問(wèn)題，但是失地農(nóng)民的生活保障仍然是重中之重。

集體土地自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村貧富差距加大也不容忽視。研究發(fā)現(xiàn)，在股份公司、有限公司、合作社、家庭、個(gè)人等諸農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式中， 家庭農(nóng)場(chǎng)在生產(chǎn)效率、生產(chǎn)效益、環(huán)境成本等方面具有優(yōu)勢(shì)， 是首選的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織形式，這也是我們鼓勵(lì)集體土地自由流轉(zhuǎn)、促進(jìn)土地集約化生產(chǎn)的最初目的。然而集約化就意味著土地多寡分配不均，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)種植是其主要收入來(lái)源，土地的多寡在一定程度上決定了收入的多寡，這必然造成農(nóng)村貧富差距加大。

（二）商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”，糧食安全受威脅

集體土地的自由化、集約化流轉(zhuǎn)有利有弊，利處在于可以大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，弊端在于如果允許商業(yè)資本流入集體土地市場(chǎng)，在利益驅(qū)動(dòng)下，商業(yè)資本會(huì)大量下鄉(xiāng)“囤地”，這將嚴(yán)重?cái)_亂集體土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)秩序，使得集體土地的流轉(zhuǎn)具有投機(jī)性，造成真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民或者其他主體無(wú)法獲得集體土地或者只能高價(jià)購(gòu)買集體土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，直接的后果就是糧食價(jià)格大肆提升。同時(shí)，商業(yè)資本囤積的集體土地多進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等非農(nóng)建設(shè)，耕地大量減少，嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全。

（三）行政權(quán)力干預(yù)，擾亂市場(chǎng)秩序

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化要充分尊重農(nóng)民的個(gè)人意志，遵循自愿原則、公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地交易。當(dāng)前我國(guó)《物權(quán)法》《土地承包法》等相關(guān)法律對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)自由保護(hù)和確權(quán)保護(hù)不到位，賦予發(fā)包方在集體土地流轉(zhuǎn)上的決定權(quán)，極大的阻礙了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自由，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中也存在土地買入者和土地所有權(quán)主體代表（村委會(huì)、村民小組等）相互串通，脅迫農(nóng)民強(qiáng)買強(qiáng)賣土地的現(xiàn)象。農(nóng)民是土地的“長(zhǎng)久使用者”，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具有充分的自主權(quán)，然而土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者卻多是地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織代表，行政權(quán)力的介入，使農(nóng)民喪失了話語(yǔ)權(quán)，違反了平等協(xié)商原則和自愿原則，嚴(yán)重地?cái)_亂了集體土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)秩序。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:論完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度的原則

[摘要] 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度的完善對(duì)解決農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題具有重要意義。本文從我國(guó)現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀出發(fā)，剖析現(xiàn)存法律制度存在的問(wèn)題，提出完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)遵循的基本原則。

[關(guān)鍵詞] 集體土地流轉(zhuǎn)法律制度基本原則

我國(guó)目前的集體土地流轉(zhuǎn)法律制度具有規(guī)定的不完備性及滯后性、集體土地所有權(quán)的單向流出性及限制的不嚴(yán)格性和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不完整性，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，造成很嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，一方面表現(xiàn)在巨大社會(huì)需求壓力下出現(xiàn)大量集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性市場(chǎng)存在，形成“與現(xiàn)行法律相沖突，不利于保護(hù)農(nóng)民利益，也不利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”、“競(jìng)相降價(jià)導(dǎo)致利益損失和土地市場(chǎng)不規(guī)范”和“由于集體地權(quán)初始形態(tài)的模糊導(dǎo)致，在級(jí)差收益的分配上造成集體部分過(guò)大，農(nóng)民分紅缺乏保障”等隱憂 ，另一方面表現(xiàn)在政府由于地方利益等的驅(qū)動(dòng)大量地變相違法“圈地”，荒廢了大量的耕地，如據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各地以興辦“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“大學(xué)城”、“汽車城”等名義非法征用的農(nóng)地竟達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，不少省份2010年前的規(guī)劃用地指標(biāo)現(xiàn)在就已用完，并且在征用土地的補(bǔ)償上明顯不合理導(dǎo)致大量農(nóng)民上訪事件的發(fā)生 。另外，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)上，不少地方出現(xiàn)的“強(qiáng)流轉(zhuǎn)”侵犯農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益現(xiàn)象導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)不效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式嚴(yán)格限制所能實(shí)現(xiàn)的善意目標(biāo)。這樣規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)法律制度已迫在眉睫，明確完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的原則正是解決該問(wèn)題的突破口。

一、公平與效率價(jià)值目標(biāo)的協(xié)調(diào)原則

我國(guó)在集體土地流轉(zhuǎn)上強(qiáng)調(diào)國(guó)家征用集體土地的有效實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)在法律沒(méi)有嚴(yán)格限制征用土地，同時(shí)為防止農(nóng)村土地的集中，堅(jiān)持土地集體所有，壟斷土地一級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并嚴(yán)格控制集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)的公平，當(dāng)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)效率與公平矛盾時(shí)，公平是法律政策制定者的首要選擇。如在《農(nóng)村土地承包法》制定過(guò)程中爭(zhēng)論的一個(gè)重要問(wèn)題就是是否允許家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓和抵押的方式流轉(zhuǎn)，最后主張防止農(nóng)民失去土地造成嚴(yán)重社會(huì)不公的觀點(diǎn)為立法機(jī)關(guān)所采納，禁止了家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押并對(duì)轉(zhuǎn)讓做了嚴(yán)格的條件限制。 這種在集體土地所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)單向流出上強(qiáng)調(diào)效率，而在集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)上嚴(yán)格限制以實(shí)現(xiàn)公平的協(xié)調(diào)方式是很成問(wèn)題的，如前面提到的“圈地”現(xiàn)象。這樣，對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)村社會(huì)公平，同時(shí)導(dǎo)致了大量的無(wú)效率現(xiàn)象。因此，在構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)法律制度上，必須重塑公平與效率價(jià)值目標(biāo)的協(xié)調(diào)觀。無(wú)數(shù)研究和實(shí)踐表明，需保證政府的征用土地的效率，同時(shí)更應(yīng)該注意不能損害社會(huì)公平。而對(duì)于集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則要主要依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率，政府和村集體不能越廚代庖。

1.國(guó)家、集體與農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)。土地的流轉(zhuǎn)涉及方方面面的利益，其中特別需要處理的就是國(guó)家、集體與農(nóng)民個(gè)體的利益。然而，無(wú)論是對(duì)集體土地的征用，還是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，“大國(guó)家，小社會(huì)”的事實(shí)決定我們必須首先關(guān)注農(nóng)民的地位和權(quán)益的保護(hù)。在集體土地征用上出現(xiàn)許許多多的政府帶頭違法現(xiàn)象其重要的原因就是我們的法律雖然規(guī)定了征地的法定程序，但是過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有明確限定公共利益和確立農(nóng)民在征地中的法律地位。在作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體地位虛化的情況下 ，如果農(nóng)民沒(méi)有向征地方行政機(jī)關(guān)異議和向法院提起司法審查的權(quán)利，是很難阻止當(dāng)?shù)卣痛甯刹繉?duì)農(nóng)民權(quán)利的入侵的。另外，征地補(bǔ)償款的分配是現(xiàn)今國(guó)家征地的核心問(wèn)題，雖然國(guó)土資源部也指出，下半年的土地征用要實(shí)行聽(tīng)證制度，大規(guī)模提高征地的補(bǔ)償幅度等，但真正要解決問(wèn)題還要在法律上明確做出規(guī)定。

2.代內(nèi)公平與代際公平的協(xié)調(diào)。這主要指在處理集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)必須考慮現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滿足和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要滿足的協(xié)調(diào)問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀的今天，面對(duì)耕地大量減少的嚴(yán)峻局面，必須“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”，切實(shí)保護(hù)國(guó)家的糧食安全。城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地需要應(yīng)該通過(guò)建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)和荒地的利用來(lái)滿足，在保證公共利益適量征用集體土地下，建設(shè)有序的集體建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。黨的十六屆三中全會(huì)報(bào)告指出，要“按照保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地……及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償?！币呀?jīng)通過(guò)的憲法修正案第20條區(qū)分了土地證用與征收，并增加了補(bǔ)償條款，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。這就需要我們修改《土地管理法》及相關(guān)的法律法規(guī)，并通過(guò)立法構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)制度，同時(shí)注意與原有土地用途管制制度、土地登記制度等的協(xié)調(diào)。

3.要突破土地資源配置公平與效率的兩難境地，是否要對(duì)土地所有制關(guān)系進(jìn)行大的調(diào)整？對(duì)我國(guó)土地制度的改革總體上有三種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)集體土地主體的虛位性決定要將集體土地國(guó)有化，賦予農(nóng)民永佃權(quán)；走向?qū)α⒚娴牧硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為要將國(guó)有土地私有化，才能實(shí)現(xiàn)土地資源配置的公平與效率；比較折衷的觀點(diǎn)主張據(jù)完善集體土地所有制關(guān)系，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離，通過(guò)法律進(jìn)一步將土地使用權(quán)物權(quán)化 。本文總體上比較贊成后者觀點(diǎn)。這是因?yàn)椤笆峭恋厥褂脵?quán)而非土地所有權(quán)更反映出資源配置的有效性” ，要對(duì)所有制關(guān)系進(jìn)行大的變革將會(huì)面臨巨大的我們所不能承受的制度變遷成本，前蘇聯(lián)的實(shí)踐證明，土地的徹底的私有化不但沒(méi)能實(shí)現(xiàn)高效配置還引起了嚴(yán)重的社會(huì)不公；將集體土地國(guó)有化還可能會(huì)給政府權(quán)力的濫用戴上合法的帽子，更加無(wú)法控制政府圈地現(xiàn)象；并且，從黨中央的政策主導(dǎo)方向來(lái)看，“土地家庭承包是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，要長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制” ，至少在將來(lái)一段時(shí)期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)所有制關(guān)系大變動(dòng)的可能；再次，實(shí)證的研究表明，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的集體所有還是有比較高的認(rèn)同感，因此沒(méi)有進(jìn)行土地所有制關(guān)系大變動(dòng)的必要 。

二、國(guó)有土地與集體土地的良性互動(dòng)原則

現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是集體土地所有權(quán)的單項(xiàng)流出性。國(guó)家為了公共利益的需要對(duì)私人所有的土地征用本來(lái)是無(wú)可厚非的，這體現(xiàn)了公共利益與私人利益的平衡與協(xié)調(diào)。雖然黨中央和政府強(qiáng)調(diào)要依法嚴(yán)格控制征地規(guī)模，但在我國(guó)國(guó)有土地的有限、現(xiàn)今農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限制與城鎮(zhèn)建設(shè)的巨大土地需求的矛盾關(guān)系決定了征地規(guī)模很難得到控制。按照目前征地的趨勢(shì)，集體土地恐怕最終會(huì)全部被國(guó)有化。并且，這些被征用的土地因?yàn)榉N種原因很多都是處于閑置的狀態(tài)，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)所謂的“公共利益”。雖然《土地管理法》規(guī)定土地閑置一定期限后要繳納相應(yīng)的閑置費(fèi)，甚至收回國(guó)有土地的使用權(quán)，對(duì)適于耕種的土地交由農(nóng)民復(fù)耕，國(guó)土資源部也出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施辦法，并通過(guò)依靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查來(lái)執(zhí)行，如開(kāi)展所謂的年度土地執(zhí)法大檢查等，然而實(shí)際效果并不理想。

可見(jiàn)，這種集體土地所有權(quán)的單項(xiàng)流出機(jī)制是低效率的，不可避免導(dǎo)致集體土地日益減少的局面，并且這種做法有違對(duì)所有合法財(cái)產(chǎn)一體平等保護(hù)的精神。對(duì)此一種選擇為改集體土地所有權(quán)的單項(xiàng)流出為國(guó)有土地與集體土地的雙向流動(dòng)，使被征用集體土地在某種條件下可以復(fù)為集體土地所有，或者至少賦予農(nóng)村集體或農(nóng)民對(duì)該土地使用權(quán)的索取權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，這種建構(gòu)是有其必要性和可能性的。有調(diào)查表明，現(xiàn)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是求大于供的 。賦予農(nóng)村集體和農(nóng)民在一定條件下對(duì)被征用土地所有權(quán)或使用權(quán)的索取權(quán)，不但能有效防止農(nóng)用地?cái)?shù)量急劇減少的嚴(yán)重局面，控制政府非法圈地的現(xiàn)象，最重要的是滿足農(nóng)民對(duì)耕地的需要和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。如上提到的，我國(guó)現(xiàn)有《土地管理法》第37條規(guī)定對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的在一定條件下應(yīng)當(dāng)交由相應(yīng)集體或個(gè)人耕種。另外，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策已取得黨和國(guó)家最高層的共識(shí)，所以說(shuō)建立國(guó)有土地與集體土地的良性互動(dòng)機(jī)制還是存在法律制度和政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。未來(lái)的思路應(yīng)該是明確相應(yīng)集體和農(nóng)民對(duì)原耕地的自動(dòng)法定耕作權(quán)利，并進(jìn)而是原集體所有權(quán)的復(fù)歸。當(dāng)然，這需要在法律制度上的進(jìn)一步完善。

三、國(guó)家之手與市場(chǎng)之手的有機(jī)結(jié)合原則

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心就是市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，土地作為基本的生產(chǎn)要素之一也不應(yīng)例外，即要堅(jiān)持市場(chǎng)無(wú)形之手在土地流轉(zhuǎn)制度中的基礎(chǔ)性地位。然而，由于市場(chǎng)本身具有種種的缺陷和土地特別是農(nóng)地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的根本作用，各國(guó)越來(lái)越加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地的保護(hù)和建設(shè)用地的控制，即發(fā)揮國(guó)家之手宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理作用，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

在我國(guó)，特殊的國(guó)情決定我們?cè)诮?gòu)集體土地流轉(zhuǎn)法律制度中要更加謹(jǐn)慎處理國(guó)家之手與市場(chǎng)之手的關(guān)系。

一個(gè)明顯的事實(shí)是，在現(xiàn)有嚴(yán)格控制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法律框架下，集體土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮：集體建設(shè)用地權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律上是空白，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)嚴(yán)重的違背農(nóng)民意志強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的嚴(yán)重局面，由于缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，政府對(duì)土地市場(chǎng)的管制出現(xiàn)嚴(yán)格的管制與管制失效的困境 。因此，要建立高效的集體土地流轉(zhuǎn)制度，關(guān)鍵還是市場(chǎng)在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中基礎(chǔ)作用的回歸。相應(yīng)地，要從法律上重構(gòu)政府之手的運(yùn)行，對(duì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不符的原有政府職能要進(jìn)行分化和轉(zhuǎn)化，交由市場(chǎng)力量操作，而為彌補(bǔ)市場(chǎng)不足需要的政府職能則要相應(yīng)強(qiáng)化。如城鎮(zhèn)上商業(yè)地開(kāi)發(fā)完全可以交由市場(chǎng)進(jìn)行，政府的角色通過(guò)土地利用規(guī)劃和財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)和調(diào)控，而對(duì)耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的執(zhí)行，政府部門則應(yīng)強(qiáng)化其監(jiān)督職能。只有政府之手得到嚴(yán)格的控制，市場(chǎng)的作用才能充分的發(fā)揮，高效、有序、公平的集體土地流轉(zhuǎn)制度才能建立起來(lái)。